Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Antoni Hanusz, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 2373/14 w sprawie ze skargi G. G. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 15 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 2373/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez G. G. Sp. z o.o. z siedzibą w O. postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 15 maja 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 28 marca 2013 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na podstawie dwóch tytułów wykonawczych z dnia 10 września 2012 r. wystawionych przez Prezesa Zarządu PFRON, Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącej. Spółka zgłosiła na podstawie art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej "u.p.e.a."), zarzuty: nieprawidłowego określenia stawki odsetek, niepodanie wysokości odsetek naliczonych na dzień wystawienia tytułów wykonawczych oraz pominięcie okresów przerw w naliczaniu odsetek; niepełnego określenia podstawy prawnej prowadzonej egzekucji; wystawienia tytułu wykonawczego przez osoby nieuprawnione.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. Prezes Zarządu PFRON uwzględnił zarzut skarżącej dotyczący braku wskazania okresów przerw w naliczaniu odsetek, odmawiając zasadności pozostałym zarzutom. W wyniku wniesionego zażalenia, postanowieniem z 29 kwietnia 2013 r., w sprawie ostatecznego stanowiska wierzyciela, Prezes Zarządu PFRON nie uznał zarzutów skarżącej.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 1792/13 uchylił ww. postanowienie Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w wydaniu ww. postanowienia uczestniczyły osoby, które brały udział w wydaniu postanowienia poprzedzającego, a zatem podlegały one wyłączeniu od udziału w postępowaniu.

Prezes Zarządu PFRON po ponownym rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. uwzględnił zarzut skarżącej dotyczący braku wskazania okresów przerw w naliczaniu odsetek.

2. Skarżąca zakwestionowała to postanowienie wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Skarżąca oparła zarzuty na podstawie wymienionej w przepisie art. 33 pkt 10 u.p.e.a., wskazując na niespełnienie w tytule wykonawczym wymagań określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z § 5 ust. 1 i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Prezes PFRON wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie dowodu ze złożonych pełnomocnictw oraz regulaminu organizacyjnego wydziału wpłat obowiązkowych PFRON na okoliczność umocowania osób w nich wskazanych do podpisania tytułów wykonawczych. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") przeprowadzić dowód z ww. dokumentów.

3. Sąd pierwszej instancji uznał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący wystawienia tytułów wykonawczych przez osoby nieuprawnione. Następnie Sąd zaznaczył, że jak wynika z tytułów wykonawczych z dnia 10 września 2012 r., w ich nagłówku prawidłowo wskazano jako wierzyciela Prezesa Zarządu PFRON. Uprawnienie tego organu do wystawienia tytułu wykonawczego na należności z tytułu wpłat na PFRON wynika wprost z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127 poz. 721 ze zm., dalej "ustawa o rehabilitacji"). Zgodnie z jego treścią, do egzekucji wpłat na PFRON z tytułu należności, o których mowa m.in. w art. 21 ust. 1 ustawy, stosuje się przepisy u.p.e.a., z tym że tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu Funduszu. Prezesem Zarządu PFRON jest W. S., co wynika z załączonego do odpowiedzi na skargę odpisu aktu powołania na to stanowisko z dnia 17 czerwca 2008 r. Tytuły wykonawcze nie zostały jednak podpisane przez piastuna organu będącego wierzycielem. Na tytułach tych widnieje podpis dwóch osób: Kierownika Sekcji Egzekucji Administracyjnej tj. J. M. oraz Eksperta Wydziału Wpłat Obowiązkowych tj. T. D.. Osoby te, jak wynika z pieczęci, którą podpisy opatrzono, działały z upoważnienia Prezesa PFRON. Okoliczność ta nie znajduje jednak żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Organ nie dowiódł jej także przed Sądem złożonymi na rozprawie dowodami z dokumentów. Po przeprowadzeniu dowodu z wymienionych dokumentów Sąd uznał, że podpisy na tytułach wykonawczych wymienionych w nim osób nie spełniają warunków podpisu z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a."). Zdaniem Sądu pełnomocnictwa te zostały wystawione na podstawie art. 53 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 k.p.a.

Złożone na rozprawie pełnomocnictwa przewidują ustanowienie J. M. i T. D. pełnomocnikami Zarządu PFRON. Zarząd PFRON nie jest jednak wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji z tytułu wpłat na PFRON, jest nim Prezes Zarządu PFRON. Osoby podpisane pod tytułami wykonawczymi nie mogły więc działać z upoważnienia wierzyciela, bo nie zostały upoważnione do działania w jego imieniu, lecz do działania w imieniu organu PFRON, jakim jest Zarząd PFRON. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że w treści pełnomocnictwa i w regulaminie organizacyjnym wydziału wpłat obowiązkowych PFRON zostały one upoważnione do wykonywania czynności i podpisywania pism w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu, nie mogły one być do tego umocowane na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 53 ustawy o rehabilitacji. W ocenie Sądu właściwą podstawą upoważnienia pracowników do działania w sferze władztwa administracyjnego, jest przepis art. 268a k.p.a. Upoważnienia do działania w tej sferze, w imieniu Prezesa Zarządu PFRON nie można mylić z mającym inny charakter upoważnieniem do działania jako pełnomocnik Zarządu Funduszu.

Reasumując Sąd stwierdził, że wypełnienie przewidzianego w art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. warunku prawidłowości tytułu wykonawczego, wymaga podpisu samego piastuna organu lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej upoważnionego na podstawie i zgodnie z art. 268a k.p.a. Upoważnienie do działania jako pełnomocnik Zarządu PFRON wymagania tego nie spełnia. Zdaniem Sądu nie można uznać, by wierzyciel wydając skarżone postanowienie wykazał bezzasadność zgłoszonego w tym zakresie zarzutu zobowiązanego.

4. W skardze kasacyjnej Prezes Zarządu PFRON wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik Prezesa Zarządu PFRON, zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1 w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 268a k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia, w wyniku błędnego przyjęcia, że tytuły wykonawcze zostały podpisane przez osoby do tego nieupoważnione, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

5. Na wstępie należy rozważyć, czy zaistniały przesłanki do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Z treści art. 182 § 2 p.p.s.a. wynika, że w takiej sytuacji muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, po drugie zrzeczenie się rozprawy przez stronę, która wniosła skargę kasacyjną i po trzecie, nie zażądanie przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie należy uznać, że wszystkie te przesłanki zaistniały.

Rozpoznając niniejszą skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena charakteru prawnego pełnomocnictw udzielonych osobom, których podpisy widnieją na tytułach wykonawczych z dnia 10 września 2012 r., w konsekwencji istnienia bądź braku po ich stronie upoważnienia do wystawienia ww. tytułów wykonawczych w zastępstwie wierzyciela tj. Prezesa Zarządu PFRON. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się w tej mierze ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wbrew stanowisku organu, ocena charakteru i zakresu upoważnienia, przyjęta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może być sprowadzona wyłącznie do zakwestionowania wskazanej przez organ podstawy prawnej jego udzielenia. W tym przypadku, element ten odgrywa o tyle istotną rolę, że rzutuje na ustalenia co do podmiotu, do działania w imieniu którego pełnomocnictwo zostało udzielone. Jak wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji, funkcja Prezesa Zarządu PFRON ma charakter szczególny. Jest on, obok zastępców członkiem a zarazem reprezentantem Zarządu Funduszu, będącego jednym z jego organów o zakresie kompetencji określonym w art. 51 ustawy o rehabilitacji. Prezes Zarządu PFRON obejmuje działania władcze. We wskazanym w ustawie zakresie pełni on bowiem funkcję organu administracji publicznej. Z kolei w postępowaniu egzekucyjnym w zakresie wpłat na Fundusz, dodatkowo również funkcję wierzyciela. W tej ostatniej sferze, do jego zadań zaliczyć należy m.in. wystawianie tytułów wykonawczych, przy czym w świetle art. 49 ust. 3 ustawy o rehabilitacji jego kompetencja ma charakter wyłączny. Oznacza to, że czynność, o której mowa, z założenia nie mieści się w gestii Zarządu PFRON. Jak słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, udzielając pełnomocnictw, których odpisy złożono do akt sprawy, Prezes Zarządu PFRON, poprzez odwołanie się do dyspozycji art. 53 ust. 2 ustawy o rehabilitacji wskazał, w ramach której spośród wyszczególnionych powyżej sfer swojej aktywności działa. Przywołany przepis odnosi się bowiem do jego kompetencji jako organu umocowanego do reprezentacji Funduszu, przyznając mu możliwość powoływania pełnomocników Zarządu PFRON tj. osób upoważnionych do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu. Zarazem przepis art. 53 ust. 2 ustawy o rehabilitacji nie odnosi się w ogóle do działań Prezesa Zarządu PFRON w sferze powierzonych mu przez ustawę wyłącznych funkcji władczych, wykonywanych , co należy zauważyć, w charakterze organu administracji publicznej, natomiast w postępowaniu egzekucyjnym wierzyciela.

Reasumując, ustanawiając pełnomocników Zarządu PFRON, Prezes PFRON nie mógł upoważnić ich do podejmowania czynności, które z założenia do zakresu zadań Zarządu PFRON nie należą. Stanowią one bowiem kompetencje władcze zastrzeżone wyłącznie na rzecz Prezesa Zarządu PFRON. Tak jak Zarząd nie jest upoważniony do wystawiania tytułów wykonawczych na potrzeby egzekucji administracyjnej wpłat na Fundusz, tak pełnomocnicy Zarządu PFRON nie mogą zostać przez Zarząd PFRON umocowani do dokonywania tego rodzaju czynności.

Do wniosków odmiennej treści nie może natomiast prowadzić sposób sformułowania poszczególnych zadań pełnomocników tj. upoważnienie ich do wykonywania czynności i podpisywania pism w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro czynności te nie należą do kompetencji Zarządu PFRON, to nie może on, działając poprzez Prezesa Zarządu PFRON, upoważnić do ich dokonywania swoich pełnomocników.

Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjna należało oddalić.