drukuj    zapisz    Powrót do listy

645 Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), Samorząd terytorialny, Rada Powiatu, Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa, II SA/Ke 424/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-09-06, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II SA/Ke 424/23 - Wyrok WSA w Kielcach

Data orzeczenia
2023-09-06 orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645 Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634 art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 528 art. 82 ust. 1 i 2 , art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 21 ust. 7, art. 34 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2000 art. 229 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Powiatu w Jędrzejowie z dnia 5 lipca 2022 r. nr XXXVII/259/2022 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność organu I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Powiatu Jędrzejowskiego na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie

W dniu 5 lipca 2022 r. Rada Powiatu w Jędrzejowie, działając na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 528 ze zm.), zwanej dalej "u.s.p.", w związku z art. 229 pkt 4 K.p.a. oraz § 81 ust. 3 Statutu Powiatu Jędrzejowskiego, podjęła uchwałę nr XXXVII/259/2022, następującej treści:

"§ 1. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w sprawie skargi na działalność Starosty Jędrzejowskiego, w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej nieprawidłowości wykonanych badań technicznych pojazdu przez wskazaną stację diagnostyczną, Rada uznaje powyższą skargę za bezzasadną z przyczyn określonych w uzasadnieniu do niniejszej uchwały.

§ 2. Zobowiązuje się Przewodniczącego Rady Powiatu do powiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi poprzez przesłanie odpisu niniejszej uchwały.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wniesionej 16 stycznia 2023 r., Wojewoda Świętokrzyski zarzucił ww. uchwale naruszenie art. 21 ust. 7 u.s.p. poprzez jego błędne niezastosowanie, skutkujące uczestnictwem Starosty Jędrzejowskiego jako radnego Rady Powiatu w Jędrzejowie w głosowaniu nad tym aktem – a zatem w głosowaniu dotyczącym interesu prawnego radnego zajmującego stanowisko Starosty Jędrzejowskiego – w sytuacji gdy podlegał on na mocy wskazanego przepisu wyłączeniu od udziały w tym głosowaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 29 października 2022 r. do skarżącego – jako organu nadzoru – wpłynęła informacja dotycząca ww. uchwały, w której wskazano, że Starosta Jędrzejowski brał udział w głosowaniu w swoim interesie prawnym, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 21 ust. 7 u.s.p., stanowiącym o tym, że radny powiatu nie może brać udziału w głosowaniu dotyczącym jego interesu prawnego. Bez znaczenia pozostaje wpływ oddanego głosu tego radnego na wynik głosowania, a naruszenie ma charakter procesowy, niedający się pogodzić z zasadami praworządnego państwa. W piśmie z 12 grudnia 2022 r. Rada Powiatu potwierdziła, że Starosta Jędrzejowski uczestniczył jako radny w głosowaniu nad ww. uchwałą, ale oddany przezeń głos nie miał wpływu na wynik głosowania, gdyż uchwała została podjęta jednomyślnie. Wyjaśnień tych Wojewoda Świętokrzyski nie uznał za prawidłowe, wskazując zarazem że ww. pogląd znajduje nikłe oparcie w orzecznictwie. Natomiast wykładnia językowa art. 21 ust. 7 u.s.p. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych co do obowiązku wyłączenia od głosowania radnego rady powiatu, którego interesu prawnego dotyczy uchwała. Ponadto, nie pozostawia wątpliwości okoliczność, że głosowania nad uchwałą, poddającą ocenie jakość pracy Starosty, dotyczy jego interesu prawnego. Pomimo tego radny Rady Powiatu w Jędrzejowie, pełniący zarazem funkcję Starosty Jędrzejowskiego, uczestniczył w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały – z uwagi na istotne naruszenie prawa i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 1995 r. o sygn. akt 58/94, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Bk 168/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Ol 88/12. W tym zakresie argumentacja skargi sprowadziła się do wskazania, że kwestia skutków naruszenia art. 21 ust. 7 u.s.p. nie została w sposób jednoznaczny rozstrzygnięta zarówno przez judykaturę jak i doktrynę. Jednocześnie wyrażono pogląd, zgodnie z którym uchwała podjęta z naruszeniem art. 21 ust. 7 u.s.p. może być uznana za nieważną jedynie wtedy, gdy naruszenie to miało wpływ na podjęcie tej uchwały. Zdaniem organu, skoro naruszenie, mające miejsce przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, miało charakter nieistotny, to zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w takim stanie rzeczy brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Postanowieniem z 23 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 122/23 tut. Sąd odrzucił ww. skargę Wojewody Świętokrzyskiego – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu wskazano, że uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. – a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie – są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Wobec tego skarga z art. 227 K.p.a. (tzw. skarga powszechna) jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym, zdaniem Sądu, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Oceny o braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie nie zmienia fakt, że ze skargą na uchwałę Rady Powiatu wystąpił organ nadzoru, ponieważ zaskarżona uchwała nie załatwia sprawy z zakresu administracji publicznej w znaczeniu materialnym, co wyklucza możliwość poddania takiej uchwały kontroli sądu administracyjnego.

Postanowieniem z 14 lipca 2023 r. o sygn. akt III OSK 1231/23 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego, uchylił ww. postanowienie tut. Sądu, stwierdzając że Wojewoda Świętokrzyski miał uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu w Jędrzejowie, dotyczącej rozpoznania skargi na działalność Starosty. Nadzór wojewody obejmuje bowiem swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady powiatu podejmowane w trybie skargowym K.p.a. (art. 229 pkt. 4 K.p.a.). Końcowo zobowiązano tut. Sąd do merytorycznego rozpoznania wniesionej przez Wojewodę skargi.

Na rozprawie sądowej 6 września 2023 r. radca prawny Wojewody Świętokrzyskiego poparł skargę i z uwagi na upływ roku od podjęcia uchwały wniósł o uznanie, że ww. uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 cyt. ustawy). Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 147 § 1 stanowi, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest ocena prawidłowości uchwały Rady Powiatu w Jędrzejowie z 5 lipca 2022 r. nr XXXVII/259/2022, podjętej w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty Jędrzejowskiego w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej nieprawidłowości wykonanych badań technicznych pojazdu przez wskazaną stację diagnostyczną (skargę uznano za bezzasadną). Uchwała ta została podjęta na podstawie przepisów działu VIII K.p.a., to jest art. 229 pkt 4, regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej. W myśl art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi powszechnej może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania.

Postanowieniem z 14 lipca 2023 r. o sygn. akt III OSK 1231/23 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego, uchylił ww. postanowienie tut. Sądu o odrzuceniu skargi Wojewody Świętokrzyskiego, wniesionej na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę.

Kierując się przytoczonym poniżej stanowiskiem wyrażonym w ww. orzeczeniu z 14 lipca 2023 r. należy stwierdzić, że zgodnie z art. 229 pkt 4 K.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu jest rada powiatu, przy czym podjęta na podstawie art. 229 pkt 4 K.p.a. uchwała rady powiatu stanowi wyraz oceny pracy zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt IV SA 814/94, dostępny w internetowej CBOSA, tak jak wszystkie powołane orzeczenia). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że skarga powszechna jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania takich skarg, kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a. Za zasadę należy uznać niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, wydane przez właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania w trybie działu VIII K.p.a. Powyższe ustalenia można odnieść również do tych zawiadomień, które są wydawane przez kolegialne organy administracji publicznej rozpatrujące skargi powszechne, których jedyną możliwą formą działalności są uchwały, np. rady powiatu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma zatem wątpliwości, że – co do zasady – zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę powiatu w trybie przepisów K.p.a. regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na brak uprawnienia sądu do orzekania w tym zakresie (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Tym niemniej – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 lipca 2023 r. o sygn. akt III OSK 1231/23 – istnieją przepisy szczególne, które pozwalają wyróżnionym prawnie podmiotom do zaskarżania takich aktów (uchwał wydanych w trybie działu VIII K.p.a.) w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez organy powiatu. Takimi przepisami są regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 76 ust. 1 u.s.p., nadzór nad działalnością powiatu sprawują Prezes Rady Ministrów i wojewoda. Nadzór ten polega, m.in. na kontroli zgodności uchwał rady z obowiązującym prawem (art. 77 u.s.p.). Wiąże się z tym obowiązek przedłożenia podjętych przez radę uchwał wojewodzie (art. 78 u.s.p.). Stosownie do treści art. 81 ust. 1 u.s.p., określającego przedmiot skargi do sądu administracyjnego, wskazano krąg podmiotów posiadających legitymację skargową – co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Ustawodawca odmiennie określił zakres aktów organów jednostek samorządu terytorialnego zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 81 ust. 1 u.s.p. W wyroku z 29 lipca 2004 r. o sygn. akt OSK 607/04, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej.

Jak stwierdził zatem Naczelny Sąd Administracyjny – uchylając postanowienie o odrzuceniu wniesionej w niniejszej sprawie skargi – nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego bez względu na jej przedmiot. Przepisy rozdziału 8 u.s.p. nie wprowadzają bowiem ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę organu powiatu. Uchwały rozstrzygające skargi na działania starosty (art. 229 pkt 4 K.p.a.) również podlegają wskazanej zasadzie. Rozstrzygnięcie takiej skargi następuje, zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16a ust. 1 u.s.p. i w zw. z art. 229 pkt 4 K.p.a., przez podjęcie uchwały, gdyż tak jest wyrażona wola organu kolegialnego.

W niniejszej sprawie organem nadzoru nad Radą Powiatu w Jędrzejowie jest Wojewoda Świętokrzyski. Wobec tego, że Wojewoda nie podjął w terminie określonym w art. 79 ust. 1 u.s.p. stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, jedynym sposobem ewentualnego wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego była skarga do sądu administracyjnego – którą wywiedziono 16 stycznia 2023 r. Należy przy tym uwzględnić, że omawiana możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Jak zaakcentowano w ww. postanowieniu z 14 lipca 2023 r. o sygn. akt III OSK 1231/23, odmienna interpretacja art. 81 ust. 1 u.s.p. prowadziłaby bowiem do sytuacji, w których znaczna część uchwał organów pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności.

Mając na uwadze, że przepis art. 81 ust. 1 u.s.p. nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2005 r. o sygn. akt OSK 1221/05), należy stwierdzić, że organ nadzoru był uprawniony do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Jędrzejowie z 5 lipca 2022 r. nr XXXVII/259/2022, podjętej na podstawie art. 229 pkt 4 K.p.a. Fakt, że uchwały rady powiatu rozstrzygające skargę powszechną nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkich uchwał organów powiatu, nie tylko podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz także dotyczących kwestii cywilnoprawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK 1961/11). Z faktu, że zaskarżona uchwała podjęta została w trybie art. 229 pkt 4 K.p.a. i nie była ani aktem prawa miejscowego, ani nie dotyczyła zakresu administracji publicznej nie wynika zatem, że Wojewoda nie mógł objąć jej skargą. Przepis art. 81 ust. 1 u.s.p. nie uzależnia bowiem możliwości wniesienia skargi od przedmiotu uchwały rady powiatu i stanowi tym samym podstawę do zaskarżenia uchwał podejmowanych w trybie art. 229 pkt 4 K.p.a., rozpoznających skargi na zarząd powiatu lub starosty.

Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego tut. Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniesionej przez Wojewodę skargi.

W tym zakresie, w pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (zdanie drugie cyt. przepisu). Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Jak już to wyżej wskazano, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 u.s.p.). Z kolei zgodnie z art. 82 u.s.p.:

"1. Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio."

W orzecznictwie wymienia się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, wskazując na konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05).

Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie pozostaje udział Starosty Jędrzejowskiego – jako radnego – w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą – dotyczącą skargi na działalność Starosty Jędrzejowskiego w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej nieprawidłowości wykonanych badań technicznych pojazdu przez wskazaną stację diagnostyczną.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że procedura administracyjna, w tym także rozstrzyganie w jednoinstancyjnym postępowaniu ze skargi powszechnej, opiera się na fundamentalnej zasadzie obiektywnego rozpatrzenia skargi przez organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór nad organem podległym, którego zdań lub działalności dotyczy skarga. Bez względu zatem na to, czy skarga dotyczy organu monokratycznego, czy też kolegialnego, osoba piastująca funkcję w każdym z tych organów nie powinna uczestniczyć w podejmowaniu aktu oceniającego działalność tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 grudnia 2015 r. o sygn. akt III SA/Łd 1121/15).

Powyższe znajduje odzwierciedlenie w u.s.p., gdzie – jak trafnie argumentuje Wojewoda – art. 21 ust. 7 stanowi, że radny powiatu nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Przyjąć przy tym należy, że pod tym pojęciem należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacje tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Lu 74/12 i cytowane tam orzecznictwo). Za bardzo szerokim ujęciem normatywnym źródeł interesu prawnego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2002 r. o sygn. akt II SA/Wr 1498/02, uznając że interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki.

Uwzględniając powyższe, tu. Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanym już wyroku z 30 grudnia 2015 r. o sygn. akt III SA/Łd 1121/15 co do tego, że interes prawny radnego nie ogranicza się do jego uprawnień i obowiązków wynikających jedynie z prawa materialnego lub procesowego, lecz obejmuje także sferę ustrojową, w której radny wykonuje swoje funkcje publiczno-prawne. Trafnie dostrzeżoną w tej sferze przez organ nadzoru kolizję interesów – uzasadniającą zastosowanie dyspozycji art. 21 ust. 7 u.s.p. – powoduje, z jednej strony, pełnienie funkcji Starosty, którego dotyczy poddana pod głosowanie skarga powszechna, z drugiej zaś uczestnictwo w Radzie Powiatu Jędrzejowskiego. Jak wynika bowiem z art. 229 pkt 4 K.p.a. jest to organ właściwy do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności Starosty. Zaznaczyć zarazem trzeba, że kolegialność organu wykonawczego powiatu nie niweczy ani interesu tego organu, jako całości, ani też interesu poszczególnych jego członków do rozpatrzenia skargi przez radę powiatu zgodnie z takimi interesami.

W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała – podjęta w sprawie skargi na działalność Starosty Jędrzejowskiego w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej nieprawidłowości wykonanych badań technicznych pojazdu przez wskazaną stację diagnostyczną – dotyczy jego interesu prawnego. Była to bowiem skarga złożona wprost na Starostę, który w piśmie z 8 października 2021 r. znak: RRP.5422.9.2021 stwierdził brak podstaw do wyciągnięcia konsekwencji prawnych wobec diagnosty dokonującego badań technicznych. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 u.s.p. to starosta organizuje pracę starostwa powiatowego i to na nim ciąży obowiązek zapewnienia sprawnego funkcjonowania starostwa, a ponadto pełniąc funkcję kierownika Starostwa sprawuje nadzór nad pracownikami i jest odpowiedzialny za ich działania. Podjęta uchwała, uznająca powyższą skargę działalność Starosty Jędrzejowskiego za bezzasadną, dotyka zatem bezpośrednio uprawnień i obowiązków tego Starosty.

Tymczasem, jak to już wyżej podkreślono, przepis art. 21 ust. 7 u.s.p. zabrania radnemu powiatu głosowania w "swojej sprawie" – wówczas, gdy ma w niej interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę, wielokrotnie już wypowiadał się co od tego, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji naruszenie tego zakazu skutkuje nieważnością podjętej uchwały. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni ten pogląd podziela (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 marca 2008 r. o sygn. akt II OSK 1844/07, z 10 marca 2008 r. o sygn. akt II OSK 1814/07, z 25 stycznia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1865/09, z 9 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 115/13).

Dlatego też – w ocenie tut. Sądu – właściwe rozpatrzenie skargi powszechnej na działalność Starosty Jędrzejowskiego wymagało wyłączenia osoby piastującej tą funkcję z głosowania Rady Powiatu Jędrzejowskiego, w której równocześnie zasiada jako radny. Niezastosowanie w tym zakresie dyspozycji art. 21 ust. 7 u.s.p. czyni zasadną tezę organu nadzoru o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że analiza wyników głosowania i ewentualne rozważanie, czy udział radnego miał, bądź nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały, nie mają znaczenia, gdyż w tej sprawie powyższe okoliczności nie podlegają badaniu i ocenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13). Skoro Starosta Jędrzejowski miał interes prawny by głosować nad sporną uchwałą, to winien zadbać o to, by ewentualny zarzut dotyczący jego udziału w tym głosowaniu był pozbawiony podstaw prawnych. W tym celu – jak trafnie wskazał Wojewoda – powinien formalnie wyłączyć się z głosowania.

Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności należy podnieść, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W tym zakresie uwzględniono jednak, że od podjęcia przedmiotowej uchwały (5 lipca 2022 r.) upłynął ponad rok, a nie jest ona aktem prawa miejscowego oraz nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Jak wskazano już na wstępie, zgodnie z art. 82 us.p. nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (ust. 2).

Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt I wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 u.s.p.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), mając na uwadze wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu nadzoru – 480 zł.



Powered by SoftProdukt