Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu (...) maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Stowarzyszenia A (dalej: "skarżący" lub "Stowarzyszenie"), na bezczynność Prezydenta Miasta (dalej: "Prezydent" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu (...) stycznia 2020 r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie listy nagród przyznanych pracownikom Urzędu Miasta z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych, w okresie od (...) stycznia do (...) grudnia 2018 r. Skarżący zwrócił się o uwzględnienie w wykazie imienia i nazwiska nagrodzonego pracownika, zajmowanego stanowisko w momencie przyznania nagrody, kwoty nagrody oraz uzasadnienia jej przyznania.

Zdaniem skarżącego organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że zakres żądanej informacji wypełnia definicję informacji publicznej, która w myśl obowiązujących przepisów prawa podlega udostępnieniu. Wnioskowane informacje dotyczą sfery działalności organów władzy publicznej oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Organ podał, że w piśmie z dnia (...) maja 2020 r. poinformował skarżącego, że informację objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., wobec czego wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Organ zaznaczył przy tym, że opóźnienie w wydaniu decyzji nie wynikało ze złej woli organu lub celowego działania, a spowodowana była długotrwałą nieobecnością pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.

Wyjaśnić również należy, że niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., była rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Nie budzi wątpliwości, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacje o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 Konstytucji RP). Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (np. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18). W konsekwencji informacje o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród (premii) przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników w tym przypadku organu samorządu (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną. Informacje, których udostępnienia domaga się skarżące Stowarzyszenie dotyczą zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z dnia (...) stycznia 2020 r., co do udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania listy z imieniem i nazwiskiem nagrodzonego urzędnika, zajmowane stanowisko w momencie przyznania nagrody, kwotę oraz uzasadnienie jej przyznania w okresie od (...) stycznia 2018 r. do (...) grudnia 2018 r. Strona zaznaczyła, że żądana informacja nie obejmuje stanowisk usługowych i technicznych oraz określił sposób przekazania informacji.

Organ pismem z dnia (...) maja 2020 r. poinformował, że zakres wnioskowanej informacji nie dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 u.d.i.p. Ponadto podał, że w dniu (...) stycznia 2020 r. przekazano skarżącemu Stowarzyszeniu informację o wysokości nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Miejskiego w 2018 r. na wniosek z (...) listopada 2020 (uwaga Sąd - pomyłka, co do roku). W odpowiedzi podano informację o łącznej kwocie wydanej na nagrody w 2018 r., ilu osobom, oraz z jakiego tytułu i w jakiej łącznej wysokości.

Porównanie aktualnie rozpoznawanej sprawy oraz sprawy z wniosku z dnia (...) listopada 2019 r. prowadzi do wniosku, że zakres przedmiotowy jest zupełnie inny, co oznacza, że informacja z dnia (...) stycznia 2020 r. nie stanowi odpowiedzi w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia (...) stycznia 2020r.

Spornym w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, jaki jest zakres pojęcia "informacja publiczna", tj. jakie informacje podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i spornym jest ustalenie, w jakiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej powołując się na uregulowania zawarte w rozporządzeniu ogólnym w zakresie ochrony danych osobowych (RODO).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których są organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (art. 4 ust. 1 pkt 4). Prezydent Miasta jako podmiot wymieniony w treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na mocy tego przepisu.

Rozważenia wymaga jednak zakres informacji, jakie podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że chociaż ustawa ta daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne).

Jednocześnie podkreślić należy, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne.

Podzielając stanowisko orzecznictwa, co do konieczności zapewnienia społecznej kontroli nad działaniami podmiotów gospodarujących mieniem państwowym, komunalnym przyczyniającej się do budowania wobec nich powszechnego zaufania i eliminowania ewentualnych patologii, Sąd zauważa jednak, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych, niepełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody pracownika niebędącego osobą funkcyjną, niepełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach, co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, uznać każdego, kto wykonując zadania w podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osobach prawnych samorządu terytorialnego oraz podmiotach reprezentujących inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 168/16 - wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). W konsekwencji powyższych uwag należy dojść do wniosku, że żądanie skarżącego w części, w jakiej odnosiłoby się do nagród pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje, co do ogólnej wysokości wypłaconych nagród w danym roku oraz co do wysokości nagród wypłaconych pracownikom pełniącym w jednostce samorządu terytorialnego rolę piastuna organu. Z tego względu Sąd słusznie wyżej wskazał na różnice przedmiotowe w zakresie żądanej aktualnie informacji publicznej z informacją udzieloną przez organ, co do ogólnej wysokości nagród podanych w piśmie z dnia (...) stycznia 2020 r.

Wobec powyższego Prezydent Miasta rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Stowarzyszenia ustali osoby pełniące funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji i udzieli żądanych informacji, gdyż w stosunku do tych osób wyłączona jest ochrona z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Wynagrodzenie tych osób i przyznane im nagrody, stanowią rekompensatę z majątku publicznego za wykonywanie przez osoby pełniące funkcje publiczne ich obowiązków i zadań publicznych, i w związku z tym objęte jest prawem do informacji publicznej.

A zatem, Sąd na podstawie art. 149 §1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności i na podstawie art. 149 §1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem z uwzględnieniem powyższych wskazań.

Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Podstawą do przyjęcia rażącego naruszenia prawa było zestawienie daty złożenia wniosku ((...).01.2020), daty złożenia skargi do Sądu (...), 02.2020 r.), daty przekazania akt do Sądu ((...).05.2020 r.), wymierzenie grzywny za opóźnienie w przekazaniu akt do Sądu ((...).07.2020). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Pierwszą czynnością skierowaną do strony było pismo organu z dnia (...) maja 2020 r.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.