Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 28 września 2020 r. nr XXXII/466/20 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Zaskarżoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] podjętą na podstawie art. 383 §1 pkt 5 i art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r, poz. 1319 - dalej: Kodeks Wyborczy lub Kw) oraz art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, ze. zm., dalej usg): stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w B. M. L. z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego, uchwałę przekazano Wojewodzie [...] i Komisarzowi Wyborczemu w K.. Jednocześnie wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miejskiej w B..

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż stosownie do art. 24f ust. 1 usg prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat wpisuje się w znamiona działalności zabronionej, wskazanej przez ustawodawcę w ramach art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Zgodnie bowiem z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, mandat radnego wygasa, jeżeli w trakcie jego sprawowania radny wykonuje funkcję lub działalność, której łączenie z mandatem radnego jest niedopuszczalne na mocy przepisów odrębnych.

Wskazano, iż M. L. radny Rady Miejskiej w B., prowadzący od [...] r., działalność gospodarczą pod nazwą "A", w dniu [...] r. zawarł z Gminą B. umowę dzierżawy, której przedmiotem była nieruchomość stanowiąca jej własność. Tym działaniem spowodował realizację przesłanek wskazanych w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkujących wygaśnięciem mandatu radnego z mocy prawa.

Wobec powyższego w oparciu o art. 383 § 2 w zw. z §3 Kodeksu wyborczego, Rada Miejska w B. uprzednio umożliwiając M. L. złożenie wyjaśnień w sprawie, podjęła uchwałę w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił Radzie Miejskiej w B. naruszenie art. 24f usg poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie.

Wniósł na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. - (t.j. Dz.U z 2019r. poz. 2325) o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1. umowy dzierżawy z dnia [...] roku wraz z aneksem, nr [...] z dnia [...] roku na okoliczność charakteru działalności prowadzonej przez skarżącego, warunków korzystania z mienia gminy przez skarżącego, 2. pisma B. L. z dnia [...] r. oraz pisma wydziału obrotu nieruchomościami z dnia [...] r. na dowód okoliczności w jakich korzystał, rozpoczął korzystanie z mienia gminnego w tym, że korzystanie z mienia gminnego odbywa się na warunkach ogólnodostępnych dla wszystkich potencjalnych kontrahentów gminy B..

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż na przedmiotowej nieruchomości przez wiele lat działalność była prowadzona przez matkę – B. L.. Z uwagi na wolę zakończenia pracy przez matkę, a jednocześnie wolę kontynuowania rodzinnego zakładu, pismami z [...] r. matka skierowała się z wnioskiem do Gminy B. o kontynuację przedmiotowej umowy dzierżawy, ze wskazaniem skarżącego jako jej strony. W [...] r. strona zawarła z Gminą B. stosowną umową, której to warunki finansowe pozostają zgodne z obowiązującym w B. warunkami, wynikającymi z zarządzenia nr [...], gdzie warunki te były analogiczne jak warunki wcześniej obowiązującej umowy zawartej z matką i odpowiadają publicznie dostępnym warunkom dla innych podmiotów mających zawartą umową z Gminą B..

W ocenie skarżącego rozpoczęcie prowadzenia działalności z wykorzystaniem gminnego mienia nie miało nic wspólnego z faktem pełnienia funkcji radnego, a jej pełnienie w żaden sposób nie doprowadziło do jakiegokolwiek uprzywilejowania skarżącego z uwagi na jego stanowisko radnego. Ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do tego mienia, co w jego przypadku nie miało miejsca w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podniósł, iż jak wynika z orzecznictwa NSA sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. (...) Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta zmienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanka do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 usg nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Miejska w B. zasadnie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w B. M.L. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f usg działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Jednym z odrębnych przepisów określających działalności, których dotyczy zakaz łączenia mandatu radnego jest art. 24f ust. 1 usg zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W kontekście powyższego wskazać należy, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny poprzez wykorzystywanie funkcji radnego uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni ono także funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 usg polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości interpretacyjne normy art. 24f ust. 1 usg nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Dalej wyjaśnienia wymaga, że interpretacja określenia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać przepis art. 43 usg, zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wobec tego mieniem komunalnym Gminy B. jest niewątpliwie nieruchomość będąca przedmiotem umowy dzierżawy z dnia [...] roku .

Interpretacja określenia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać przepis art. 43 usg, zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wobec tego mieniem komunalnym Gminy B. jest niewątpliwie nieruchomość nr [...] położona w B. ul. [...] i [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...] .

Zaznaczenia wymaga, iż norma art. 24f ust. 1 usg nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby.

Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 usg nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10).

Podniesienia także wymaga, iż na mocy art.24f ust. 1a usg, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6. Podkreślenia wymaga zatem, iż jak wynika z treści w/w przepisu art.24f usg wykorzystanie mienia komunalnego, które wykorzystywane jest w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, w warunkach określonych tym przepisem, czyli: na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzanie taką działalnością czy bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności skutkuje koniecznością wygaśnięcia mandatu radnego. Zakaz ten wbrew argumentacji skargowej dotyczy także sytuacji, gdy radny korzyści nie osiągnął, gdyż jak utrzymuje, korzystanie z mienia gminnego odbywa się na warunkach ogólnodostępnych dla wszystkich potencjalnych kontrahentów Gminy B.. Dla interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 i 2 usg rozstrzygającym jest bowiem sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego. Ustawodawca, co wymaga powtórzenia, wprost powiązał zakaz określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a nie z uzyskiwaniem dochodów, czy też zysków z mienia komunalnego. Jest bowiem oczywiste, iż choć każda działalność gospodarcza, w tym związana z prowadzeniem działalności usługowej ukierunkowana jest na osiąganie zysków, to jednocześnie może zaistnieć sytuacja, w której zyski te (dochody) osiągane nie są.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący M. L. został radnym Rady Miejskiej w B. w kadencji na lata [...]- [...]. Niespornym jest także, iż dnia [...] r. zawarł umowę dzierżawy na nieruchomość położoną w B. i stanowiąca własność Gminy B. na prowadzenie w niej swojej działalności gospodarczej - zakładu [...]. Bezspornym jest także to, iż radny M. L. nie zwrócił się do Gminy B. o rozwiązanie umowy dzierżawy w/w nieruchomości położonej w B..

W konsekwencji zatem nastąpiło wyczerpanie przesłanki z art. 24f usg, co uzasadniało podjęcie przez Radę Miejską w B. uchwały o wygaśnięciu wobec M. L. jego mandatu jako radnego Rady Miejskiej w B..

Podsumowując należy przywołać wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., . sygn. akt II OSK 550/17. w którym przyjęto, że "celem art. 24f ust. 1 usg jest m.in. zapewnienie niezależności radnych od organu wykonawczego gminy. Niezależność radnych, a więc i rady gminy, jest niezbędna, aby rada mogła właściwie wypełniać swoje zadania, w tym zadania polegające na kontroli wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych (art. 18a ust. 1 usg)". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 24 listopada 2014 r., iż "nie budzi również wątpliwości, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ordynacji wyborczej oraz w usg. Zgłaszając swoją kandydaturę w wyborach samorządowych na radnego, a następnie decydując się podjęcia pełnienia funkcji radnego, radny musi mieć świadomość tego ograniczenia i dokonać wyboru, a mianowicie czy podejmuje się pełnienia tej funkcji, a tym samym godzi się na ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

W sytuacji zatem, gdy radny naruszył ustawowy zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy zasadnie stwierdzono wygaśnięcie jego mandatu. W konsekwencji powyższych uwag w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 usg.

W zakresie wniosku o przeprowadzenia dowodów w trybie art. 106 p.p.s.a. to przedmiotem dowodu mogą być dokumenty jedynie w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organ. Sąd administracyjny z zasady nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych. W tym zaś względzie Sąd takiej potrzeby nie widział albowiem nie było w sprawie konieczności wyjaśnienia istotnych w niej wątpliwości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.