Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Protokolant Starszy asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. P. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę [...] złotych, tytułem nieuiszczonej części wpisu sądowego.

Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. P. P. (skarżący) zwrócił się do Starosty [...] w B. o wyrażenie zgody na nawiezienie ziemi na działkę nr [...] we W. pochodzącej z terenu inwestycji drogowej S5 w celu podniesienia naturalnej powierzchni tej działki, w jej części przylegającej do zbiornika wodnego.

Pismem z [...] lutego 2019 r. Starosta odmówił wydania zgody na powyższe, wskazując, że teren nie nadaje się do rekultywacji w kierunku rolnym w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazał, że na działce występuje naturalne obniżenie terenu, a ingerencja w nachylenie spowoduje zmianę stosunków wodnych. Wyjaśnił, że ziemia z budowy drogi ekspresowej S5 to odpad, który nie może być wykorzystany na terenach innych niż wymagających rekultywacji (wyrobiska po eksploatacji kopalin). Wraz z pismem organ przesłał wzór wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

W dniu [...] października 2023 r. pracownik Starostwa Powiatowego, przy udziale przedstawicieli Urzędu Miejskiego w K., KOWR oraz w obecności skarżącego, przeprowadził oględziny na działce nr [...] – w reakcji na pismo anonimowego mieszkańca zawiadamiającego o prowadzonych na terenie ww. działki pracach powodujących przekształcenie terenu. W protokole z oględzin, podpisanym przez wszystkich uczestniczących, zanotowano, że "cała działka nie jest użytkowana rolniczo, w tym grunty RIIIb, w powierzchni działki zostały wykonane wykopy ziemne mające charakter pojedynczych wyrobisk gruntu, częściowo składowanego w formie nasypów (zwałowisk); w części zachodniej działki składowane są odpady typu gruz budowlany oraz ziemia z gruzem jak podbudowa dróg wewnętrznych w obrębie przedmiotowej działki; na powierzchni działki widoczne są śladu poruszania się ciężkiego sprzętu – koparki wg oświadczenia użytkownika; z przedstawionego wypisu z rejestru gruntów wynika, że teren działki to rola klasy IIIb, IVa i wody stojące". Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.

W dniu [...] listopada 2023 r. powołany przez Starostę biegły geodeta do sprawy wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej przedłożył organowi operat techniczny z pomiarów gruntu, na którym doszło do wyłączenia go z produkcji rolniczej, potwierdzający składowanie gruzu, tłucznia, nawiezienie ziemi, wykonanie wykopów.

W piśmie z [...] stycznia 2024 r. skarżący wyjaśnił, na wezwanie organu z [...] stycznia 2024 r. (pierwsze wezwanie w tym zakresie, z dnia [...] listopada 2023 r., pozostało bez odpowiedzi), że "niewielkie otwory (wykop) zrobił sam celem oczyszczenia stawu", że "gruz w ilości 5 aut ok. 100 ton przywiózł ze swojego domu gdzie jest zameldowany i użył go do własnych celów, pozostała część gruzu została wydobyta ze stawu przy jego oczyszczaniu, oczyszczanie osadu i wykopywanie gruzu było zgłoszone do gminy, nie jest zostało zgłoszone zakończenie robót, nasypana ziemia pochodzi z tej samej działki, z części stawu"; "nie jest w stanie określić daty przywiezienia gruzu od siebie z domu, reszta ziemi i gruzu została wydobyta ze stawu i jego obrzeży i przetransportowana na część działki zgłoszonej przez anonimowego mieszkańca".

Decyzją z [...] marca 2024 r., nr [...], Starosta [...] ustalił dla skarżącego opłatę w wysokości 258 160,58 zł z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolniczej części działki nr [...] sklasyfikowanej jako grunty orne klasy IIIb o łącznej powierzchni 0,4921 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy oraz treści 11 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82 – dalej "u.o.g.r.l.") organ wskazał, że przeprowadzona wizja w terenie wykazała nierolnicze użytkowanie gruntu RIIIb jako składowiska ziemi i gruzu oraz wyrobiska. Przywołał, że sporządzony na potrzeby postępowania operat techniczny dokumentuje i potwierdza wyłączenie gruntu z produkcji (na wskazanych powierzchniach gruntu RIII stwierdzono usypane kamienie i głazy, biały tłuczeń, gruz, karpy, żużel, nasypy i wykopy, usypany humus). Starosta przywołał, że skarżący zwracał się pismem z [...] stycznia 2019 r. o zgodę na rekultywację terenu – wyrównanie gruntu do użytku poprzez nawiezienie ziemi z budowy S5 na działkę nr [...], co zostało załatwione przez organ negatywnie pismem z [...].02.2019 r., wraz z wyjaśnieniami podstaw odmowy. Starosta stwierdził, że pomimo tego skarżący dokonał nawiezienia na grunt chroniony RIII odpadów (gruzu, tłucznia, żużlu, kamieni, głazów), wyłączając tym samym ten grunt z produkcji rolniczej. Stwierdził, że sprawcą wyłączenia jest skarżący, co wynika z jego oświadczenia z [...] stycznia 2024 r. Organ nadmienił, że do wyłączenia doszło po [...] grudnia 2015 r., tj. po przeniesieniu na rzecz skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości mocą załączonego do akt administracyjnych aktu notarialnego z tego dnia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego: nieprawidłowo ustalił klasę gruntu i nie ustalił daty wyłączenia, zarzucił oparcie się na nieprawidłowych pomiarach geodezyjnych. W ocenie skarżącego organ bezpodstawnie naliczył opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Zarzucił, że organ ograniczył się do nieprecyzyjnego ustalenia, iż wyłączenia dokonano po [...] grudnia 2015 r.. Skarżący zgłosił też alternatywny wniosek o umorzenie części opłaty albo rozłożenie jej na raty.

Decyzją z [...] lipca 2024 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji. Po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy organ wskazał, że wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały prawidłowo ustalone. Wyjaśnił, że klasa gruntu wynika z aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i budynków, że pomiary zostały wykonane przez biegłego geodetę i znajdują odzwierciedlenie w przedłożonym operacie technicznym, że skarżący nie kwestionuje, że jest sprawcą wyłączenia, a także że opłata została naliczona w podwójnej wysokości zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2019 r. o sygn. IV SA/Wa 1000/19 organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie dokładnej daty wyłączenia jest nieistotne w obliczu bezspornego faktu, iż do tego wyłączenia doszło.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. P. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie nieważności decyzji I instancji, ewentualne uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania, zwrot kosztów postępowania sądowego, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a z ostrożności procesowej – o rozłożenie należności na raty. Zarzucił naruszenie:

1) art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin przed formalnym wszczęciem postępowania,

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uargumentowanie ustaleń co do sprawstwa skarżącego zarzucanego wyłączenia oraz brak dostatecznych ustaleń co do klasy gruntu oraz daty wyłączenia,

3) art. 84 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową akceptację operatu technicznego i zawartych w nim ustaleń co do jakości gruntu oraz pomiarów geodezyjnych,

4) art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej,

5) art. 12 ust. 7 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez ustalenie opłaty w nieprawidłowej wysokości.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że czynność dowodowa w postaci oględzin została dokonana przed formalnym wszczęciem postępowania (oględzin dokonano [...] października 2023 r., a zawiadomienie o wszczęciu jest z [...] października 2023 r.). Zarzucił, że błędnie uznano, iż doszło do bezprawnego odrolnienia działki (dane ewidencyjne nie są przesądzające w zakresie stwierdzenia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów), oraz że powołano się na przepisy nieaktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) i nieprawidłowo, przy ustalaniu opłaty, posłużono się art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., a nie art. 28 ust. 2 tej ustawy. W ocenie skarżącego nałożona kara jest niewspółmierna do kosztów rekultywacji działki w kierunku rolnym, również biorąc pod uwagę brak umyślności skarżącego w zarzucanym działaniu. Zarzucił organowi brak szczegółowych czynności dowodowych co do tego, kiedy i skąd nawieziono stwierdzony materiał na działkę, i czy nie będzie on wykorzystany do budowy budynku gospodarczego służącego produkcji rolniczej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wyjaśnił, że działka nie jest objęta m.p.z.p., dlatego zastosowanie miał art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 października 2025 r., sygn. I OZ 608/25.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2024 r. ustalającą skarżącemu, jako sprawcy wyłączenia gruntów ornych klasy RIIIb o powierzchni łącznej 0,4921 ha z produkcji rolniczej niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (publ. jak wcześniej wskazano), na terenie działki o numerze ewid. [...], w obrębie W. gm. K., wysokość opłaty z tego tytułu w kwocie 258 160,58 zł.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarga okazała się skuteczna, albowiem jeden z zarzutów objął istotną wadę proceduralną, która dotknęła zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję I instancji.

Na wstępie podać należy, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przesłanką zastosowania normy określonej w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. jest zatem stwierdzenie, że grunty nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne lub nieobjęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy (decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji – przyp. Sądu). Przez pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. należy rozumieć "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Zaznaczyć należy, że przepis art. 28 ust. 1 wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, tj. bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza regułę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata: na sprawcę wyłączenia (podmiot, który wyłączenia takiego dokonał, tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów).

W ocenie Sądu, organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis, o którym mowa wyżej. Ustalił bowiem fakt wyłączenia z produkcji rolnej części działki nr [...], której klasa bonitacyjna wymagała ewentualnego uzyskania wcześniejszej decyzji o zezwoleniu na takie wyłączenie. Skarżący nie wnioskowa i nie uzyskał takowej decyzji. Niesporne pozostaje, że grunt rolny klasy IIIb stanowiący przedmiot niniejszej sprawy, nie był objęty przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej bez uzyskania wcześniejszej decyzji o zgodzie na takie wyłączenie. Wobec powyższego właściwy organ zobowiązany był zastosować przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., czego konsekwencją jest ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności i zobowiązanie do jej uiszczenia sprawcy niezgodnego z prawem wyłączenia.

W ocenie Sądu, okoliczność wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej została w sprawie ustalona w zgodzie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej, a strona skarżącą w toku postepowania nie przedłożyła żadnego dowodu, który podważałby prawidłowość ustaleń w tym zakresie i ich zgodność ze stanem rzeczywistym. Fakt ten potwierdzają przeprowadzone w dniu [...] października 2023 r. oględziny działki skarżącego, w wyniku których stwierdzono przekształcenie terenu i nawiezienie różnego rodzaju materiału na obszar działki, stwierdzono ślady pracy ciężkiego sprzętu (szczegółowe opis protokołu z oględzin Sąd zamieścił w części historycznej niniejszego uzasadnienia). Okoliczność wyłączenia z produkcji rolnej gruntu na obszarze działki [...], na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków symbolem RIIIb (k. 1 i 2 akt adm.) potwierdza również sporządzony na potrzeby postępowania przed organem operat techniczny (k. 84 akt adm.), gdzie szczegółowo wykazano obszary i sposoby wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (przekształcenia gruntu poprzez wykonanie wykopów i nasypów, usypanie hummusu, nawiezienie kamieni, głazów, białego tłucznia, gruzu, karp, wysypanie jezdni żużlem). Ustalenia co do wskazywanego sposobu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej korespondują z oświadczeniami skarżącego, który w toku postępowania nie tylko wprost opisał okoliczności świadczące o tym wyłączeniu, ale również potwierdził, że to on jest sprawcą nawiezienia materiału i przekształcenia terenu (pismo z [...] stycznia r. – k. 89 akt adm.).

Niezasadne okazały się zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia okoliczności wyłączenia przez skarżącego gruntu rolnego z produkcji. Jak wskazano, okoliczność wyłączenia potwierdza zarówno podpisany przez skarżącego (bez uwag) protokół oględzin przeprowadzonych na terenie działki nr [...], jak i specjalistyczny dowód sporządzony przez biegłego geodetę. Oba te dowody stanowią miarodajne i wiarygodne źródło ustaleń faktycznych sprawie co do zaistnienia okoliczności przedmiotowego wyłączenia.

Bez znaczenia pozostaje fakt, że oględzin dokonano przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że datą wszczęcia przez organ administracji postępowania prowadzonego z urzędu, nie jest data zawiadomienia strony o wszczęciu tego postępowania. Przed formalnym zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w danej sprawie organ może i powinien prowadzić czynności wyjaśniające, które dają mu podstawę oceny czy istnieją przesłanki do formalnego wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie. Sprawy administracyjne

z zakresu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej ze swej natury mają dynamiczny charakter. W ich przypadku może zachodzić zatem konieczność szybkiego przeprowadzenia i utrwalenia dowodów na okoliczność faktycznego zakresu tego wyłączenia. Jeżeli bowiem przesłanką ustalenia opłaty jest, między innymi, rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, to właśnie zakres przestrzenny takiego odmiennego użytkowania ma decydujące znaczenie dla wyniku sprawy i treści rozstrzygnięcia. Przestrzenny zakres użytkowania może zaś siłą rzeczy ulegać szybkim zmianom. Brak jest podstaw do bagatelizowania dowodu w postaci protokołu z wizji terenu oraz rozliczenia powierzchni użytków rolnych, sporządzonych na początkowym etapie postępowania, w tzw. przedprocesie, w którym dochodzi do wstępnego zbadania zaistnienia przesłanek uzasadniających formalne wszczęcie postępowania. Zdaniem Sądu nie ma przeciwwskazań, by sprawach z zakresu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej nie akceptować wypracowanego na gruncie sprawy z zakresu prawa budowlanego stanowiska, iż czynności kontrolne mogą być przeprowadzone również przed formalnym wszczęciem postępowania, zwłaszcza, gdy od ich wyniku zależy potrzeba wszczęcia postępowania (por. np. wyroki NSA z 11 września 2019 r., sygn. II OSK 2501/17, z 14 listopada 2025 r. II OSK 1372/23 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że w niniejszej sprawie czynność ta przybrała procesowy charakter oględzin nie może prowadzić do zniweczenia jej ważności i znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, że skarżący był podczas tych oględzin obecny i miał prawo zgłaszania uwag. Wbrew twierdzeniom skargi nie został on zatem pozbawiony swoich praw procesowych.

Podobnie nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty wymierzone w sporządzony na potrzeby postępowania operat techniczny autorstwa biegłego geodety J. G.. Wyjaśnić należy, że jest to dokument specjalistyczny, pochodzący od osoby wyposażonej w wiedzę ekspercką z zakresu geodezji, która dokument taki sporządzana wedle ściśle określonych przepisami reguł. Skuteczne zakwestionowanie jego merytorycznych ustaleń wymaga przedstawienia przez stronę kontrdowodu o tym samym charakterze, chyba że strona skutecznie wytknie podstawowe wady operatu, takie jak oczywistą nieprawidłowość obliczeń, istotne braki treściowe, brak wymaganych przepisami załączników itp. Twierdzenia skarżącego co do prawidłowości przedłożonego operatu należy ocenić jako gołosłowną polemikę z treścią tego dokumentu - skarżący akcentował nieistotne z punktu widzenia biegłego okoliczności dotyczące daty nawiezienia i miejsca pochodzenia materiału nawiezionego na teren działki. Wyjaśnić należy, że operat techniczny skupia się jedynie na fakcie dokonania nawiezień i przekształceń oraz obszaru, na jakim one wystąpiły, co ma na celu prawidłowe ustalenie zakresu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej i co za tym idzie prawidłowe wyliczenie należnej opłaty za wyłączenie. Skarżący nie przedstawił konkretnych, popartych specjalistyczną argumentacją zarzutów co do tego, że ustalenia (wyliczenia) w zakresie obszaru wyłączenia gruntu są nieprawidłowe, czy też że nieprawidłowo identyfikuje się w operacie rodzaj nawiezionego materiału lub charakter przekształceń.

Chybione są zarzuty co do błędnego ustalenia klasy gruntu podlegającego wyłączeniu z produkcji rolnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Aktualny wypis z ewidencji gruntów i budynków jest podstawowym dowodem w zakresie ustalenia klasy danego gruntu. Wypis pozyskany do akt niniejszej sprawy potwierdza, że na obszarze działki skarżącego znajduje się gruntu klasy RIIIb, RIVa i Ws (k. 1 i 2 akt adm.). Postępowaniem objęto obszar gruntu RIIIb o pow. 0,9486 ha, z którego wyłączono z produkcji rolnej obszar 0,4921 ha. Wbrew zarzutowi skargi prawidłowo na tej podstawie wyliczono opłatę za niezgodne z przepisami wyłączenie, przyjmując do obliczeń ww. wartość powierzchni wyłączenia pomnożoną przez współczynnik opłaty 262 305,00 zł za 1 ha gruntu IIIb (zgodnie z tabelą wskazaną w art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l.) oraz przyjmując dwukrotność tak uzyskanej kwoty – zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Nie ma racji skarżący postulując, jakoby w sprawie należało zastosować art. 28 ust. 2 ustawy, albowiem przepis ten dotyczy sytuacji, w której dochodzi do wyłączenia gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca (działka nie jest objęta m.p.z.p., a sprawa nie dotyczy gruntu przeznaczonego na cele nierolnicze i nieleśne). Nadmienić w tym miejscu należy, że wbrew stanowisku skarżącego organu obu instancji nie powołują się na ustalenia żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy to obowiązującego, czy też takiego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2013 r.

Bez znaczenia dla obowiązku zastosowania art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. wobec sprawcy niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu rolnego z produkcji jest kwestia stopnia dolegliwości nałożonej opłaty i jej wpływu na sytuację materialną sprawcy. Okoliczności te brane są pod uwagę podczas oceny wniosku sprawcy o rozłożenie należności na raty, który należy skierować do organu wydającego decyzję (starosty), a nie do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1483).

Nie mógł wreszcie odnieść zamierzonego skutku zarzut nieustalenia przez organ, czy nawieziony materiał nie miał służyć budowie budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej. Nawieziony materiał nie miał charakteru budowlanego, a skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów sporządzonych w toku jakiegokolwiek postępowania w kierunku uzyskania odpowiednich zezwoleń, zgłoszeń itp. na inwestycję tego rodzaju. W świetle oświadczeń składanych przez skarżącego do organu (pismo z [...] stycznia 2019 r., pismo z [...] stycznia 2024 r.) stanowisko co do zamiaru pobudowania budynku w ramach zabudowy zagrodowej, powołane w skardze ad hoc, ocenić należy jako niewiarygodne, będące efektem raczej naiwnej próby zaprzeczenia własnemu sprawstwu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej.

Celnie jednak skarżący zarzucił, że organy obu instancji nieprawidłowo pominęły kwestię ustalenia daty stwierdzonego wyłączenia. Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest bowiem dokonanie jej oceny pod kątem przedawnienia prawa do wymierzenia opłaty na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. W tym zakresie powstały wątpliwości, które wymagają dalszego zbadania.

Sąd zauważa, że zagadnieniem przedawnienia ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów ornych z produkcji rolnej zajmowały się już sądy administracyjne np. WSA w Krakowie w wyroku z 18 września 2025 r. o sygn. akt II SA/Kr 739/25 (dostępnym jw.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w tym wyroku i posłuży się zaprezentowaną w nim argumentacją.

Rozważenia zatem wymaga, czy sporna opłata uległa przedawnieniu określonemu w art. 189g § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zważyć czy do opłaty podwyższonej z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o karach administracyjnych. Uzależnione jest to od odpowiedzi na pytanie, czy opłata ta jest sankcją, czyli karą administracyjną.

W literaturze prezentowany jest pogląd, że "(...) instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane opłatami. Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to »czyste« instrumenty finansowe, lecz są w istocie karami. Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać opłatami sankcyjnymi, będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy" (por. D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2024). Ponadto wskazuje się, że "opłaty przewidziane w art. 28 u.o.g.r.l. mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z 2 grudnia 1998 r., sygn. OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46)." (por. J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. 1, 2015). Pogląd ten jest akceptowany również w orzecznictwie. Jak zauważył WSA w Poznaniu "opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 września 2024 r., sygn. II SA/Po 202/24 – wraz z powołanym tam obszernym orzecznictwem – dostępny jw.).

Tut. Sąd podziela powyższe poglądy uznając, że opłata, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., jest karą administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o karach administracyjnych zawarte w dziale IVa k.p.a. Odnosząc się zatem do przepisów wymienionego działu Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy art. 189a § 1 i 2, zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (§ 1). Natomiast w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się (§ 2).

Analizując zatem z punktu widzenia tego przepisu przedmiotową opłatę, dostrzec trzeba, że przesłanki jej wymierzania zostały określone w art. 28 u.o.g.r.l., co oznacza, że w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie będą miały zastosowania. Inaczej ma się rzecz z przepisami dotyczącymi przedawnienia, gdyż w tej materii ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do opłat nie zawiera regulacji. Zatem w sprawie co do zasady będzie miał zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a., który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Ponadto art. 189g § 2 k.p.a. przewiduje, że § 1 nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona administracyjna kara pieniężna. Jednocześnie w myśl art. 189g § 3 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana.

Z kolei z art. 189g § 1 w zw. z art. 189b § 1 k.p.a. wynika, że właściwy organ nie może nałożyć administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (a więc wydać tego rodzaju decyzji w pierwszej instancji), jeżeli od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa upłynęło co najmniej pięć lat. Takie ujęcie normatywne ograniczenia czasowego wykonywania kompetencji jurysdykcyjnej jest równoważne z przepisami, które wprost stanowią, że po upływie określonego terminu od dnia pewnego zdarzenia prawnego nie wydaje się decyzji ustalającej (nakładającej) skonkretyzowany obowiązek administracyjnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2387/23).

W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że przepisy działu IVa k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. Wcześniej w zakresie przedawnienia opłat z art. 28 u.o.g.r.l. stosowano art. 68 Ordynacji podatkowej, co oznaczało, że termin przedawnienia odnośnie opłaty biegł od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Powstaje pytanie, które przepisy należy stosować, gdy naruszenie prawa nastąpiło przed dniem 1 czerwca 2017 r., a nie wszczęto wówczas postępowania administracyjnego, czyli tak jak w niniejszej sprawie - wyłączenie gruntów ornych z produkcji rolnej mogło mieć miejsce po 22 grudnia 2015 r., jak przyjęły organy. Na to pytanie odpowiada art. 189c k.p.a., który stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

W ocenie tut. Sądu w realiach niniejszej sprawy dla stanów naruszenia mających miejsce przed dniem 1 czerwca 2017 r. względniejszy jest przepis art. 189g § 1 k.p.a. Należy przy tym odróżnić "naruszenie prawa" od "stanu naruszenia prawa". Naruszenie prawa, jeśli jest wywołane konkretnym zdarzeniem, daje się umiejscowić w miejscu i czasie. Jeśli na skutek danego zdarzenia będącego owym naruszeniem trwa od tego momentu "stan bezprawia", to jest to odmienna kategoria poznawcza.

W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku naruszeń jednorazowych polegających na działaniu, czas działania jest czasem naruszenia prawa (niedopełnienia obowiązku, naruszenia zakazu), od którego biegnie termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (karalności) (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025). Przy delikcie jednoczynowym zwykłym momentem naruszenia prawa - a zatem momentem początkowym biegu terminu przedawnienia - jest ostatni moment działania sprawcy (por. A. Cebera, J.G. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023). Przy czym, jak to już wskazano, nie należy mylić działania sprawcy będącego naruszeniem prawa, z trwaniem stanu bezprawia na skutek naruszenia. Aby przekonać się, czym jest owo naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie, należy sięgnąć ponownie do art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., który wskazuje, że opłata należy się w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że owo naruszenie prawa - to moment wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Z kolei o tym, czym jest wyłączenie stanowi art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., który stanowi, że gdy mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Czyli moment wyłączenia identyfikowany jest z rozpoczęciem innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Wobec tego należy stwierdzić, że aby ustalić początek biegu terminu przedawnienia z art. 189g § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie trzeba ustalić, kiedy wyłączono grunty z produkcji rolnej, czyli kiedy skarżący konkretnie rozpoczął inne niż rolnicze ich użytkowanie, kiedy na tych gruntach doszło do przekształcenia terenu oraz nawiezienia materiału opisanego w operacie technicznym. Zastrzec zarazem należy, że zdarzeniem prawnym determinującym rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia nie jest dzień ujawnienia naruszenia prawa w wyniku np. otrzymania informacji od anonimowego mieszkańca wsi lub przeprowadzenia czynności kontrolnej.

Skoro organy obu instancji przyjęły ogónikowo, że do wyłączenia doszło po 22 grudnia 2015 r., a postępowanie w tej sprawie wszczęto 16 października 2023 r., to aby możliwe było nałożenie spornej opłaty na sprawcę tego wyłączenia, wyłączenie musiałoby zostać dokonane nie wcześniej niż 16 października 2018 r. Dla ustalenia daty wyłączenia pomocne mogą być zeznania świadków (np. właścicieli lub mieszkańców sąsiednich nieruchomości), czy też szczegółowa analiza okresowo sporządzanych ortofotomap dla tego terenu lub innych dokumentów urzędowych.

Stanowczo zaprzeczyć należy zatem stanowisku organu odwoławczego, że w obliczu bezspornego faktu wyłączenia nie jest istotna data tego wyłączenia. Powołany przez SKO pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r. o sygn. IV SA/Wa 1000/19 należy uznać za odosobniony.

W konsekwencji powyższych uwag stwierdzić należy, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego (art. 189g § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jednakże wyłącznie w kontekście instytucji przedawnienia, a nie samego ustalenia sprawstwa wyłączenia gruntów ornych z produkcji rolnej, podmiotu odpowiedzialnego za wyłączenie i wysokości opłaty. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wskazań wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu, tj. podejmie czynności dowodowe w kierunku ustalenia daty zaistniałego wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej. W zależności od poczynionych ustaleń organ oceni, czy nie doszło do przedawnienia możliwości nałożenia na skarżącego przedmiotowej opłaty. Na marginesie Sąd wskazuje, że rozpoznając ponownie należy organ winien mieć też na uwadze przepis art. 189h k.p.a., który przewiduje możliwość przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Organ winien zatem również ustalić, czy w sprawie miały miejsce zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. czy doszło do zawieszenia lub przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Z przedstawionych wyżej powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – dalej "p.p.s.a.") Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie od organu na rzecz skarżącego poniesionych kosztów sądowych w tej sprawie – uiszczonego wpisu sądowego (200 zł). Stosownie do art. 223 § 2 p.p.s.a., orzeczono jednocześnie o nakazaniu ściągnięcia od organu na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwoty 2382 zł tytułem różnicy pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżącego a należną - w punkcie trzecim sentencji wyroku. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie została uiszczona należna opłata Sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę. W tej sprawie skarżący uiścił opłatę z tytułu wpisu od skargi w wysokości 200 zł, jako wpis stały w sprawach ze skarg z zakresu rolnictwa i leśnictwa (§ 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535). Tymczasem należny wpis należało uiścić w kwocie stosunkowej, jako 1% wartości przedmiotu sporu stanowiącego kwotę nałożonej na skarżącego opłaty za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej, zgodnie z § 1 pkt 4 ww. rozporządzenia (tj. kwocie 2582 zł). W konsekwencji – na obecnym etapie postępowania sądowego zasadne było obciążenie organu obowiązkiem uiszczenia brakującej części wpisu w kwocie 2382 zł. stosownie do wyniku sprawy.