IV SAB/Po 212/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-01-16	
Data wpływu	2019-10-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Busz
Maria Grzymisławska-Cybulska	
Symbol z opisem	6480
658	
Sygn. powiązane	III OSK 2902/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] do rozpoznania wniosku J. P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zasądza od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w [...] na rzecz J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, zwanej dalej "u.d.i.p.") J. P. (zwany dalej "Skarżącym") reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zwrócił się z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] (zwanego dalej "Krajowym Ośrodkiem" lub "organem") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii operatu szacunkowego, którego przedmiotem była nieruchomość położona w obrębie [...] (gmina [...], powiat [...], województwo [...]) składającą się z działek gruntu wchodzących w skład dawnego majątku [...], obecnie stanowiących działki o wskazanych we wniosku numerach ksiąg wieczystych, a który to operat został sporządzony w związku z prowadzoną przez poprzednika prawnego Krajowego Ośrodka – Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], procedurą sprzedaży wskazanej nieruchomości. Wniosek obejmował także prośbę o udostępnienie kopii pisma przedstawiciela Biura Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [...] zatwierdzającego wnioskowany operat szacunkowy, co odbyło się zgodnie z wewnętrznymi procedurami w Agencji Nieruchomości Rolnych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Krajowy Ośrodek powiadomił Skarżącego, że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie organu, wniosek Skarżącego nie dotyczy sprawy publicznej, a jedynie prywatnych interesów, co wynika wprost z faktu złożenia wezwania do uznania prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości położonych w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (odrębny wniosek).

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze, skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie żądanej informacji w terminie wskazanym. W związku z tym, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2018 r. we wskazanym przez Sąd terminie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."), przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, a także zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Powołując liczne wyroki sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że Krajowy Ośrodek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a także, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi w myśl u.d.i.p. Skarżący podniósł także, że odmowa udostępnienia informacji nie nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej na postawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a powinna być orzeczona w tej właśnie formie.

Dalej, skarżący zakwestionował rozumienie przez organ pojęcia "informacja publiczna". Przez nieudostępnienie informacji publicznej, a także przez niewydanie decyzji o odmowie udostepnienia wnioskowanej informacji, Krajowy Ośrodek pozostaje w bezczynności, co podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego bez konieczności poprzedzenia jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Krajowy Ośrodek wskazał, że przez wzgląd na fakt, iż przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie sądowe celem ustalenia prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości wskazanych we wniosku z [...] sierpnia 2018 r., skarżący chce wykorzystać informacje dla realizacji i ochrony jego indywidualnych interesów. Zdaniem organu, u.d.i.p. służy uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji, a nie zaspakajaniu indywidualnych potrzeb w postaci uzyskania informacji dotyczących kwestii, co prawda publicznych lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczącego się postępowania sądowego.

Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę, skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. W jego ocenie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, ponieważ uzyskanie tej informacji może posłużyć skarżącemu w toku odrębnego postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...]. Powołując się na literaturę oraz orzecznictwo, skarżący uznał, że cel wykorzystania informacji uzyskanej na gruncie u.d.i.p. nie determinuje charakteru tej informacji, a więc nie decyduje czy jest ona informacją publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Krajowy Ośrodek uznając, że przedmiotowy operat szacunkowy nie ma charakteru informacji publicznej, naruszył prawo, w związku z czym pozostaje w stanie bezczynności.

Istotą niniejszej sprawy jest określenie charakteru operatu szacunkowego, o którego udostępnienie wnioskuje Skarżący. Biorąc pod uwagę to, że organ uznał iż wnioskowany operat szacunkowy nie ma charakteru informacji publicznej, Sąd rozpoznając sprawę przesądza jedynie o tym, że operat szacunkowy w swojej treści zawiera informacje publiczne. Sąd nie rozstrzyga natomiast o tym czy powinno nastąpić udostępnienie czy też odmowa udostępnienia, gdyż to pozostaje przedmiotem postępowania przed Krajowym Ośrodkiem.

Sąd nie ma wątpliwości, że Krajowy Ośrodek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Fakt ten potwierdza status państwowej osoby prawnej będącej agencją wykonawczą w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1154 ze zmianami, zwanej dalej "u.K.O.W.R."), a także art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 817 ze zmianami). Na tej podstawie, zasadny jest wniosek, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Krajowy Ośrodek jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie prowadzonej działalności.

Zakwalifikowanie operatu szacunkowego jako dokumentu podlegającemu udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. wymaga najpierw przybliżenia pojęcia "informacja publiczna". Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Brak jednoznaczności implikuje konieczność wyjaśnienia w oparciu o orzecznictwo oraz doktrynę podjęcia "sprawy publicznej", jako elementu determinującego charakter informacji, która w świetle u.d.i.p. podlegać ma udostępnieniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "określenie sprawy jako »publicznej« wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną, określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy »sfery prywatnej« dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związane z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi" (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4282/18, por. także wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akr II SAB/Kr 361/19, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

W tym miejscu, należy zwrócić uwagę na charakter zadań realizowanych przez Krajowy Ośrodek. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 pkt 4 u.K.O.W.R. jednym z zadań Krajowego Ośrodka jest obrót nieruchomościami i innymi składnikami majątkowymi Skarbu Państwa. Realizacja tego zadania wpisuje się z kolei w sprawowanie polityki państwa, w szczególności w zakresie wdrażania i stosowania instrumentów wsparcia rolnictwa, aktywnej polityki rolnej oraz rozwoju obszarów wiejskich, o czym mowa w ust. 1 powołanego przepisu. Zadaniom jakie wykonuje organ nie można zatem odmówić charakteru publicznego, gdyż działalność Krajowego Ośrodka przekłada się na sprawowanie polityki państwa, której rezultaty wpływają na gospodarkę, a tym samym na społeczeństwo.

Dostęp do informacji publicznej jest prawem, które gwarantują przepisy rangi konstytucyjnej. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwanej dalej "Konstytucją RP") stanowi, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Biorąc pod uwagę, że działalność Krajowego Ośrodka ma charakter publiczny, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., organ ten jest zobowiązany do spełnienia roszczenia w postaci udostępnienia informacji o swojej działalności. Wymaga wyjaśnienia pojęcie "działalności organów władzy publicznej", którą bez wątpienia prowadzi Krajowy Ośrodek.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia "działalności" oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, (red.) B. Dunaj, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. "Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów" (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 218/18, CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że prowadzona działalność ma charakter publiczny, co zresztą potwierdza Krajowy Ośrodek w odpowiedzi na skargę (strona 23 akt sądowych).

W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy jest dokumentem, którego udostępnienie podlega obowiązkowi nałożonemu na organ w myśl u.d.i.p. Jest to: "Dokument służący ustaleniu wartości, czy stanu konkretnych przedmiotów stanowiących mienie publiczne, w dodatku bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu" (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że operat szacunkowy, tak jak i inne dokumenty (np. decyzje administracyjne), których przeznaczeniem jest umożliwienie realizacji zadań publicznych, podlegają udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 53/19, wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1482/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie zawsze wskazane dokumenty będą podlegały udostępnieniu w drodze informacji publicznej. O tym czy mają one taki przymiot decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter tej informacji (wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17, CBOSA). Operat szacunkowy bez wątpienia jest takim właśnie dokumentem. Należy przy tym zaznaczyć, że informację publiczną stanowią, informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, System Informacji Prawnej LEX nr 78062).

Operat szacunkowy, który jest dokumentem wyrażającym opinię o wartości nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Krajowy Ośrodek jest elementem niezbędnym do prowadzenia obrotu nieruchomościami oraz innymi składnikami majątkowymi Skarbu Państwa. Jak zostało już dowiedzione, obrót nieruchomościami jest zadaniem publicznym, a więc sprawą publiczną. Stąd zasadna jest konstatacja, że operat szacunkowy, który sporządza się na cele obrotu nieruchomościami także posiada przymiot publiczny.

Sąd w niniejszym składzie orzekającym całkowicie podziela zdanie wyrażone w innym wyroku tut. Sądu, w którym orzekano w sprawie analogicznej. Sąd stwierdził wówczas, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym informację publiczną, gdyż zawierał informację niezbędną na cele sprzedaży nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, w którego imieniu Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział w [...] dokonywała zbycia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 54/14, CBOSA).

Nie sposób zgodzić się z argumentacją Krajowego Ośrodka, zgodnie z którą cel uzyskania informacji publicznej determinuje utratę przymiotu "publicznego". Organ obawiając się tego, że skarżący może wykorzystać wnioskowaną informację dla celów prywatnych nie może pozbawić go prawa dostępu do informacji publicznej. "Dana informacja nie zyskuje, bądź też nie traci przymiotu informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę. Tym samym informacją publiczną będzie każda informacja, która odnosi się do spraw publicznych. Określenie charakteru publicznego, bądź jego braku w odniesieniu do konkretnej informacji następuje więc każdorazowo poprzez analizę przepisów ustawowych (lub wykonawczych względem ustawy) regulujących zakres aktywności władz publicznych" (wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2478/17, CBOSA). To czy dana informacja ma charakter publiczny jest determinowane wyłącznie tym czy rzeczywiście odnosi się do spraw publicznych. Z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej.

Rekapitulując, Sąd doszedł do przekonania, że operat szacunkowy jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. w zakresie w jakim wiąże się z wykonywaniem przez Krajowy Ośrodek zadania publicznego w przedmiocie obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątkowymi Skarbu Państwa.

W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie bezczynności organu, który nie uznał operatu szacunkowego za informację publiczną, Sąd zobowiązał Krajowy Ośrodek do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku tut. Sądu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku). W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku). Była ona skutkiem błędnej wykładni przepisów prawa, a nie skutkiem zaniedbań i lekceważącego stosunku do obowiązków nakładanych na Krajowy Ośrodek mocą przepisów prawa.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zmianami), a także § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł (słownie: [...] zł) w tym: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności adwokata, [...] zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.