VII SA/Wa 1058/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-20	
Data wpływu	2025-05-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Granatowska /przewodniczący/
Michał Podsiadło
Szczepan Borowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 157 §2, art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2025 nr 0 poz 418; art. 28 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1225; §13, 57, 60; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Granatowska, Sędziowie: sędzia WSA Michał Podsiadło, asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skarg A. K. i B. K. oraz A. S., A. B., A. H. i P. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2025 r. znak: DOR.7110.11.2025.MRA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. K. i B. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, na rzecz A. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, na rzecz A. B., A. H. i P. P. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 marca 2025 r., znak: DOR.7110.11.2025.MRA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ lub GINB), po rozpoznaniu odwołań A. S. , A. B. , A. C. , P. P. oraz B. K. i A. K. (dalej także jako skarżący) uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego 17 grudnia 2024 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2024 r., o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę, spółce N. sp. z o.o., dla inwestycji pn.: Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących i szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi odcinkami instalacji wewnętrznych: elektrycznej, gazowej, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej wraz ze zbiornikami na wody opadowe oraz zagospodarowanie terenu (dojście pełniące funkcję dojazdu, chodniki, stanowiska postojowe, schody zewnętrzne i terenowe, zieleń urządzona, utwardzone miejsce gromadzenia odpadów, ukształtowanie terenu), na działce nr [...] , obr. [...] [...] , przy ul. [...] w K. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 418, dalej także jako Prawo budowlane). Wskazał, że po nowelizacji tej ustawy stronami takiego postępowania są wyłącznie osoby, których nieruchomości na skutek planowanej inwestycji doznają ograniczenia w zabudowie. Stwierdził, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Stąd brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego a materialnoprawną normą określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. .

Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że A. S. jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...] , A. B. właścicielką działki nr ewid. [...] , A. C. współwłaścicielem działki nr ewid. [...] , P. P. współwłaścicielem działki nr ewid. [...] , zaś B. K. i A. K. współwłaścicielami działek nr ewid. [...] i [...] . Z tego tytułu skarżący wywodzili swój interes prawny w sprawie.

Organ wskazał, że działki należące do skarżących graniczą z działką inwestycyjną. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że elewacje wschodnie projektowanych budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej zostały usytuowane w odległości od 5,09 m do 7,00 m od granicy z działką nr ewid. [...] i od granicy zabudowaną działką nr ewid. [...] oraz od 8,94 m do 13,89 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] , w odległości od 5,03 m do 7,23 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid. [...] i od 9,75 m do ok. 11,50 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] , w odległości od 4,67 m do 5,03 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid. [...] i od 9,00 m do 10,19 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] . Okna (z otworami) zostały usytuowane w odległości od 4,34 m do ok. 5,57 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid. [...] i od 8,83 m do ok. 10,75 m, od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] , w odległości 5,57 m od granicy z zabudowaną działką nr ewid. [...] i od 9,88 m do ok. 10,75 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] . Zgrupowania stanowisk postojowych przynależnych do projektowanych budynków jednorodzinnych zaplanowanych na terenie inwestycyjnym zaprojektowane zostały w odległości co najmniej 17 m od granicy z działkami skarżących i co najmniej około 20 m od budynków usytuowanych na należących do niech działkach. Pozostałe elementy spornej inwestycji zostały zaplanowane w dalszej odległości od granicy z działkami należącymi do skarżących.

Stąd też, zdaniem GINB obszar oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działek skarżących o nr ewid. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] oraz [...] . Położenie wskazanych działek względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, iż niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działek należących do skarżących.

Organ zwrócił uwagę, że ograniczenia takie nie wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., dalej jako r.w.t.). Działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. r.w.t..). Organ wskazał także, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do skarżących (§ 29 r.w.t.) oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek skarżących dostępu do drogi publicznej.

GINB, cytując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2549/22, wskazał, że nieprawidłowe jest stanowisko, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie w zakresie ograniczenia jej zabudowy, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę a fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się już w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Taka wykładnia w sposób nieuprawniony rozszerza definicję pojęcia obszaru oddziaływania obiektu.

GINB stwierdził, że skarżący nie wykazali, aby mieli interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie dopatrzył się również istnienia takiego interesu oceniając okoliczności sprawy.

Reasumując organ uznał, że skoro decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2024 r., nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżących to stosownie do art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mogą być oni uznani za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji tego, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyły osoby, które wobec braku interesu prawnego, nie były do tego uprawnione postępowanie administracyjne w sprawie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.

Skargi od opisanej decyzji GINB złożyli: B. K. i A. K. (pismo z 24 kwietnia 2025 r.) oraz A. S. , A. B. , A. C. oraz P. P. (pismo z 25 kwietnia 2025 r.) wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie, wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, t.j. wskazaniem, że skarżącym zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, przysługiwać powinien status strony (art. 145a § 1 p.p.s.a.), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

B. K. i A. K. zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania zamiast przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub orzeczenia co do istoty sprawy;

2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo, że nie stało się ono bezprzedmiotowe, w szczególności skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;

3. art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia interesu prawnego i przymiotu strony w oparciu o wskazany przepis i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności;

4. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony ustala się w oparciu o wskazane przepisy;

5. § 14 pkt 3, § 21 ust. 3. pkt 4 lit a, § 21 ust. 3. pkt 1, § 13 pkt 5 lit a i b oraz § 21. ust. 1 i ust. 3 pkt. 5 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" przyjętego uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., zwanego dalej również "MPZP [...] " poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2024 r, mimo że decyzja Prezydenta narusza wskazane przepisy;

6. § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 60 oraz § 271 w związku z § 209 ust. 1 pkt 1 i 4 r.w.t., poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2024 r., mimo że decyzja ta narusza wskazane przepisy;

7. art. 35 ust. 1 lit a i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. , pomimo że organ ten przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie wykonał obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zaniechał sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

8. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., poprzez:

– brak odniesienia się do ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę Małopolskiego w decyzji z 17 grudnia 2024 r., w szczególności ustaleń, że usytuowanie zabudowy względem istniejącej zabudowy może pociągnąć za sobą ograniczenie możliwości zabudowy (nadbudowy, przebudowy) sąsiednich nieruchomości, oraz poprzez brak wskazania czy GINB dokonał innych ustaleń faktycznych niż organ pierwszej instancji w tym zakresie, a jeśli tak to na jakich dowodach się oparł;

– zaniechanie rozpatrzenia wielu zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu, poprzez brak rozpatrzenia "merytorycznej argumentacji odwołania", poprzez odniesienie się do niektórych zarzutów tak zdawkowo, iż skarżący nie są w stanie zrozumieć zasadności przesłanek jakimi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, poprzez brak niezbędnych elementów uzasadnienia decyzji;

– brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w piśmie skarżących z 5 grudnia 2024 r.; poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i poprzez brak ustalenia prawdy obiektywnej;

9. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. , pomimo że organ ten zaniechał ustalenia prawdy obiektywnej (w szczególności nie ustalił (nie zweryfikował) czy zachowany został minimalny współczynnik powierzchni biologicznie czynnej oraz czy nie przekroczono maksymalnej powierzchni zabudowy) a także nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie np. dowodów zawnioskowanych w piśmie skarżących z 5 grudnia 2024 r.; nie przeprowadził postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie oraz poczynił błędne ustalenia faktyczne (w szczególności błędnie przyjął iż trzecia kondygnacja znajduje się w przestrzeni poddasza oraz że planowane dachy są zgodne z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), oraz pomimo że analogiczne uchybienia popełnił Wojewoda Małopolski;

10. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. , pomimo że decyzja Wojewody nie posiadała prawidłowego uzasadnienia pod kątem okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności nie zawierała rozpatrzenia wielu zarzutów podniesionych przez skarżących, zaś odniesienie się do niektórych zarzutów było tak zdawkowe, że skarżący nie byli w stanie zrozumieć zasadności przesłanek jakimi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, np. brak w nim było wskazania dlaczego dowodom wskazanym w piśmie z dnia 5 grudnia 2024 r. organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wskazania na jakiej podstawie organ dokonał ustaleń faktycznych;

11. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. , pomimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów wskazanych powyżej oraz poprzez brak zbadania decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania;

12. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań po zebraniu całego materiału dowodowego;

13. art. 156 § 1 pkt 5 oraz 107 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. pomimo iż decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, poprzez brak rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., oraz poprzez brak rozpatrzenia zarzutu, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

B. i A. K. wnieśli ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tzn. wiadomości email z 2 sierpnia 2024 r., wysłanej przez podwykonawcę inwestora wraz z załączonym planem, na okoliczność posiadania przez skarżących przymiotu strony.

Z kolei skarżący A. S. , A. B. , A. C. , P. P. w swojej skardze wskazali, że organ niesłusznie odmówił im statusu strony przyjmując, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 28 k.p.a. Ich zdaniem interes prawny skarżących należy wyprowadzać z faktu, że są oni właścicielami działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] . Po drugie, fakt posiadania przez skarżących interesu prawnego w tej sprawie wynika również z analizy architektonicznej i przepisów techniczno-budowlanych. Błąd popełniony na etapie projektowania inwestycji na działce nr [...] , polegający na przyjęciu złej linijki słońca do obliczeń, spowodował, że budowa budynków zgodnie z tym planem spowoduje nadmierne zacienienie budynków będących własnością skarżących, tj. będzie do nich docierać mniej światła, niż wynika to z § 60 r.w.t. Po trzecie, zdaniem skarżących ich interes prawny wynika, z braku możliwości rozbudowy należących do niech budynków przy ul [...] do maksymalnej dopuszczalnej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wysokości 13 m.

GINB w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał dodatkowo, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2024 r nie przewidywał realizacji robót budowlanych polegających na budowie przyłączy elektroenergetycznych przebiegających przez działki skarżących.

W piśmie procesowym z 12 sierpnia 2025 r. pełnomocnik B. i A. K. uzupełnił zarzuty skargi i wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma T. z 7 lipca 2025 r. dotyczącego budowy przyłącza kablowego na działce skarżących do obsługi spornej inwestycji na działce nr [...] .

W kolejnym piśmie z 6 października 2025 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy arch. A. S2. z września 2025 r. pt. "Ekspertyza w zakresie oceny zasadności przyznania statusu strony postępowania właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. [...] w K. ".

Postanowieniem z 27 listopada 2025 r. Sąd działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2025 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg B. K. i A. K. (sygn. akt VII SA/Wa 1058/25) oraz A. S. , A. B. , A. C. i P. P. (sygn. akt VII SA/Wa 1597/25).

W piśmie procesowym z 14 stycznia 2026 r. uczestnik postępowania Geremka Inwestycja Sp. z o.o. z siedzibą w K. (inwestor) wniósł o oddalenie obu skarg przedstawiając swoje stanowisko w sprawie o braku po stronie skarżącej przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja GINB uchylająca decyzję Wojewody Małopolskiego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i umarzająca postępowanie administracyjne. Umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. , GINB przyjął, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu, albowiem nieruchomości, do których posiadają tytuł prawny, nie znajdują się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji.

W ocenie Sądu powyższa ocena została dokonana bardzo ogólnie oraz pobieżnie z naruszeniem standardów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i była przedwczesna.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Takim przepisem prawa materialnego, w oparciu o który dokonywana jest ocena przymiotu strony zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tego pozwolenia, jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (por. m.in., wyrok NSA z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 28/23). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r.) przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przed powyższą zmianą przez obszar oddziaływania obiektu - rozumiano teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Niezależnie jednak od nowelizacji wskazanego przepisu zarówno po zmianie przepisów Prawa budowlanego po 19 września 2020 r. jak i przed tą zmianą osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny.

Wobec powyższego, nie jest zasadne stanowisko skarżących, w ocenie których w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny determinujący status strony postępowania może być oceniany w oderwaniu od normy prawnej wynikającej z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niemniej jednak organ odwoławczy odmawiając skarżącym statusu strony postępowania, mimo, że prawidłowo wskazał podstawę prawną to nie odniósł treści tej normy do materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności do twierdzeń skarżących oraz stanowiska Wojewody zajętego w decyzji z 17 grudnia 2024 r.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, oceniając status skarżących w sprawie przez pryzmat art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uznał, że skarżącym, mimo iż nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, przysługuje przymiot strony postępowania. Wojewoda uznał, że budynki na działce nr [...] są usytuowane w zabudowie szeregowej od strony zachodniej istniejącej zabudowy również w zabudowie szeregowej, należącej do skarżących. Zabudowa na działce nr [...] ma wysokość 10,67 m i jest usytuowana niżej od istniejącej zabudowy sąsiedniej w granicach przedziału od 0,18 do 1,15 m. Wojewoda uznał, że takie usytuowanie zabudowy, której projekt budowlany został zatwierdzony kwestionowaną decyzją, względem istniejącej zabudowy, powoduje ograniczenie czasu nasłonecznienia okien pomieszczeń mieszkalnych w istniejących budynkach i może pociągnąć za sobą ograniczenie możliwości zabudowy (nadbudowy, przebudowy) sąsiednich nieruchomości (§ 60 ust. 1 r.w.t.).

Nie ulega wątpliwości Sądu, że przepisy dotyczące "przesłaniania i zacieniania" określone w § 13, § 57 i § 60 r.w.t. mogą stanowić źródło interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie.

Kwestia dotycząca "przesłaniania i zacieniania" była sygnalizowana przez skarżących w ramach postępowania wszczętego ich wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2024 r., a także w odwołaniach od decyzji Wojewody. Skarżący w postępowaniu złożyli opinię sporządzoną przez uprawnionego architekta (opinia inż. arch. W. S. z czerwca 2024 r., pt. "Analiza przebudowy i nadbudowy budynków przy ul. [...] 6,8,10,12 w K. w kontekście planowanej realizacji zamierzenia projektowego dla którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r."), w której wnioskach końcowych stwierdzono m.in., że po wybudowaniu budynków na działce [...] właściciele wymienionych w opinii działek nie będą mogli nadbudować swojego budynku w sposób dopuszczalny przez obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podobne opinie zostały złożone również w odniesieniu do działek pozostałych skarżących.

Organ pierwszej instancji, na tej podstawie przyjął, że skarżącym przysługuje uprawnienie do żądania wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na działce o numerze ewidencyjnym [...] . GINB wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie doszedł do odmiennych wniosków jednakże uzasadniając decyzję ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Wskazał, że ograniczenia w zabudowie działek skarżących nie wynikają również z przepisów technicznych, w tym m.in. z § 13 dotyczącego przesłaniania budynków, czy § 57 i § 60 r.w.t. (dotyczących nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Nie wskazał jednak skąd wyciągnął taki wniosek. Ma to o tyle istotne znaczenie, że jak wspomniano, w sprawie złożono dwie sprzeczne ze sobą opinie uprawnionych architektów. Zgodnie ze stanowiskiem wynikającym z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. sporna inwestycja nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości także w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia. Inne wnioski wynikają, jak wspomniano, z opinii złożonych przez skarżących. W sprawie istnieją zatem dwa równoważne stanowiska osób uprawnionych, z których każde winno być należycie ocenione, gdy tymczasem analizy przedstawione przez skarżących zostały całkowicie zmarginalizowane, nie odniesiono się nawet do nich w wymagany sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie dokonano ich oceny. GINB stwierdzając, że nie miał racji organ pierwszej instancji uznając skarżących za strony postępowania powinien odnieść się po pierwsze do stanowiska Wojewody i uzasadnić dlaczego ten błędnie uznał skarżących za strony, a po drugie skonfrontować stanowisko inwestora ze stanowiskiem skarżących, którzy przedstawili swoje argumenty świadczące o istnieniu interesu prawnego. Tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.

Sąd jednocześnie nie kwestionuje stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez GINB wyroku z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2549/22, w którym stwierdzono m.in., że ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy, obszarem oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Sąd kasacyjny przyjął jednocześnie, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. W powołanej przez organ sprawie NSA stwierdził, że owo oddziaływanie musi mieć charakter konkretny, a nie hipotetyczny, a strona skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomość. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący wprost wskazywali zarówno na okoliczności, jak i na przepisy prawa, z których wynika ich interes prawny w sprawie, zaś GINB do tych kwestii odniósł się bardzo szczątkowo.

W związku z powyższym za zasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenie czy działki skarżących doznały ograniczenia, również w zakresie możliwości ich rozbudowy bez naruszenia przepisów o nasłonecznieniu pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przesądza o tym, czy mogą być oni uznani za stronę postępowania. W zaskarżonej decyzji zabrakło analizy tego zagadnienia, gdyż organ ograniczył się do stwierdzenia, że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza § 13, § 57 i § 60 r.w.t.. Z treści uzasadnienia decyzji nie sposób odczytać, czy organ rozważał argumenty strony skarżącej, w tym w jaki sposób ocenił znajdujące się w aktach opinie inż. arch. W. S. . Wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowo organ odwoławczy, w uzasadnieniu swojej decyzji zobowiązany jest odnieść się do zarzutów odwołania, nawet jeżeli podstawą uchylenia decyzji jest inna okoliczność niż wskazana przez stronę odwołującą się. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków określonych w tym przepisie. W szczególności brak jest rzetelnej analizy, czy w świetle przepisów § 13, § 57 i § 60 r.w.t. nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w znaczeniu określonym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Brak jest również odniesienia się do argumentów skarżących i wniosków wynikających ze złożonych przez nich opinii sporządzonych przez uprawnionego architekta, co z kolei stanowi także naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zasada ta nie jest zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, gdyż wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 4/22).

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Nie są natomiast zasadne zarzuty skarg dotyczące nieuwzględnienia przez organy zarzutów skarżących związanych z wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa (m.in. zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy rażącym naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych). Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja ma charakter procesowy, co oznacza, że organ który ją wydał, nie zajmował się kwestiami merytorycznymi związanymi z ewentualnym zaistnieniem przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 k.p.a. W konsekwencji zarzuty przedstawione w obu skargach wskazujące na rażące naruszenie prawa czyli zmierzające do zakwestionowania decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę, z uwagi na jej kwalifikowane wady prawne nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania sądowego.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez B. K. i A. K. należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu z opinii biegłego nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 25 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 646/23). Poza tym przesłanką uzasadniającą dopuszczenie dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niezbędność do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Należy podzielić stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę wskazał, iż projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2024 r. nie przewiduje realizacji robót budowlanych polegających na budowie przyłączy elektroenergetycznych przebiegających przez działki skarżących. Stąd też kopie pism złożonych przez skarżących w postępowaniu sądowym dotyczących planowanej przez inwestora inwestycji polegającej na budowie przyłącza kablowego i linii energetycznej niskiego napięcia nie miały żadnego wpływu na wyjaśnienie istotnych okoliczności niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone na rzecz B. K. i A. K. oraz A. S. koszty złożyły się kwoty: 200 złotych tytułem wpisu sądowego, 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, zaś na koszty zasądzone na rzecz pozostałych skarżących kwoty uiszczonego przez nich wpisu od skargi (200 zł).