II SA/Gd 833/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-13	
Data wpływu	2022-10-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1506/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 503; art. 37a ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/2583/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę	
Uzasadnienie
Skarga J. S.A. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 1 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/2583/21 wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 11 marca 2021 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 6246,72 zł za umieszczenie w dniach od 25 stycznia 2021 r. do 11 marca 2021 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania niniejszej decyzji administracyjnej) tablicy reklamowej - szyldu równoległego na elewacji budynku przy ul. P. w Gdańsku na działce nr [...] obr. [...] o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 3,215 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Jednocześnie organ I instancji nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska, bądź usunięcia ww. tablicy reklamowej. Ustalono, że właścicielem reklamy jest J. S.A. (protokół nr [...] wraz z dokumentacją fotograficzną).

Pismem z 25 stycznia 2021 r., doręczonym 1 lutego 2021 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 11 lutego 2021 r. oględzinach miejsca. Przeprowadzone 11 lutego 2021 r. oględziny ujawniły dalsze umieszczenie tablicy reklamowej – szyldu równoległego na elewacji budynku sklepu .[...] przy ul. P. w Gdańsku, przy czym na czynność oględzin nie stawili się przedstawiciele Spółki. Szyld prezentuje nazwę sklepu z jego logo. Pismem z 12 lutego 2021 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania. Przed wydaniem decyzji organ udokumentował dalsze istnienie w tym samym miejscu tablicy reklamowej w strefie S3 o wymiarach 3,271 m x 0,983 m o łącznej powierzchni 3,215 m2 (protokół z kontroli przeprowadzonej 11 marca 2021 r. wraz z dokumentacją fotograficzną). W tym samym dniu, tj. 11 marca 2021 r. organ wydał decyzję o wymierzeniu kary. Wskazał także organ I instancji, że przedmiotowy szyld (konkretnie część ikony b.) przesłania także detal architektoniczny znajdujący się na budynku. Detal architektoniczny to element dekoracyjny obiektu budowlanego, w szczególności gzyms, fryz, belkowanie, ryzalit, parapet, poręcz, balustrada, okiennica, element rzeźbiarski lub malarski, ozdobna stolarka lub ciesielka, sgraffito, boniowanie, blenda, płycina, opaska wokół otworu okiennego lub drzwiowego, lizeny, a także wykonanie elementu budowlanego, połączenia materiałów budowlanych (np. przeszkleń okiennych lub ścian osłonowych) lub detalicznego wykonania izolacji (§4 ust. 1 pkt 2 uchwały krajobrazowej).

Zgodnie z §7 uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z zastrzeżeniem przepisów § 8 i § 9, o ile inne przepisy uchwały nie stanowią inaczej, zakazuje się przesłaniania otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz detali architektonicznych, z wyłączeniem reklam wykonanych z giętych lamp neonowych oraz znaków bez tła.

Nie ulega wątpliwości, że część ikony b. przesłania znajdujący się na budynku gzyms (dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy), który stanowi element dekoracyjny przedmiotowego budynku.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 1 sierpnia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie Spółki, wyjaśnił że tablicą reklamową będzie każda powierzchnia płaska, na której eksponowana jest reklama. Szyld to tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica lub urządzenie reklamowe się znajdują (art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.). Niewątpliwe jest zdaniem organu, że przedmiotowa tablica reklamowa (powszechnie znana) informuje o działalności prowadzonej w obiekcie na którym jest umieszczona. Zawarte przy tym w Uchwale Krajobrazowej Gdańska ustalenia dla obszaru S3 nie dopuszczają na nim reklam w formie i wymiarach, jakie posiada sporna tablica reklamowa. Nie znajduje ona odpowiednika w żadnym z obiektów dopuszczonych w obszarze S3.

Konsekwencje opisanego stanu rzeczy przewiduje art. 37d u.p.z.p.. Stanowi on, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, podlega karze pieniężnej (ust. 1). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (ust. 2). Ust. 4 cytowanego artykułu stanowi, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Organ wyliczył opłatę mając na względzie treść art. 37d ust. 9 u.p.z.p. który stanowi, że jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

Za dzień wszczęcia postępowania przyjęto datę 25 stycznia 2021 r., kiedy to organ I instancji poinformował o przeprowadzonej kontroli z dnia 20 stycznia 2021 r., podczas której stwierdził istnienie tablic, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z tego samego dnia, w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin.

Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m. in. dzień demontażu tablicy reklamowej. W sprawie niniejszej data ta nie została ustalona. Nie budzi jednakże wątpliwości to, że w okresie, za jaki wymierzono karę tablica niewątpliwie znajdowała się w podanej przez organ lokalizacji. Potwierdzają to protokoły kontroli z dnia wszczęcia postepowania jak i protokół z dnia wydania decyzji. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił ilość dni, tj. 45, które liczy się od dnia wszczęcia postępowania (25 stycznia 2021 r.) do dnia wydania decyzji w sprawie (11 marca 2021 r.).

Odnosząc się do kwestii spełniania przesłanek z art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a." Kolegium podkreśliło, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy.

Zdaniem Kolegium, waga naruszenia nie jest znikoma. Podstawowym aspektem jest tu bowiem okoliczność wpływu tego naruszenia na poszanowanie prawa. O znikomej wadze można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Strona jest przedsiębiorcą, od wielu lat działającym na rynku, podmiot taki powinien się zatem orientować w obowiązujących przepisach prawa i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka na pewno miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących urządzeń i tablic reklamowych do postanowień uchwały. W związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu, skutkiem czego strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych. Pomimo tego strona nie zaprzestała naruszenia prawa, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, nie usunęła reklamy.

Zatem w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż naruszenie którego dopuściła się spółka nie ma charakteru znikomego. Nie zaistniała także okoliczność, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszycie! chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, naruszenie prawa przez spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Odstąpienie od wymierzenia kary nie znajduje w związku z tym uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie nie są brane pod uwagę okoliczności podniesione w odwołaniu takie jak wartości estetyczne tablicy reklamowej, dobra jakość nieszpecąca krajobrazu. W niniejszym przypadku nie doszło także do naruszenia prawa wskutek działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.). Kwestie podniesione w odwołaniu odnośnie do ograniczenia przez uchwałę krajobrazową prawa własności nieruchomości adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów samej uchwały, jak i ustawy oraz naruszenia zasady równości nie są rozstrzygane w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dotyczą samej uchwały i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wydający decyzję administracyjną ma obowiązek działać na podstawie art. 37d u.p.z.p. oraz w oparciu o obowiązującą uchwałę krajobrazową. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art.37d u.p.z.p., dające podstawę do wymierzenia kary pieniężnej.

Kolegium wskazało także, że art. 37d u.p.z.p., jak i uchwała krajobrazowa mają na celu ochronę krajobrazu. Uchwała ma na celu uporządkowanie przestrzeni publicznej, a regulacje w niej zawarte wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ustawodawca wprowadził rozwiązania prawne, które umożliwiały dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej

W złożonej skardze, zaskarżonej decyzji Kolegium, zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego - z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywateli do organu, zasady przestrzegania interesu społecznego tj.:,

- brak dołączenia do akt atestu, wzorcowania bądź choćby certyfikatu urządzenia pomiarowego, którym dokonano pomiarów banera reklamowego, jak również wskazania jakim urządzeniem dokonano pomiarów i w jaki sposób,

- nie wyjaśnienie sposobu dokonywanego pomiaru - czy zostało dokonane na podstawie zdjęcia, czy też laserowego pomiaru, czy może poprzez połączenie obu metod,

- nie ustalenie czy umieszczenie tablicy reklamowej miało miejsce przed datą wejścia w życie uchwały krajobrazowej czy też już po jej wejściu;

2) art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, zasady zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, tj.:

- niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, które miało miejsce 20 stycznia 2021 r., kiedy to dokonano obmiaru powierzchni tablicy, strona nie miała możliwości wypowiedzieć się odnośnie do poprawności metodyki ich przeprowadzenia, co oznacza, że strona została pozbawiona możliwości aktywnego udziału w czynnościach prowadzonych w ramach postępowania dowodowego (obmiaru powierzchni banera reklamowego),

3) art. 8 oraz art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie:

- niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując dotychczasową decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego

4) art. 189f k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

- braku uznania przez organ zaistnienia przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", pomimo braku naruszenia dobra szczególnie chronionego na skutek działania skarżącej,

- braku odniesienia się do faktycznego stanu, posługiwanie się lakonicznym twierdzeniami, z których nie sposób wywnioskować, iż niezaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez Uchwałę Krajobrazową Gdańska prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności) oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez zakazanie usytuowania banneru reklamowego na nieruchomości, którą skarżąca włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ponadto, wniesiono o zawieszenie postepowania na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w aktach sprawy nie sposób się doszukać wskazania czy urządzenie, którym dokonano pomiarów banera reklamowego posiada dokument świadczący o jego wzorcowaniu, ateście bądź choćby certyfikat producenta. Pomiary przy pomocy urządzenia, którego tylko wyłącznie nazwa jest wskazana pod zdjęciami, nie powinny być podstawą do wymierzenia wysokości kar. Na podstawie akt sprawy strona nie potrafi ustalić czy pomiar dokonywano w terenie czy wyłącznie na podstawie zdjęć, czy w celu ustalenia prawidłowych pomiarów użyto dalmierza laserowego czy innej metody. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego to na organie spoczywa obowiązek prawidłowego, nie pozostawiającego wątpliwości, udowodnienia wskazanego stanu faktycznego, nie zaś na stronie. Również w wątpliwość należy poddać postępowanie organu, który zakwalifikował szyld równoległy jako kaseton. Dopiero Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zakwalifikowało tablicę reklamową jako szyld równoległy.

Ponadto, zdaniem strony skarżącej, organ wszczynając 25 stycznia 2021 r. postępowanie administracyjne i w tym samym dniu dokonując na własną rękę oględzin oraz obmiarów, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji uniemożliwił skarżącej aktywny udział w postępowaniu dowodowym. Niezmiernie istotny przy tym jest fakt, że przeprowadzony pod nieobecność skarżącej obmiar powierzchni tablicy stanowi podstawę wyliczenia nałożonej na nią administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślić również wypada, że wszczęcie postępowania 25 stycznia 2021 roku oraz przeprowadzenie obmiaru, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy przeprowadzony obmiar miał w ogóle miejsce w czasie trwania postępowania administracyjnego. Skarżąca uznała, że została pozbawiona udziału w części postępowania dowodowego, w którym przeprowadzono dowody stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy i tym samym Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na jej wynik.

W ocenie Spółki, dowód z obmiaru — jako wymagający wiadomości specjalnych — stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a. Oznacza to, że na organie ciążył podwójny obowiązek: 1) zapewnienia stronie możliwości udziału w czynnościach obmiaru (po uprzednim zawiadomieniu z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem); 2) włączenia do akt sprawy pełnej dokumentacji przekazanej przez biegłego - aby strona miała możliwość merytorycznej kontroli treści (w tym metodologii pomiarów).

Nadto w ocenie skarżącej prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 189f k.p.a. powinna prowadzić do uznania, że organ w niniejszej spawie winien odstąpić od ukarania. Kolegium nie wskazało konkretnie, w jaki sposób umieszczenie tablicy reklamowej z dobrej jakości grafiką, stanowiącej logo skarżącej, znak identyfikujący skarżącą, naruszyło dobro w postaci ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego. Zdjęcia dołączone do akt spraw przed i po umieszczeniu banneru nie świadczą, aby naruszone zostały walory estetyczne krajobrazu lub ładu przestrzennego. Tablica reklamowa z dobrej jakości grafiką, nieszpecąca krajobrazu, stanowiące wyłącznie logotyp skarżącej się nie może być uznana za taką. Nie ma w tej sprawie znaczenia czy naruszenie prawa miało na celu zapewnienie ważnych potrzeb egzystencjalnych, bądź też czy czerpanie korzyści finansowych, przy czym w tej mierze jest to również kwestia ocena - dla istnienia sklepu świadomość klientów o jego funkcjonowaniu jest najistotniejszą sprawą, tak samo skarżąca w żaden bezpośredni sposób nie uzyskiwała korzyści finansowych za umieszczenie tablicy. Istotny jest fakt, czy naruszone zostało dobro w postaci ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego i w tym zakresie skarżąca uważa, że jej działania spowodowały negatywne następstwa dla wartości podlegających ochronie.

Według skarżącej nie został w sposób adekwatny oceniony argument, że narzucone przez miasto Gdańsk wymagania wiążą się dla skarżącej z bardzo wysokimi kosztami. Na terenie Gdańska posiada ona 59 sklepów, a w całej Polsce jest ich ponad 3000. Wszystkie są budowane według podobnych projektów, w szczególności stałe elementy, jak loga, totemy, wyklejenia na powierzchniach szklanych, gabloty są ustandaryzowane. Narzucone przez miasto Gdańsk na skarżącą wymagania skutkują, że w krótkim czasie (dla skarżącej nawet okres 2 lat jest krótkim okresem na dokonanie wszystkich zmian) zmuszona jest dostosować 59 obiektów na terenie całego Gdańska.

Skarżąca wskazała na nieuzasadnione, jej zdaniem, ograniczenie jej prawa własności do spornych tablic reklamowych. Z uznania danej tablicy reklamowej lub danego urządzenia reklamowego za niedozwolone w danym miejscu wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela tego nośnika reklamowego, które ingerują bezpośrednio w ów rdzeń prawa własności, powodując niedopuszczalne jego naruszenie, a także skutek równoważny z wywłaszczeniem (całkowitym odjęciem własności danego przedmiotu), mimo że ustawa nie zawiera przepisu nakazującego w takich przypadkach wypłaty odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty finansowej dla właściciela, który traci przedmiot własności. Ingerencja ta wydaje się wypełniać znamiona wywłaszczenia regulacyjnego (wywłaszczenie de facto). Dochodzi bowiem do skutku równoważnego z wywłaszczeniem przedmiotu własności, dlatego wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji dla tych przypadków wynika obowiązek wypłaty odszkodowania.

W konsekwencji skarżąca uważa, że karanie jej za korzystanie z nieruchomości w zakresie posiadanego tytułu prawnego do niej tj. tablicy reklamowej z dobrej jakości grafiką, nieszpecącą krajobrazu, stanowiąca wyłącznie jej logotyp, która w żaden sposób nie narusza dobra w postaci ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego, nastąpiło z przekroczeniem zasad rządzących demokratycznym państwem prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień tzw. uchwały krajobrazowej, tj. uchwały nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034).

Należy przy tym zauważyć, że na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie uchwała reklamowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca - wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości ww. kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g) tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Wskazać też trzeba, że w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei jako urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się one do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe; T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablic reklamowych.

Przechodząc na grunt kwestionowanego skargą § 2 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej Gdańska, wskazać należy, że wynika z niego zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica z napisem "[...]." i logo skarżącej.

Wątpliwości Sądu nie budzi, że utrwalone w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniu 20 stycznia 2021 r. i 11 lutego 2021 r. a także oględzin z 11 marca 2021 r. konstrukcje służą do ekspozycji na nich reklamy (tzw. szyld reklamowy).

Załączone do protokołu z kontroli z 20 stycznia 2021 r. zdjęcia przedstawiają przy tym, opatrzoną logo [...] tablicę o wymiarach 3,271 m x 0,983 m = 3,215 m2, z umieszczoną na niej informacją promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zawierające reklamę z logo Spółki i napisem "[...]".

Wątpliwości Sądu nie budzi, że utrwalona w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli z 20 stycznia 2021r. tablica zawiera reklamę działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą w należącym do niej obiekcie handlowym. Szyld reklamowy wyraźnie odwołuje się do nazwy przedsiębiorcy promującego swoją działalność. Niewątpliwie, w ten sposób skarżąca upowszechnia w takiej wizualnej formie informacje promujące swoje przedsiębiorstwo. Tym samym, spełnione są przesłanki wynikające w definicji legalnej "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji produktów usług lub działalności danego podmiotu.

Nadto jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin, a co wynika z protokołów z kontroli w dniach od 20 stycznia 2021 r. do 11 marca 2021 r., na działce numer [...], obręb S3, znajdował się szyld o powierzchni służącej ekspozycji reklamy, wynoszącej 3,215 m2. Tego rodzaju tablica reklamowa, biorąc pod uwagę jej wymiary, nie odpowiada wymogom i zasadom wynikającym z § 17 ust. 2 Uchwały Krajobrazowej Gdańska, która określa szczegółowe ustalenia dla obszaru S3 dla szyldów równoległych. Przepis ten dopuszcza na obszarze S3 sytuowanie szyldów równoległych z zachowaniem następujących zasad:

1) szyld równoległy - w formie:

a) tablicy pełnej lub z wyciętymi znakami w kontrze:

-o dopuszczalnej szerokości szyldu odpowiadającej szerokości otworu okiennego lub drzwiowego lub rozpiętości kilku otworów okiennych lub drzwiowych, z dopuszczeniem uwzględnienia szerokości opasek wokół tych otworów,

-o dopuszczalnej grubości nie większej niż 0,03 m, -o dopuszczalnej wysokości nie większej niż 0,7 m,

b) znaków bez tła:

-o dopuszczalnej grubości nie większej niż 0,15 m, -o dopuszczalnej wysokości nie większej niż 0,7 m,

c) płaskich znaków bez tła sytuowanych od strony wnętrza lokalu na przeszkleniu w parterze w otworze okiennym lub drzwiowym innym niż nadświetle, o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy nie większej niż 20% powierzchni tego przeszklenia,

- przy czym dla szyldów sytuowanych na nieażurowych fragmentach ogrodzenia lub nad bramą w ogrodzeniu dopuszczalna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi nie więcej niż 0,4 m2, z nakazem zachowania jednakowej wielkości i proporcji dla wszystkich szyldów w obrębie powierzchni ich sytuowania.

Wobec ustalenia, że przedmiotowy szyld przekracza gabaryty dopuszczone w przepisie §17 ust.2 pkt 1 w obszarze S3, zgodnie z którym dopuszczalna wysokość - nie większa niż 0,7m, dopuszczalna grubość - nie więcej niż 0,03m. Przedmiotowy szyld ma wysokość 0,983m, zaś grubość 0,203m, a zatem gabaryty przekraczają dopuszczalne parametry (pomiar dokonany za pomocą dalmierza Leica BLK 3D - raport BLK3D - załącznik nr 1 do protokołu z dnia 20.01.2021r. w aktach organu I instancji).

Za umieszczenie przedmiotowej reklamy organ wymierzył karę administracyjną, której wysokość i sposób ustalenia jest przedmiotem sporu. Skarżąca kwestionuje termin wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kary, a w konsekwencji - datę początkową okresu jej naliczania, a także brak zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, wskazując na wadliwe ustalenie przez organ braku ziszczenia się przesłanek do jej zastosowania. Kwestionuje także sposób wyliczenia powierzchni tablicy reklamowej, i akredytację urządzenia pomiarowego. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej są niezasadne.

Jak wskazano powyżej, obowiązująca w Gdańsku uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Termin na dostosowanie się podmiotów do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), uznać należy ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.

W tym kontekście, nie ulega wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, w dniu 20 stycznia 2021 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal umieszczone były sporne tablice, które nie są dopuszczalne na terenie S3 uchwały krajobrazowej.

Sąd wskazuje przy tym, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących. Zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej. Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Ponadto, skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.

W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazać należy, zasadniczo na prawidłowość stanowiska wskazującego na uznanie jako daty wszczęcia postępowania z urzędu dzień 25 stycznia 2021 r., tj. daty poinformowania o przeprowadzeniu kontroli na nieruchomości skarżącej i sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, o czym poinformowano niezwłocznie stronę skarżącą. Powyższe czynności stanowiły zatem pierwsze czynności podjęte w sprawie, o których poinformowano stronę.

Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie natomiast wskazuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu postępowania co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Ugruntowane jest w tym względzie stanowisko, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postepowanie administracyjne. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.

Co więcej, w ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablic reklamowych określonego rodzaju, których zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej czynności kontroli i o wszczęciu postępowania, a doręczeniem go stronie w dniu 1 lutego 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska. Strona też, także jako profesjonalny przedsiębiorca, niewątpliwie musiała mieć świadomość, że upłynął termin wynikający z przepisów przejściowych uchwały reklamowej na dostosowanie tablic i urządzeń reklamowych do nowych przepisów, a więc posiadanie tablic i urządzeń z nimi niezgodnych stanowi delikt administracyjny, z którym wiąże się odpowiedzialność administracyjna, o której orzeka organ w postępowaniu wszczynanym z urzędu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 20 stycznia 2021 r. organ I instancji przeprowadził wizję, podczas której stwierdził istnienie szyldu reklamowego, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 25 stycznia 2021 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 25 stycznia 2021 r. Niewątpliwie, strona, tym bardziej przedsiębiorca, która nie dostosowała swoich tablic reklamowych do postanowień uchwały reklamowej, z chwilą upływu dwuletniego terminu na takie dostosowanie – powinna była liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, a wśród nich – z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary, co nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy. Podkreślić również należy, że w oględzinach nieruchomości wyznaczonych na 11 lutego 2021 r., o których skarżącą poinformowano w piśmie z 25 stycznia 2021 r., przedstawiciele skarżącej nie wzięli udziału. Zdaniem Sądu zatem powoływanie się w takiej sytuacji na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie jej obrony swoich praw jest nieuzasadnione. Oczywiście, strona nie musi korzystać z przysługujących jej praw, w szczególności procesowych, to jednak trudno podzielić argumentację o ich naruszeniu w sytuacji, gdy strona z tych praw z własnej woli nie korzysta.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., sąd także uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona zarzuca, iż organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Natomiast zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą jest przedsiębiorcą działającym w formie spółki prawa handlowego, a więc posiadającym sformalizowaną strukturę organizacyjną i prawną, której z definicji powinien towarzyszyć profesjonalizm w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności uwzględnić należy, że Spółka, mimo upływu okresu dostosowawczego, powzięcia informacji o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia spornej kary i otrzymania kolejnych pism w toku postępowania, nie zaprzestała naruszania przepisu prawa, bowiem sporna tablica dalej pozostawała usytuowana na działce nr [...] obręb S3 w Gdańsku i na skutek czego w punkcie 2 rozstrzygnięcia nałożono na spółkę obowiązek dostosowania tablicy do wymogów uchwały bądź jej usunięcia. Zgodnie natomiast z art. 189f pkt 1 k.p.a., jak sama przyznanej w złożonej skardze spółka, ocena wagi naruszenia prawa jako znikomej wymaga spełnienia jako drugiego warunku: zaprzestania przez stronę naruszania prawa, a zatem przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem. W rezultacie brak było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu art. 189f pkt 1 k.p.a.

Nadto z perspektywy celów towarzyszących regulacji prawnej, stanowiącej podstawę prawną wymierzonej kary zauważyć trzeba, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, zmierza do wzmocnienia ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały krajobrazowe służą więc gospodarowaniu krajobrazem, rozumianym jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Starburg 14 marca 2011 r., tłumaczenie polskie dostępne pod adresem:http://ochronaprzyrody.gdos.gov.pl/files/artykuly/5461/management_of_the_territory_PL.pdf). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d Konwencji Krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Powyższe cele determinują więc aksjologiczną warstwę wprowadzonej uchwałą krajobrazową ochrony, która – jak wskazano powyżej – z normatywnego punktu widzenia znajduje odzwierciedlenie nie tylko w regulacjach krajowych, ale i międzynarodowych.

Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę, działającego w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama jego działalności handlowej jest istotną wartością, determinującą niewątpliwie sukces prowadzonej działalności pod europejską marką. Podmiot taki powinien się orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to, nie podjęła działań mających związek z dostosowaniem do nowych przepisów, mimo dwuletniego okresu dostosowawczego.

Niewątpliwie zatem samo działanie skarżącej miało wpływ ostatecznie również i na wysokość ustalonej kary bowiem mogła ona - zamiast zmieniać sposób i treść reklamy – dostosować swoją działalność w tym obszarze do przepisów uchwały. Tym bardziej zatem, działając profesjonalnie, skarżąca powinna była podjąć działania mające na celu ustalenie swojej sytuacji prawnej w obszarze zgodności z uchwałą krajobrazową. Niewątpliwie, nie może być okolicznością uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary przekonanie skarżącej, że tablice reklamowe nie zaburzają harmonii krajobrazu miejskiego, bowiem pozostaje ono w sprzeczności z przepisami prawa miejscowego, ustalającego zasady ochrony tego krajobrazu i aksjologią, leżącą u podstaw ich przyjęcia do obrotu prawnego, o czym mowa była powyżej.

Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony, zasługującym na oczekiwaną przez nią ochronę.

W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu ponadto zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, od której winna ona być naliczana. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń prawa, pozostających w sprzeczności z wykładnią przepisów, ugruntowaną w orzecznictwie i doktrynie. Organy przeanalizowały ponadto możliwość zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, o którym mowa w art. 189f § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko.

W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W szczególności wbrew zarzutom skarżącej, wobec dokonanych ustaleń, brak było podstaw do badania szerokości szyldu (§ 15 ust. 2 uchwały krajobrazowej).

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 8, art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na naruszenie zasady przekonywania, a także lakoniczność i niedbałość uzasadnienia, jednakże Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Co więcej, z treści skargi wynika, że strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, otrzymała w skarżonej decyzji wyczerpujące informacje odnośnie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą rozstrzygnięcia, a podjęta przez stronę polemika ze stanowiskiem organu, wskazuje, że uzasadnienie decyzji jest zrozumiałe dla podmiotu, którego dotyczy i możliwe jest dokonanie kontroli wydanej decyzji. Sąd wskazuje, że zasada przekonywania nie wymaga od organu administracji osiągnięcia rezultatu, czyli przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. W tej mierze na organie ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia (za: System prawa administracyjnego procesowego, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2018, s.405).

W ocenie Sądu zarzuty dotyczące niewskazania atestu, certyfikatu i sposobu dokonania pomiaru, a także niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zastrzeżeń odnośnie do wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym braku wskazania metody i narzędzi pomiarowych, przy pomocy których ustalono powierzchnię tablicy reklamacyjnej. W tym zakresie zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół z kontroli z 20 stycznia 2021 r. potwierdzają, że pomiarów dokonano za pomocą dalmierza Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości. Dystans obliczany jest na podstawie pomiaru czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa drogę. Do protokołu z kontroli dołączony został załącznik nr 1, stanowiący integralną część raportu, w którym przedstawiono wyniki pomiaru, dokonanego na podstawie zdjęcia. Informację we wskazanym zakresie przedstawiono w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium.

Sąd uwzględnił także, że w toku postępowania organ przeprowadził trzy kontrole (20 stycznia 2021r. i 11 marca 2021 r.) oraz oględziny (11 lutego 2021 r.). Organ I instancji zawiadomił stronę o oględzinach zaplanowanych na dzień 10 lutego 2021 r. w treści zawiadomienia z 25 stycznia 2021 r., które zostało doręczone Spółce 1 lutego 2021 r. (potwierdzenie odbioru), tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 79 § 1 k.p.a.

Skarżąca nieobecna przy oględzinach, pomimo skutecznego zawiadomienia o ich terminie, nie przedstawiła takich okoliczności i zarzutów, które podważyłyby prawidłowość dokonanych pomiarów powierzchni tablicy reklamowej, formułując wyłącznie gołosłowne zastrzeżenia niemogące podważyć skutecznie poczynionych ustaleń. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje. Tymczasem skarżąca, kwestionując urządzenie pomiarowe, nie wskazała jednak, by uzyskany wynik był błędny. Tak skonstruowana polemika zatem nie może doprowadzić do podważenia przyjętych wymiarów, ani tym bardziej – świadczyć o ich wadliwości.

Organ I instancji umożliwił Spółce skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a (pismo z 12 lutego 2021 r.). Nadto przed organem odwoławczym strona reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej, że kontrola w trakcie której dokonano pomiaru tablicy stanowi, wymagający wiadomości specjalnych, dowód z opinii biegłego. Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 22 listopada 2022 r., III OSK 6189/21, że w świetle art. 84 § 1 k.p.a. powołanie przez organ biegłego należy uznać za uzasadnione, jeśli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Oceny w tym zakresie dokonuje jednak organ administracji uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania, a także kwalifikacje własnego zasobu kadrowego. Powołanie biegłego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84 § 1 k.p.a. wyraz "może". Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ.

Tyma samym, zdaniem Sądu, w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd przychyla się do stanowiska orzecznictwa, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała powyższego, zatem brak jest podstaw do uznania zarzutów w tym zakresie za zasadne.

Zdaniem Sądu, bez znaczenie prawnego pozostaje, czy umieszczenie tablicy reklamowej na nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie uchwały, czy też po jej wejściu w życie – czego zbadania oczekuje skarżąca. Istnieje bowiem możliwość wymierzenia kary administracyjnej w odniesieniu do tablic reklamowych umieszczonych na nieruchomości przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, o czym już mowa była powyżej, a co wynika z treści przywołanego art. 37 ust. 1 ustawy i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. W konsekwencji, karę pieniężną można wymierzyć zarówno za tablice reklamowe istniejące przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, jak i za tablice umieszczone po jej wejściu w życie – jeśli są niezgodne z jej postanowieniami.

W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, ust. 4 i ust. 9 u.p.z.p., nakładając karę pieniężną za umieszczenie na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku, tablicy reklamowej, obciążając wymierzoną kwotą Spółkę, jako podmiot umieszczający ww. tablice niezgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały krajobrazowej. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez Sąd rozważań. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postępowania, w szczególności wskazanych w skardze, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu, przy braku sprzeciwu strony skarżącej.