I SA/Wa 909/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-06-04	
Data wpływu	2013-04-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Jolanta Dargas /przewodniczący/
Tadeusz Nowak
Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6072 Scalenie oraz podział nieruchomości	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 2665/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Tadeusz Nowak WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej k.p.a., rozpatrzyło w dniu [...] wniosek Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] nr [...] uzupełniony w dniu [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M. K. składającej się z działki nr ew. [...] położonej w [...] ul. [...] o pow. [...] ha - w części dotyczącej wydzielenia działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...] i stwierdziło nieważność decyzji ww. decyzji - z powodu rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Organ w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że Gmina Miejska [...] reprezentowana przez Burmistrza Miasta [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M.K. składającej się z działki nr ew. [...] w [...] o pow. [...] ha dokonany na wniosek właściciela - w części dotyczącej działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...] z uwagi na to, że teren tych działek nie był objęty uproszczonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...], a dz. [...] nadal wykorzystywana rolniczo, nie była wydzielona pod ulicę – tj. z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na opinię Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] nr [...], wg której zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] Nr [...] działki oznaczone na załączonej mapie podziału numerami: [...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowią działki pod budownictwo jednorodzinne, działki o numerach [...],[...],[...] i [...] są przeznaczone w perspektywie pod budownictwo jednorodzinne. Działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] są przeznaczone pod ulice osiedlowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdziło nieważność w/w decyzji z dnia [...] w części dotyczącej stwierdzenia, że grunt stanowiący wydzieloną działkę o nr ew. [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe - z powodu rażącego naruszenia prawa, w pozostałym zakresie odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji. W następstwie rozpatrzenia wniosku M.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy w/w decyzję.

M.K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 61/12 uchylił obydwie powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazując naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na brak w aktach sprawy dokumentu wskazującego położenie działki nr [...] na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

Sąd uchylając decyzje wskazał na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń stanu faktycznego, w szczególności ustalenie położenia działki nr [...] na wyrysach planu ogólnego z dnia [...] oraz planu szczegółowego z dnia [...] uwzględniających granice terenów oznaczonych symbolami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], gdyż ustalenia faktyczne organu muszą być zrozumiałe nie tylko dla organu, ale także dla stron postępowania nie posiadających wiedzy specjalistycznej.

W wykonaniu wytycznych Sądu, Burmistrz Miasta [...] przedstawił organowi mapę - wyrys z mapy ewidencyjnej m. [...] w skali 1:2000 obejmujący teren działki nr [...] (w tym dz. Nr [...]), na którym naniesiono w tej samej skali wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia [...] - ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z 1989 r. Nr 10, poz. 287) oraz wyrys z uproszczonego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia uproszczonego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...] - ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 r. Nr 25 poz.155).

Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie mapy przedstawiającej przeznaczenie terenu działki nr [...] wg planu ogólnego i planu szczegółowego ustalono, że część dz. nr [...], z której wydzielono działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położone są na obszarze objętym planem szczegółowym i przeznaczenie działek opisane w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] (działka nr [...] pod ulice osiedlowe, a działki [...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...],[...] i [...], pod budownictwo jednorodzinne) - jest zgodna z tym planem.

Poza planem szczegółowym znajduje się natomiast pozostała część dz. nr [...] od rowu melioracyjnego, który przecina w poprzek działkę nr [...] do ul. [...], obejmująca wydzielone działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Działki te znajdują się na terenie objętym planem ogólnym, oznaczonym w treści i na rysunku planu symbolem E8ZN - zieleń niska i symbolem E5MN - zabudowa jednorodzinna, przy czym część działek o nr [...],[...] i [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem E8ZN - zieleń niska, a pozostały obszar wydzielonych działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] na terenie oznaczonym symbolem E5MN - zabudowa jednorodzinna.

Organ podkreślił, że plan ogólny na mapie przedstawionej przez Burmistrza Miasta [...] w toku nie przewiduje na tej części dz. nr [...], z której wydzielono działki o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] przebiegu jakichkolwiek dróg, czy ulic.

Organ wyjaśnił, że zarówno w części "opis planu", w części "tekst planu", jak i w części graficznej plan ogólny nie przewiduje jakiegokolwiek ciągu komunikacyjnego na terenie obejmującym tę część działki nr [...], na której wydzielono działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Zatem, w ocenie organu, stwierdzenie w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] o przeznaczeniu dz. nr [....] pod ulice osiedlowe nie znajduje uzasadnienia w planie ogólnym.

Ponadto ta część działki nr [...] obejmująca obszar oznaczony w planie ogólnym symbolem E8ZN z funkcją "zieleń niska" położona jest nad rzeką. W opisie planu ogólnego w części 6. Ochrona i kształtowanie środowiska na str.14, a także w tekście planu w części 2.3 Ochrona i kształtowanie środowiska na str.7 dla obszaru nad rzeką [...] i [...] plan ustala: "...- Bezwzględna ochrona doliny rzeki [...] i [...] przed zabudową i lokalizacją uciążliwych funkcji nie związanych z ochroną środowiska."

Wydzielenie dz. nr [...] pod ulicę tj. drogę, która w rozumieniu prawa budowlanego jest budowlą, a nadto służy celom komunikacyjnym, także wydzielenia dz. [...] i [...] pod budownictwo jednorodzinne nie służą realizacji celu, dla którego ustalono w planie ogólnym funkcję - zieleń niska, nawet jeśli dopuszcza zabudowę z tego powodu, że budowa drogi, czy budownictwo jednorodzinne nie są związane z ochroną środowiska.

W związku z powyższym, organ uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] w tym zakresie jest rażąco sprzeczna z planem ogólnym miasta [...], przy czym konfiguracja dz. [...] powoduje, że niezgodność wydzielenia tej działki z planem ogólnym w następstwie uniemożliwia wydzielenia działek od nr [...] i [...], z którymi dz. nr [...] ma wspólną granicę mimo, że choć działki nr [...] i [...] mają przeznaczenie zgodne z planem ogólnym.

W ocenie organu zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważność decyzji nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] w zakresie wskazanym we wniosku Gminy Miasta [...] tj. w zakresie wydzielenia działek [...],[...],[...] i [...] z powodu sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

M. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.

Decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M.K., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, składającej się z działki nr ew. [...] w [...] o pow. [...] ha - w części dotyczącej wydzielenia działek o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem [...] stanowiącej własność skarżącego - w części dotyczącej wydzielenia działek o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg sprawy oraz wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż w momencie wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem [...] (decyzja podziałowa) istniała podstawa prawna do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stanowił ją przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału.

Organ nie dopatrzył się istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w tym okoliczności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż decyzja podziałowa, w części w jakiej rozstrzyga o wydzieleniu działek o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...], pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Wskazał, że art. 10 ust. 1 ww. ustawy określał zasadę, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie art. 10 ust. 2 ww. ustawy przewidywał wyjątki od tej zasady, ale nie miały one zastosowania w sprawie rozstrzygniętej ww. decyzją podziałową.

Organ zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że tylko ta część działki nr [...], z której wydzielono działki o nr: [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...] i [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położona była na obszarze objętym uproszczonym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]. Natomiast pozostała część działki numer [...], a mianowicie ta, z której wydzielone zostały działki o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] i której jednocześnie dotyczy wniosek Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, znajdowała się poza granicami ww. planu szczegółowego.

W konsekwencji, za trafne organ uznał stanowisko, iż w ramach niniejszego postępowania, którego zakres wyznacza treść żądania wnioskodawcy - Miasto [...] żąda stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, jedynie w tej części, w jakiej z działki oznaczonej numerem [...], wydzielone zostały działki o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] - należy badać zgodność decyzji podziałowej z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...].

Organ nie podzielił stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że decyzja podziałowa, w części, w jakiej orzeka o wydzieleniu działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] jest niezgodna z planem ogólnym. W szczególności, wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, takiego wniosku nie można wyprowadzić z faktu, iż plan ogólny nie przewidywał na terenie obejmującym tę część działki nr [...], przebiegu żadnego ciągu komunikacyjnego.

Organ wskazał, że plan ogólny został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi, czy place. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). W związku z powyższym stwierdził, że nie można uznać, iż warunkiem zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działek pod drogę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 roku, jest wskazanie w planie przebiegu takiej drogi.

Przenosząc ten pogląd na grunt niniejszej sprawy, organ stwierdził, że wydzielenie działki nr [...] z przeznaczeniem pod ulicę osiedlową, pomimo, iż plan ogólny nie przewidywał przebiegu ulicy w tym miejscu, nie może zostać ocenione, jako niezgodne z tym planem. Organ nie zgodził się też ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż wydzielenie działki nr [...], z przeznaczeniem pod ulicę, narusza przytoczone wyżej zapisy planu ogólnego, dotyczące ochrony środowiska. Plan ogólny nie precyzuje bowiem, jaki konkretnie pas terenu położony nad rzeką [...] jest wyłączony spod zabudowy. Nie można więc przesądzić, iż również ta część wydzielonej działki nr [...], która w planie została oznaczona symbolem E8ZN - zieleń niska, w świetle ustaleń planu ogólnego, jest wyłączona spod jakiejkolwiek zabudowy, tym bardziej, że w planie stwierdza się, iż teren ten stanowi rezerwę pod niesprecyzowane funkcje, po sprawdzeniu warunków gruntowo-wodnych.

Organ zwrócił uwagę także, że w zaskarżonej decyzji, opierając się na przesłanej przez Burmistrza Miasta [...] mapie zawierającej podział działki nr [...], z wkreślonymi: granicami planu ogólnego, granicami planu osiedla [...] oraz liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu określonymi w planie ogólnym, stwierdzono, że część działek o numerach: [...],[...] i [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem E8ZN - zieleń niska, a pozostały obszar tych wydzielonych działek na terenie oznaczonym symbolem E5MN - zabudowa jednorodzinna. Dodał, że linie podziału pomiędzy działką nr [...], a działkami [...] i [...] nie pokrywają się z oznaczoną, na przesłanej przez Burmistrza mapie, linią rozgraniczającą tereny o przeznaczeniu: pod zabudowę jednorodzinną i pod zieleń niską. Przedstawiony na przedłożonej mapie przebieg linii rozgraniczającej tereny przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne z terenami przeznaczonymi pod zieleń niską należy jednak zweryfikować w kontekście ustaleń planu ogólnego, wynikających z jego rysunku. Zwrócił uwagę, że na rysunku planu, linia rozgraniczająca tereny o ww. przeznaczeniu została przedstawiona, jako linia przerywana, co w legendzie zostało opisane jako linia orientacyjna. Uwzględniając zaś ten zapis planu, który nie określa w sposób ścisły przebiegu linii rozgraniczającej teren oznaczony w planie ogólnym symbolem E8ZN z terenem oznaczonym symbolem E5MN, organ stwierdził, że nie można uznać, iż podział zatwierdzony ww. decyzją podziałową jest niezgodny z planem ogólnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...] domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...](plan ogólny), będący przepisem gminnym, nie przewidywał w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] ulic osiedlowych na gruncie stanowiącym projektowaną do wydzielenia działkę nr [...], a tym bardziej nie ustalał przebiegu tych ulic w określonych liniach rozgraniczających. Przewidywał natomiast na tym obszarze budownictwo jednorodzinne oraz na nieznacznym obszarze zieleń niską. W tym stanie prawnym, przepis gminny obowiązujący w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości M.K. dla terenu działki nr [...], nie uprawniały do zatwierdzenia podziału wydzielającego działkę nr [...] jako przeznaczoną pod ulice osiedlowe. W skardze podniesiono także, że w wyniku podziału działki nr [...], z której wydzielono działkę o nr [...] pod drogę w oparciu o plan szczegółowy Gmina Miasto [...] w dniu [...] wypłaciła odszkodowania M.K. w kwocie [...] zł. Wskazano, że decyzja podziałowa została wprowadzona do obrotu prawnego dopiero w dniu [...], co umożliwiło M.K. sprzedaż działek o nr ew.[...] – [...], a skarżąca, z uwagi na przedawnienie, nie miała możliwości dochodzenia opłaty adiacenckiej w celu zrekompensowania kosztów związanych z uzbrojeniem terenu drogi, jak również dochodzenia zwrotu kosztów związanych ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie narusza prawa.

Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 k.p.a. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 k.p.a. jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.

Należy podkreślić, że "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Z akt sprawy wynika, że Urząd Rejonowy w [...] z dnia [...] znak: [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] będącej własnością M.K. zgodnie z projektem podziału wykonanym przez uprawnionego geodetę inż. M. B.

Z decyzji wynika, że w wyniku podziału powstały działki o nr ew. [...]. Pismem z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta [...] wyraził opinię, że zgodnie z planem szczegółowego zagospodarowania osiedla budownictwa jednorodzinnego [...] w [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] działki oznaczonej na załączonej mapie podziału numerami: [...], stanowią działki pod budownictwo jednorodzinne, a działki o nr [...] są przeznaczone w perspektywie pod budownictwo jednorodzinne, natomiast działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] są przeznaczone pod ulice osiedlowe.

We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha wnioskodawca wskazał, że zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania osiedla budownictwa jednorodzinnego pn. [...] ww. działka wydzielona pod drogę była i jest poza obszarem opracowania planu szczegółowego, a więc, w ocenie wnioskodawcy, dokonanie takiego podziału w trybie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości było niedopuszczalne, a dokonany podział dotknięty jest wadą nieważności z powodu braku podstawy prawnej jego dokonania (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). We wniosku podniesiono również, że ww. działka była i jest działką rolną, a jej właściciel wykorzystywał ją pod działalność rolniczą oraz otrzymywał płatności do gruntów rolnych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Jak wynika z akt sprawy, uproszczony plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego pn. [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr 25, poz. 155, z dnia 1 grudnia 1994 r.) przestał obowiązywać od dnia 1 stycznia 2004 r., co wynika z zaświadczenia z dnia [...] wydanego przez Urząd Miejski w [...] nr [...]. Zgodnie z przedmiotowym planem działki o nr ew. [...] i [...] były działkami przeznaczonymi pod ulice osiedlowe w ramach kompleksu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej osiedla pn. [...].

Burmistrz Miasta [...] wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla niezabudowanej działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach tworzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W decyzji tej wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywała się alternatywnie: z publicznej drogi gminnej (ul. nr [...], działka nr ew. [...]), z publicznej drogi gminnej (ul. nr [...], działka nr ew.[...]) lub z publicznej drogi gminnej (działka nr ew. [...], od jej części usytuowanej od południowej strony przedmiotowej działki).

Organ prawidłowo ustalił, na podstawie mapy przedstawiającej przeznaczenie terenu działki nr [...] wg planu ogólnego i planu szczegółowego, że część dz. nr [...], z której wydzielono działki o nr [...] położona jest na obszarze objętym planem szczegółowym i przeznaczenie działek opisane w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] (działka nr [...] pod ulice osiedlowe, a działki [...] i [...] pod budownictwo jednorodzinne) - jest zgodna z tym planem.

Poza zakresem obowiązywania planu szczegółowego znajduje się natomiast pozostała część dz. nr [...] od rowu melioracyjnego, który przecina w poprzek działkę nr [...] do ul. [...] obejmująca wydzielone działki o nr [...] i [...]. Działki te znajdują się na terenie objętym planem ogólnym, oznaczonym w treści i na rysunku planu symbolem E8ZN - zieleń niska i symbolem E5MN - zabudowa jednorodzinna, przy czym część działek o nr [...],[...] i [...] znajduje się na terenie oznaczonym symb. E8ZN - zieleń niska, a pozostały obszar wydzielonych działek nr [...] i [...] na terenie oznaczonym symb. E5MN - zabudowa jednorodzinna.

W świetle poczynionych ustaleń, nie można zgodzić się z zarzutem, że decyzja podziałowa została wydana bez podstawy prawnej. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy organ administracji publicznej wydaje decyzję rozstrzygającą daną sprawę, mimo braku przepisu prawa przewidującego rozstrzygnięcie takiej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem, nie ulega żadnej wątpliwości, że w momencie wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem [...], istniała podstawa prawna do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stanowił ją przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału.

Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącej, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w tej części, w jakiej stwierdza, że grunt stanowiący wydzieloną działkę nr [...] jest przeznaczony pod ulice osiedlowe została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ww. ustawy.

Takiego wniosku nie można wyprowadzić z faktu, iż miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 10, poz. 287 ze zm.), nie przewidywał na terenie obejmującym tę część działki nr [...], przebiegu żadnego ciągu komunikacyjnego. Jak słusznie wywodził organ, plan ogólny został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi, czy place. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). W związku z powyższym nie można uznać, że warunkiem zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działek pod drogę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 roku, jest wskazanie w planie przebiegu takiej drogi.

Ponadto, należy podkreślić, że skoro na działkach powstałych wskutek podziału działki nr ew. [...] planowano budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, oczywistym jest, że ww. inwestycje powinny mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej – czego wymagają przepisy m.in. prawa budowlanego. Dostęp ten może być bezpośredni albo pośredni – np. za pomocą dróg wewnętrznych (dróg osiedlowych). Zatem wydzielenie działki nr [...], z przeznaczeniem pod ulice osiedlowe, pomimo, iż plan ogólny nie przewidywał przebiegu drogi w tym miejscu, nie może zostać ocenione, jako niezgodne z tym planem, a tym samym, że ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] narusza art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Brak planu szczegółowego, w chwili wydania decyzji z dnia [...], w zakresie działki ew. nr [...] oraz działek o nr [...] nie oznacza, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w ocenie Sądu ww. decyzja była zgodna z planem ogólnym obejmującym ww. działki.

Jedynie marginesie można wskazać, że plan szczegółowy dotyczący części działek wydzielonych z działki o nr ew. [...] przestał obowiązywać od 1 stycznia 2004 r., a skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy działki o nr ew. [...], w której wskazano, że obsługa komunikacyjna może się alternatywnie odbywać za pośrednictwem właśnie działki o nr [...]. Powyższe pośrednio wskazuje, wprawdzie nie na dzień wydania decyzji podziałowej z dnia [...], że ww. działka miała pełnić funkcję drogi osiedlowej.

Nie ulega wątpliwości, że część działki nr [...], z której została wydzielona działka nr [...], była położona poza obszarem objętym planem osiedla [...], ale samo powołanie się w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na opinię o zgodności przedłożonego projektu podziału z ustaleniami planu osiedla [...] nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, w sytuacji stwierdzenia, iż podział nieruchomości był zgodny z ustaleniami obowiązującego dla tej części nieruchomości, planu ogólnego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż wydzielenie działki nr [...] z przeznaczeniem pod ulicę, narusza zapisy planu ogólnego dotyczące ochrony środowiska. Plan ogólny nie określa dokładnie, jaki konkretnie pas terenu położony nad rzeką [...] jest wyłączony spod zabudowy, i z tego powodu nie można domniemywać, iż z zabudowy wyłączona jest działka nr [...].

W odniesieniu do okoliczności wypłacenia przez skarżącą właścicielowi nieruchomości odszkodowania za wydzieloną z nieruchomości objętej podziałem, działkę nr [...], która przeszła na własność skarżącej oraz kwestie skutków późnego doręczenia skarżącej ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...], należy wskazać, że pozostaje ona bez znaczenia dla oceny legalności tej decyzji.

W świetle powyższego Sąd podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażony w zaskarżonej decyzji i uznał zarzuty skargi za bezzasadne.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.