Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygnatura akt: II SA/Ke 908/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant: ref. stażysta Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie: zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania ścieków przez nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania H.S. od decyzji Starosty z dnia [...] orzekającej o udzieleniu Wójtowi Gminy S. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania ścieków przez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów gminy S. jako działki nr 1472 i 1492/1, stanowiącą własność H.S., na podstawie art. 9a, 124 ust. 1,2,4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 127 §1 i 2, art.139 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda ustalił, że w dniu 25 maja 2002 r. H.S. podpisała oświadczenie, że zgadza się na czasowe zajęcie gruntu w celu realizacji inwestycji związanej z budową kanalizacji sanitarnej, ale pod warunkiem uzgodnienia odszkodowania przez Urząd Gminy S. lub wykonawcę i wypłatę go przed przystąpieniem do robót. Wójt Gminy S. w piśmie z dnia 3 grudnia 2004r. skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego poinformował, że odszkodowanie za poniesione straty w planowanej budowie kanalizacji zostanie oszacowane przez rzeczoznawcę majątkowego i wypłacone po wybudowaniu kanału sanitarnego. H.S. to pismo otrzymała jedynie do wiadomości. Pismem z dnia 26 stycznia 2005 r. Wójt Gminy S. , który będzie realizował cel publiczny jakim jest inwestycja polegająca na budowie kanalizacji sanitarnej z przykanalikami, pompowniami ścieków i ich zasilaniem energetycznym i przydomowymi pompowniami ścieków w miejscowości S. , wystąpił do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Pismem z dnia 8 lutego 2005r. Starosta poinformował Wójta Gminy S., że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie z uwagi na brak udokumentowania przeprowadzonych rokowań z H.S., zmierzających do zawarcia ugody. Wójt w piśmie z dnia 17.02.2005r. udzielił wyjaśnień, że zarzuty S. o braku jakichkolwiek działań w celu zawarcia ugody są nieprawdziwe i poinformował, że "w celu zawarcia ugody zwrócił się do Rady Sołeckiej oraz Przewodniczącego Rady Gminy o podjęcie negocjacji w celu uzyskania zgody na przejście z kanalizacją". Do pisma dołączył notatkę z negocjacji podjętych przez Radę Sołecką i Przewodniczącego Rady Gminy. W dniu 15 marca 2005 r. z inicjatywy Starosty przeprowadzono na gruncie rokowania, mające na celu osiągnięcie porozumienia z H.S., w trakcie których oświadczyła ona, że żąda określenia wartości odszkodowania jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji. Wójt Gminy S oświadczył, że nie może określić wysokości odszkodowania przed rozpoczęciem inwestycji. Zaproponował kwotę 300 zł jako rekompensatę za sam fakt wejścia na grunt. Natomiast po zakończeniu inwestycji rzeczoznawca majątkowy wyceni wartość poniesionych strat i na tej podstawie zostanie wypłacone odszkodowania. Na taka propozycję H.S. nie wyraziła zgody. Nie określiła, jakiego odszkodowania żąda przed rozpoczęciem inwestycji i wejściem na jej nieruchomość.

Zawiadomieniem z dnia [...]. Starosta wszczął postępowanie i przeprowadził w dniu 31 marca 2005 r. rozprawę administracyjną mającą na celu doprowadzenie do zawarcia ugody z właścicielką nieruchomości. Na rozprawie tej strony nie doszły do porozumienia. H.S. oświadczyła, że żąda sto tysięcy złotych odszkodowania za realizację inwestycji i odmówiła złożenia podpisu na protokole, oświadczając jednak, iż jego treść jest zgodna z przebiegiem rozprawy. Wójt Gminy S. podtrzymał swój wniosek z dnia 26.01.2005.

Decyzja z dnia [...] Starosta orzekł o udzieleniu Wójtowi Gminy S. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania ścieków, zobowiązując jednocześnie Wójta do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu urządzeń. Właścicielka nieruchomości została zobowiązana do udostępnienia w/w nieruchomości w celu wykonywania konserwacji i usuwania awarii urządzeń. Decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy S. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 18.07.2002r. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ch. na obszarze gminy S., zatwierdzonym uchwałą Nr XV/140/04 Rady Gminy w S., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 159 poz.2218, grunt działek nr 1472 i 1492/1 przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, budownictwo zagrodowe oraz rzemieślniczo - wytwórcze symbol terenu MW/, gdzie dopuszcza się budowę obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, a więc i budowę kanalizacji sanitarnej.

W odwołaniu od decyzji Starosty H.S. podniosła, że organ I instancji bez uzyskania jej zgody , bezprawnie wydał Wójtowi Gminy S. pozwolenie na założenie na jej nieruchomości przewodów służących do przesyłania ścieków i wniosła o zobowiązanie Starosty do poważnych pertraktacji oraz powołania biegłych do oszacowania szkód i obniżenia wartości działek spoza terenu powiatu kieleckiego i zażądała wypłaty odszkodowania przed przystąpieniem do robót

Rozpatrując to odwołanie Wojewoda wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały okoliczności faktyczne i prawne, które w jego ocenie uzasadniają uchylenie decyzji Starosty i umorzenie postępowania

I instancji. Stosownie bowiem do art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna, zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości oznacza taką sytuację, w której osoba lub jednostka organizacyjna określiła i zaproponowała określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Niemożność zaś uzyskania takiej zgody oznacza taki stan, w którym właściciel nieruchomości na zaproszenie do rokowań nie odpowiedział, lub w ogóle sprzeciwił się udzieleniu takiej zgody albo też strony postawiły sobie warunki, które druga strona uznała za nie do przyjęcia. Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nie było poprzedzone jakimikolwiek rokowaniami prowadzonymi przez wnioskodawcę z właścicielką nieruchomości. Znajdujące się w aktach oświadczenie H.S. z dnia 25.05.2002 r. nie spełnia tego wymogu. Ponadto z wyjaśnień Wójta wyrażonych w piśmie z dnia 17.02.2005r. także nie wynika, aby rokowania z właścicielką przeprowadzono prawidłowo. Poza tym brak jest w aktach pisma z dnia 03.12.2004 r. skierowanego do H.S., zawierającego informacje dotyczące wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zmierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, zatem w niniejszym przypadku rokowania winien przeprowadzić inwestor, czyli Gmina S. a nie Rada Sołecka czy Przewodniczący Rady Gminy, dlatego też załączona do akt notatka spisana na okoliczno przeprowadzonych rozmów pomiędzy H.S. a Radą Sołecką, Sołtysem i radnym z sołectwa Ch. nie może być uznana jako przeprowadzone właściwie rokowania. W aktach brak jest przede wszystkim pisma przedstawiającego ofertę inwestora skierowaną do właścicielki nieruchomości. Z kolei przeprowadzone na gruncie w dniu 15.03.2005r. rokowania przeprowadzono już po złożeniu przez Wójta wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zatem zdaniem organu II instancji naruszony został przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wszczęcie postępowania nastąpiło w sytuacji, gdy nie została wyłączona możliwość uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 w drodze umowy. Wadliwość wynikająca z nieprzeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie może być sanowana już po jego wszczęciu, gdyż narusza zasadę, że uzyskanie zgody właściciela na wykonanie prac może nastąpić w drodze umowy. Skoro więc wszczęcie postępowania było przedwczesne uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, iż Starosta nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego. Nie można bowiem na podstawie znajdującej się w aktach decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określić, czy działki nr 1472 i 1492/1 faktycznie są niezbędne do realizacji inwestycji, albowiem brak jest załącznika graficznego stanowiącego integralną część tej decyzji,

również w decyzji z dnia 8 czerwca 2004r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego brak mapy sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik graficzny, określający, które nieruchomości objęte zostały inwestycją. Nie zostały także dołączone do wniosku wymagane w art. 116 dokumenty w postaci pełnego opisu z księgo wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie co oznacza, iż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Ponadto błędne było udzielenie w zaskarżonej decyzji zezwolenia Wójtowi, skoro występował on tylko jako wnioskodawca a nie podmiot realizujący inwestycje, którym jest Gmina S. W sentencji decyzji brak jest jednoznacznego wskazania, kto powinien wypłacić odszkodowanie za ewentualne szkody oraz treści, o jakiej mowa w art. 124 ust.4. Te względy także zdaniem Wojewody przemawiały za uchyleniem decyzji Starosty i u morzeniem postępowania I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu H.S. organ II instancji wskazał, iż nie są one przyczyną, z powodu której została uchylona decyzja organu I instancji, albowiem nie znajdują one oparcia w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Przepisy ustawy

o gospodarce nieruchomościami dopuszczają ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości właśnie w sytuacji braku zgody właściciela nieruchomości; nie jest także możliwe wypłacenie odszkodowania przed przystąpieniem do robót. Przepis art. 124 ust. 4 ustawy nakłada na podmiot , który wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia, w pierwszej kolejności obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu ciągów, przewodów i urządzeń, a jeśli nie jest to możliwe lub powoduje nadmierne trudności albo koszty, przyznanie odszkodowania. Dokonanie zaś stosownych ustaleń możliwe jest dopiero po zakończeniu robót przez inwestora.

W skardze na tę decyzję Gmina S. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarżąca przede wszystkim zakwestionowała ustalenia organu II instancji co do tego, że skierowanie wniosku nie było poprzedzone rokowaniami, skoro takie rokowania jej zdaniem zostały przeprowadzone, przy czym w imieniu Gminy działali upoważnieni przez Wójta na podstawie art. 46 ustawy o samorządzie gminnym radny i rada sołecka. O tym, iż dalsze prowadzenie z zainteresowaną rozmów nie mogło doprowadzić do kompromisowego rozwiązania problemu bez sięgania po środki wynikające z art. 124 świadczą zdaniem skarżącej kolejne rozmowy, po styczniu 2005r., które winny być traktowane jako próba realizacji ugodowego załatwienia sprawy. Odnośnie pozostałych podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii Gmina podniosła, że ze znajdującej się w aktach kopii decyzji z dnia 18 lipca 2002 r. o lokalizacji inwestycji wynika jednoznacznie, iż nie było do niej załącznika graficznego oraz, że brak dokumentów w postaci mapy i pełnego odpisu z księgi wieczystej nie uniemożliwiał prawidłowego rozpoznania sprawy zwłaszcza, że z załącznika graficznego do planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. jednoznacznie wynika przebieg zaplanowanej sieci kanalizacyjnej. Istnienie tego załącznika jak i notatki z badania księgi wieczystej przez pracownika Urzędu Wojewódzkiego dowodzi ,zdaniem skarżącej, że żądając w tym zakresie innych jeszcze dokumentów naruszono zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 §1 kpa. Gmina zakwestionowała także stosowanie art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami w niniejszej sprawie oraz zarzuciła, iż odnośnie tego, na czyją rzecz należało ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości- Gminy czy jej Wójta- możliwe było sprostowanie przewidziane w art. 113 § 1 kpa. Zdaniem skarżącej argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji starosty i umorzenia postępowania, co stanowi naruszenie zasady wynikającej z art. 11 kpa.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji wydał swoją decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa . Co prawda przepis ten nie precyzuje w sposób wyraźny przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania I instancji , wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 §1 kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowość postępowania./ por. wyrok NSA z 9 stycznia 1985 r. III SA 1105/84 GAP 1987 Nr 5/. Także w wyroku z dnia 29 września 1987r IV SA 220/87/ ONSA 1987 nr 2 poz.67/ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż umorzenie postępowania I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeżeli jednak stan faktyczny sprawy podlega uregulowaniu przez organ administracji państwowej na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W orzecznictwie wskazuje się także na jeszcze jedną przyczynę umorzenia postępowania I instancji przez organ odwoławczy

a mianowicie sytuację, gdy w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy , które stanowiły podstawę prawną decyzji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z tych przyczyn. Niewątpliwie bowiem nie zostały uchylone przepisy pozwalające na ograniczeniu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia urządzeń, o jakich mowa w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, brak też jest podstaw do uznania, iż postępowanie to stało się czy też było od początku bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż główną przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie przez ten organ, iż postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte bez uprzednio przeprowadzonych rokowań. Ustalenia takie, w ocenie Sądu, w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie są prawidłowe. Pomijając bowiem kwestię, czy do wniosku zostały dołączone wystarczające w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokumenty z przeprowadzonych rokowań czy też nie, to przede wszystkim wskazać należy, iż postępowanie w sprawie z wniosku Wójta Gminy S. zostało wszczęte nie z chwilą złożenia wniosku ale dopiero

w dniu 16 marca 2005 r./ takie też zresztą ustalenia poczynione zostały

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji/. Natomiast dzień wcześniej, 15 marca 2005 r. odbyły się rozmowy, w których uczestniczyli m. in. H.S.

i Wójt Gminy S. Z przebiegu rozmów został sporządzony protokół, z którego jednoznacznie wynika, iż ugodowe załatwienie sprawy jest niemożliwe, skoro właścicielka nieruchomości żądała określenia wartości odszkodowania jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji i nie wyraziła zgody na propozycje inwestora co do kwoty 300 zł jako wynagrodzenia za samo wejście na grunt i wyceny wartości poniesionych strat po zakończeniu inwestycji, na podstawie której zostanie wypłacone odszkodowanie. H.S. jeszcze przed złożeniem przez Wójta Gminy S. wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób konsekwentny i jednoznaczny wskazywała, iż swoją zgodę na udostępnienie gruntu uzależnia od wcześniejszego uzgodnienia odszkodowania i jego wypłaty. Skoro obowiązujące przepisy przy ograniczeniu prawa własności na podstawie art. 124 cytowanej ustawy w sposób odmienny regulują kwestię odszkodowania, aniżeli czynią to przepisy dotyczące wywłaszczenia polegającego na pozbawieniu prawa własności, niewątpliwie postawiony przez właścicielkę nieruchomości warunek nie był możliwy do spełnienia. Tym samym Starosta władny był uznać, iż zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania. Późniejszy jego przebieg, w tym prezentowane przez H.S. na rozprawie administracyjnej stanowisko, potwierdza niemożność załatwienia sprawy w drodze umowy między stronami. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, iż postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte bez wcześniejszych rokowań i dlatego powinno być umorzone. Postępowanie to na pewno nie jest bezprzedmiotowe, skoro zostało wykazane, iż w sposób dobrowolny między stronami nie dojdzie do porozumienia w kwestii udostępnienia nieruchomości pod inwestycję i jedyną drogą załatwienia sprawy jest wydanie decyzji przez uprawniony do tego organ administracyjny.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż powodem uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania I instancji jest także nieprawidłowe, zdaniem Wojewody, przeprowadzenie postępowania, których to nieprawidłowości upatruje on w tym, iż do wniosku nie zostały dołączone dokumenty w postaci załączników graficznych do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz pełnego odpisu z księgi wieczystej, oraz, że sama decyzja Starosty jest nieprawidłowa, bowiem wadliwie określa jednostkę, na rzecz której udzielono zezwolenia oraz nie określa jednoznacznie, kto winien wypłacić odszkodowanie. Podnieść jednak należy, iż tego rodzaju uchybienia nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania I instancji. Ponadto zauważyć należy, iż istotą takiej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 §1 pkt 2 in fine, jest to, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ II instancji faktycznie takiej merytorycznej oceny dokonał. Ponieważ przedmiotem badania przez sąd jest legalność a więc zgodność z prawem decyzji Wojewody Świętokrzyskiego wydanej na podstawie art. 138 §1 pkt in fine, przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do tych zarzutów skargi, które dotyczą merytorycznej oceny decyzji i postępowania przed organem I instancji, dokonanej przez organ odwoławczy.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105§ 1 kpa oraz art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego też podlegała ona uchyleniu,

o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o, postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./.