Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. T. i P.T. od decyzji Wojewody z dnia 26 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

Sprzeciw J. T. i P. T. od decyzji Wojewody Pomorskiego z 26 maja 2022 r. uchylającej decyzję Starosty Słupskiego nr 783-1/2020/2021 z 14 września 2021, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, odmawiającej uchylenia decyzji 783/2020 z 2 października 2020 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego w U. na działce nr [...], wydanego dla P. T. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, został wniesiony w następującym stanie sprawy:

W dniu 2 października 2020 r. Starosta Słupski decyzją nr 783/2020 zezwolił na budowę budynku usługowo-mieszkalnego w U. na działce nr [..].

W dniu 20 stycznia 2021 r. do Starosty Słupskiego wpłynął wniosek P. E. o wznowienie postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Starosty Słupskiego nr 783/2020 z 2 października 2020 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] w U. Starosta pismem z 25 stycznia 2021 r. zobowiązał wnioskodawczynię do podania informacji dotyczącej terminu, w jakim dowiedziała się ona o decyzji pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na powyższe żądania wnioskodawczyni wskazała, że nie została ona zawiadomiona, że na działce nr [...] powstanie budynek. Wnioskodawczyni wskazała też, że w miesiącu listopadzie na powyższej działce nie prowadzono jeszcze żadnych prac. Dopiero w grudniu, wnioskodawczyni zorientowała się, że na nieruchomości sąsiedniej rozpoczęto roboty związane z budową. Starosta postanowieniem z 18 lutego 2021 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr 783/2020 z 2 października 2020 r.. W wyniku złożonego zażalenia, Wojewoda Pomorski postanowieniem z 24 czerwca 2021 r. uchylił powyższe postanowienie Starosty Słupskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Postanowieniem z 22 lipca 2021 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr 783/2020 z 2 października 2020 r.. Po przeanalizowaniu sprawy Starosta stwierdził, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W ocenie Starosty sporny budynek zaprojektowano w odległościach zgodnych z przepisami i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak ocenił Starosta, wszystkie parametry, nakazy, zakazy i zalecenia zawarte w ustaleniach ogólnych i w karcie terenu planu miejscowego zostały spełnione. Ponadto Starosta wskazał, że analiza przesłaniania i zacieniania również nie dała podstawy do uznania wnioskodawczyni za stronę.

Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu P. E. wniosła odwołanie. Z treści odwołania wynika, iż skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Starosty. W jej ocenie oprócz przepisów Prawa budowlanego Starosta oceniając interes prawny skarżącej powinien również uwzględnić przepisy prawa cywilnego. Skarżąca wskazała również na potrzebę przeprowadzenia analizy w zakresie nasłonecznienia i zacieniania. Jej zdaniem Starosta w tym zakresie nie przeprowadził żadnej analizy.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania i analizie akt sprawy Wojewoda Pomorski stwierdził, że decyzja Starosty Słupskiego, jako efekt końcowy nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego powinna zostać uchylona, a postępowanie przeprowadzone ponownie przez organ I instancji.

Wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych stanowi nadzwyczajny środek ich wzruszenia i jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu kontrola decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie oraz w ramach prawnych opisanych w art. 145-151 Kpa. Istotą wznowienia postępowania jest umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, z uwagi na wady w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Wady te zostały określone w art. 145 § 1 Kpa.

W niniejszej sprawie postępowanie zakończone decyzją Starosty zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem postępowanie wznawia się jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na mocy art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2 tego przepisu stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W/w terminy zostały przez skarżących zachowane.

We wznowionym postępowaniu Starosta Słupski zobowiązany był do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę zaprojektowanej inwestycji. Zaznaczył organ odwoławczy, że istotą wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, tj. zbadanie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, zwłaszcza art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 w/w ustawy obszar oddziaływania obiektów to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zgodnym z prawem zagospodarowaniu terenu sąsiedniego.

Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 Kpa stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czyjej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w cytowanym już wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą uregulowania z różnych dziedzin prawa, nie tylko administracyjnego. Przepis ten należy bowiem interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim, choć nie tylko, właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, 144, 222 Kodeksu cywilnego). Orzecznictwo sądów kształtuje się w ten sposób, że jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014r., sygn. akt II SA/Gd 882/13 oraz z dnia 2 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Gd 131/15). Przyjęta w art. 28 Kpa przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c, dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile znajduje on umocowanie w przepisach administracyjnych prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. II OSK 2808/18 z dnia 12.10.2021 r.). W ocenie wnioskodawczyni w sprawie doszło do naruszenia przepisu § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065, dalej rozporządzenie). W przepisie tym wskazano warunki dotyczące przesłaniania oraz nasłonecznienia budynków.

Spornym zagadnieniem, wymagającym wszechstronnej analizy jest kwestia zacieniania nieruchomości skarżącej oraz nasłonecznienia. Starosta wskazał w decyzji, iż analiza przesłaniania i zacieniania nie dała podstawy do uznania P. E. za stronę. W dokumentacji brak jest analizy umożliwiającej weryfikację zgodności inwestycji z § 13 i § 60 rozporządzenia. W sytuacji, gdy dokumentacja jest niekompletna bądź informacje w niej zawarte uniemożliwiają wydanie rozstrzygnięcia należy zwrócić się do inwestora o jej uzupełnienie bądź wyjaśnienie nieścisłości w zakresie umożliwiającym zajęcie stanowiska w prowadzonej sprawie. Starosta nie wezwał inwestora do przedłożenia takiego dokumentu ani samodzielnie nie sporządził takiej analizy. Stosownie do przepisu § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obowiązkiem tego organu jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualnie twierdzenia inwestora pozwalają aprobować bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 17.07.2020 r. sygn. II OSK 389/20). Przedwczesne było zatem stanowisko Starosty odnośnie spełnienia wymogów odnoszących się do zacieniania i nasłonecznienia, gdyż nie dysponował on materiałami umożliwiającymi dokonanie takiej analizy. Kwestia ta powinna zatem zostać wnikliwie przeanalizowana przez Starostę w oparciu o kompletny materiał dowodowy, a stanowisko organu I instancji powinno zostać wyczerpująco omówione w uzasadnieniu decyzji. Tym bardziej, że zagadnienie to stanowi oś sporu w postępowaniu wznowieniowym. Na marginesie dostrzegł organ odwoławczy, że w decyzji Starosty zabrakło również analizy inwestycji pod kątem spełnienia wymogów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich.

Przedwczesnym również było przesądzenie przez Starostę o zgodności inwestycji z planem miejscowym obowiązującym na wnioskowanym obszarze. Na terenie objętym inwestycją obowiązują zapisy uchwały Rady Miejskiej w Ustce nr IV/26/98 z dnia 25.05.2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łacha" w Ustce. Starosta w żaden sposób nie odniósł się w treści decyzji do lokalizacji inwestycji względem działki skarżącej z uwzględnieniem zapisów planu miejscowego. Pozostałe parametry inwestycji również nie zostały przeanalizowane w odniesieniu do wymogów stawianych w planie miejscowym.

Podkreślił organ odwoławczy, że Starosta nie odniósł się do wniosku o wstrzymanie robót na działce objętej sporną decyzją. Wniosek taki został złożony do organu I instancji przez skarżącą 5 lipca 2021 r., a rolą Starosty było rozpoznanie tego wniosku stosownie do przepisu art. 152 Kpa.

Dostrzeżone uchybienia i podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Gd 349/08).

Reasumując, organ pierwszej instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zgromadzi materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do ustalenia zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego oraz wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej. Ponadto Starosta jest zobowiązany sprawdzić inwestycję pod względem zarzutów składanych przez wnoszącą o wznowienie postępowania oraz ustosunkowanie się do zarzutów w uzasadnieniu decyzji.

Uwzględniając przedstawione okoliczności sprawy, stan prawny oraz cytowane wyroki sądów, Wojewoda orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

We wniesionym sprzeciwie jej autorzy zarzucili naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 148 § 1 Kpa w związku z art. 139 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa polegającym na tym, że organ II instancji doszedł do błędnego przekonania, że odwołująca się zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w rezultacie nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa popełnionego na wcześniejszym etapie sprawy i nie uchylił zaskarżanej decyzji oraz nie umorzył postępowania, pomimo iż:

a) odwołująca się nigdy nie udzieliła precyzyjnej odpowiedzi na pytanie Starosty Słupskiego kiedy dowiedziała się o wydaniu przez niego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę,

b) stosując zasady logicznego rozumowania organ mógł dojść do wniosku, że odwołująca się zdawała sobie sprawę z tego, iż została wydana decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, skoro prace budowlane na sąsiadujących nieruchomościach należących do inwestorów rozpoczęły się z początkiem 2018 r. i trwały nieprzerwanie aż do 2022 r., a planowany budynek jest połączony z innym, który został wzniesiony już w 2020 r. (tzw. stan surowy otwarty) i stanowi kontynuację tej samej inwestycji (budynki są utrzymane w identycznym stylu),

c) gdyby organ przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność daty powzięcia przez odwołującą się informacji o udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę, wówczas ustaliłby ponad wszelką wątpliwość, że: (i) powzięła ona wiedzę o wdaniu decyzji już w październiku 2020 r., albowiem wtedy rozpoczęte zostały pierwsze prace porządkowe oraz budowlane przy użyciu ciężkiego sprzętu, polegające na przygotowaniu wykopów pod fundamenty, (ii) twierdzenia odwołującej się w zakresie rozpoczęcia przez inwestorów prac budowlanych dopiero w grudniu 2020 r. stoją w jawnej sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego, albowiem we wskazanym okresie grunt jest zamarznięty, co uniemożliwia prawidłowe przygotowanie wykopów i wylanie ław fundamentowych;

2) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 28 Kpa w związku z art. 139 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa polegającym na tym, że organ II instancji dla oceny czy odwołującej się przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu posłużył się pojęciem strony zdefiniowanym w przepisach Kpa, pomimo że przedmiotową materię regulują wyłącznie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 roku, poz. 2351 ze zmianami), które stanowią lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych; w rezultacie, działając w warunkach rażącego naruszenia prawa organ II instancji doszedł do błędnego przekonania, że odwołująca się jest stroną prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego; wskutek nieprawidłowego ustalenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Słupskiego, pomimo iż w tym zakresie była ona zgodna z prawem,

3) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 139 Kpa w związku z art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Pr. Bud. polegającym na tym, że organ II instancji stwierdził, że odwołująca się jest stroną prowadzonego przez niego postępowania, pomimo iż nie istnieją jakiekolwiek przesłanki przemawiające za tym, aby przyjąć, że właściciele nieruchomości sąsiednich względem inwestycji skarżących znajdują się w obszarze jej oddziaływania; w rezultacie Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Słupskiego, pomimo iż w tym zakresie była ona zgodna z prawem.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.

Oznacza to, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasacyjnym. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka zaskarżenia ma więc charakter wyłącznie formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasacyjna została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 477/22, LEX nr 3354564).

W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem nie podlegają więc weryfikacji kwestie związane ze stosowaniem w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie tutejszego Sądu, sprzeciw wniesiony przez inwestorów jest niezasadny, ponieważ decyzja organu odwoławczego, oceniana pod kątem wystąpienia wyżej wymienionych przesłanek, jest prawidłowa.

Podstawę prawną decyzji Starosty, wydanej we wznowionym postępowaniu, stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.

Z powołanej regulacji wynika, że w pierwszej kolejności konieczne jest zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowieniowej otwiera bowiem organowi drogę do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania uniemożliwia organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (por. M. Kopacz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, LEX/el.).

W niniejszej sprawie słusznie Wojewoda uznał, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ I instancji rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania ustalił i ocenił, że podmiot, który wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie posiada przymiotu strony, a więc przesłanka wznowieniowa faktycznie nie zaistniała, ponieważ przedmiotowa inwestycja nie narusza uprawnień wnioskodawczyni.

Tymczasem rację ma Wojewoda, że krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę określa się w oparciu o przepis szczególny, jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę podstawowe znaczenie ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie. Obszaru tego nie można, wbrew stanowisku Starosty, utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z naruszeniem tych przepisów. Stanowisko takie znajduje poparcie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wprost stwierdził, że dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Pr. bud., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1911/19, LEX nr 3365107).

Wobec tego, podmioty określone w art. 28 ust. 2 Pr. bud. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Nie można bowiem utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym. Tutejszy Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w judykaturze, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud., zachodzi potencjalny związek. Jeżeli zatem z przepisów odrębnych wynikają choćby ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wobec tego, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki bądź ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to w sprawach pozwolenia na budowę właściciel działki sąsiedniej ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 743/20 czy wyrok WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 276/21 i powołane tam orzeczenia – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Tym samym trafne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, że istotne dla sprawy jest ustalenie potencjalnego oddziaływania inwestycji na sferę uprawnień podmiotu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., a w konsekwencji przyznanie mu przymiotu strony. Każde bowiem (nawet niezabronione przepisami prawa) zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu oceny czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, jak już wskazano, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Pr. bud., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy prawa nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok NSA z 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260 czy wyrok NSA z 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18, LEX nr 3243713).

Trafnie zatem Wojewoda zarzucił, że organ I instancji przedwcześnie uznał, iż wnioskodawczyni nie jest stroną w sprawie wydania pozwolenia na budowę, bo jej interes prawny nie został naruszony przez ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Argumentację Starosty dotyczącą zachowania dopuszczalnych norm techniczno-budowlanych należy uznać za arbitralną w sytuacji, gdy akta sprawy poprzedzające udzielenie zezwolenia na realizacje budowy nie zawierają analizy zacienienia. Brak było wobec tego podstaw do przyjęcia, że przepisy techniczne odnoszące się do kwestii zapewnienia dostępu do światła dziennego nie zostały naruszone i nie ma strona wnioskująca o wznowienie podstaw do zarzucania potencjalnego ograniczenia czy pozbawienia dostępu do światła. Wnioskodawca powinien bowiem mieć możliwość kwestionowania sformułowanych przez organ ustaleń i ocen w toku instancji, jako strona postępowania wznowionego i pierwotnego prowadzonego, w trybie zwyczajnym, po ustaleniu, że posiada interes prawny w takim postępowaniu.

Zaznaczyć należy, że w postępowaniu wznowieniowym wyodrębnia się dwie fazy. W pierwszej z nich, organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 Kpa oraz 154a oraz, czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa, a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa następuje w przypadku, gdy organ stwierdzi, że przesłanka, na którą powołuje się wnioskodawca faktycznie nie wystąpiła. W rozpoznawanej sprawie Starosta wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a następnie wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, dokonując ustaleń i oceny w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni. Wobec tego, jednocześnie nie uznając wnioskodawcy za stronę postępowania, Starosta wypowiedział się co do meritum sprawy, wskazując na kompletność projektu budowlanego oraz odniósł się do kwestii związanych z zacienianiem, przesłanianiem i nasłonecznianiem oraz spełnieniem pozostałych warunków technicznych dotyczących usytuowania budynku (§ 12 rozporządzenia).

Tymczasem decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, jest swego rodzaju rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, a więc nie odnoszącym się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Sens uregulowania zawartego w powołanym przepisie polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy się stwierdzi, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, co do której toczy się wznowione postępowanie. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 496/19, CBOSA). Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty może natomiast nastąpić po przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania, a więc również wnioskodawcy.

Stwierdzić więc należy, że trafnie Wojewoda uznał, że decyzja kończąca wznowione postępowanie zapadła z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, bowiem organ I instancji nie zweryfikował poprawnie wpływu realizowanego budynku na nieruchomość wnioskodawczyni pod kątem posiadania przez nią interesu prawnego w zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu, a jego twierdzenia o zachowaniu zasad sytuowania budynków wobec braku analizy zacienienia czy braku weryfikacji zachowania warunków z § 12 rozporządzenie jest przedwczesna. Nie pozwala to na ocenę poprawności twierdzenia o braku interesu prawnego po stronie wnioskującej o wznowienie postępowania. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już wskazano, Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie jest władny odnosić się do meritum sprawy i kierunku jej rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd ograniczył się tylko do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec brak było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu.

Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.