I GSK 1223/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-07	
Data wpływu	2023-10-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Artur Adamiec
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Bogdan Fischer /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	602  ceny	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 1255/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 120; z art. 32 ust. 1, 2 i 3; Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1255/22 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od W. Sp. z o.o. w B. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt: V SA/Wa 1255/22, po rozpoznaniu skargi W. sp. z o.o. w B. (dalej "skarżąca", "spółka"), uchylił decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezes PGWWP") z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak: KWO.70.6.2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 12 lutego 2021 r., spółka zwróciło się do organu regulacyjnego o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy B. i gminy W. na okres 3 lat. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ regulacyjny decyzją z 9 kwietnia 2021 r. odmówił zatwierdzenia wnioskowanej taryfy i nałożył na spółkę obowiązek poprawienia taryfy. W wyniku wykonania decyzji z 9 kwietnia 2021 r., skarżąca 5 maja 2021 r. złożyła do organu regulacyjnego poprawiony wniosek o zatwierdzenie taryfy.

Organ regulacyjny decyzją z 18 czerwca 2021 r., odmówił zatwierdzenia wnioskowanej przez skarżącą taryfy. Decyzja ta została uchylona przez Prezesa PGWWP decyzją z 19 listopada 2021 r., a sprawa przekazana organowi regulacyjnemu do ponownego rozpatrzenia.

Organ regulacyjny decyzją z 14 lutego 2022 r., odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin B. i W. na okres 3 lat oraz nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni poprawionego projektu taryfy. W uzasadnieniu decyzji organ regulacyjny, że nie może zaakceptować przenoszenia kosztów inwestycji na odbiorców usług bez zachowania zasady, że koszty te powinny być planowane stopniowo i rozłożone w czasie. Spółka nie wykazała, aby przyjęty przez nią okres amortyzacji środków trwałych odpowiadał okresowi ich ekonomicznej użyteczności, pomimo dużych nakładów na inwestycję zaplanowała jedynie nieznaczny wzrost sprzedaży wody, a w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków zaplanowała spadek sprzedaży, ujmuje koszty odprowadzania wód opadowych i roztopowych w planowanej taryfie oraz nie wydzieliła prawidłowo taryfowych grup odbiorców usług.

W wyniku rozpoznania odwołania, Prezes PGWWP decyzją z 11 kwietnia 2022 r. – wydaną na podstawie art. 24c i art. 27c ust. 2 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2028),dalej "u.z.z.w.o.ś.", w zw. z art. 104 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej "k.p.a." – utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ podkreślił, że na wnioskodawcy spoczywał ciężar dowodu dla wykazania swojego stanowiska co do prawidłowości stosowanej amortyzacji, któremu nie sprostał. Spółka nie wykazała aby przyjęty okres amortyzacji odpowiadał okresowi ekonomicznej użyteczności środka trwałego. Prezes PGWWP wskazał także, że stawka opłaty abonamentowej jest elementem służącym do wyodrębniania grup taryfowych. Dlatego też, jeżeli odbiorcy usług płacą tą samą cenę za dostawę wody lub odprowadzane ścieki, ponosząc jednocześnie różne koszty z tytułu opłaty abonamentowej, to koniecznym jest "ulokowanie ich" w różnych grupach taryfowych.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt: V SA/Wa 1255/22, uchylił decyzję Prezesa PGWWP z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak: KWO.70.6.2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że skarga spółki na postanowienie Prezesa PGWWP z 24 lutego 2022 r. nr KTZ.70.3.2022 o utrzymaniu w mocy postanowienia organu regulacyjnego z 11 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, z uwagi na przekroczenie 45. dniowego terminu, została rozpoznana. WSA wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 928/22 oddalił skargę spółki uznając, że termin ten został zachowany.

Sąd I instancji podkreślił, że organ wydając zaskarżoną decyzje naruszył art. 15 k.p.a., bowiem wydając ją odniósł się jedynie do zarzutów wskazanych w odwołaniu, bez ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto organ nie uwzględnił przy wydawaniu decyzji aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy czym naruszył art. 98 § 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 15 k.p.a. bowiem wniosek spółki nie był rozpoznany na podstawie aktualnych danych.

Sąd I instancji podkreślił, że podkreśla, że ocena projektu taryfy oraz uzasadnienia może więc być prowadzona tylko z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Co z kolei oznacza, że jeśli organ odmawia zatwierdzenia projektu taryfy, powinien wykazać sprzeczność tej taryfy z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast organ regulacyjny w swojej decyzji nie wykazał, w jaki sposób zaprezentowane przez spółkę ceny i stawki są sprzeczne z rozporządzeniem

Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1074), dalej "rozporządzenie", skoro wniosek o zatwierdzenie taryfy zawierał niezbędne elementy. Zdaniem Sądu I instancji organ nie ma uprawnienie do narzucania przedsiębiorstwu określonego sposobu prowadzenia działalności. Skarżąca uzasadniła spełniający wymogi formalne wiosek, co potwierdza choćby to, że organ nie uznał za stosowne dokonywanie wezwań do uzupełnienia tego wniosku. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że podnoszone przez organy zastrzeżenia sprowadzają się do ingerencji w sposób prowadzania przez spółkę działalności, bez odniesienia do konkretnych norm prawnych, z których ma wynikać poprawienie wniosku taryfowego czy jego uzasadnienia.

Za uzasadnione Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 24c ust. 1 ustawy i art. 16i ust. 5 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, poprzez uznanie, że daje on możliwość nakazania przez organ skarżącej dokonania zmiany stosowanych przez spółkę zasad amortyzacji środków trwałych, które leżą w wyłącznej kompetencji podatnika (spółki) oraz art. 24c ust. 1 i art. 16i ust. 5 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez uznanie, że w sprawie ma zastosowanie art. 16i ust. 5 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych dotyczący amortyzacji podatkowej, chociaż do ustalania taryf stosuje się amortyzację bilansową wynikającą z przepisów ustawy o rachunkowości.

Sąd I instancji uznał za trafny zarzut naruszenie art. 24c ust. 3 ustawy w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że daje on możliwość nakazania spółce poprawienia projektu taryfy przez wyodrębnienie grup taryfowych, o których mowa w pkt 1 lit. b) i c) decyzji organu regulacyjnego. Z powyższych przepisów, w ocenie Sądu I instancji nie wynika, aby przepisy te dawały podstawy organowi regulacyjnemu do nakazania spółce wyodrębniania grup taryfowych.

Sąd I instancji podkreślił, że istnieje konieczność różnicowania stawek, a przez to podział na taryfowe grupy odbiorców, w sytuacji w której różne są koszty świadczenia usług dla różnych grup odbiorców. Jednakże w sprawie niniejszej takie przesłanki nie występują, ponieważ wszystkie koszty w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w tym uzdatniania wody, koszty eksploatacji sieci wodociągowej, koszty jej dostarczania są takie same dla wszystkich odbiorców usług. Tak samo koszty w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków w tym koszty eksploatacji sieci kanalizacyjnej, parametry wprowadzanych ścieków, koszty ich oczyszczenia są takie same dla wszystkich odbiorców usług.

Sąd I instancji podkreślił, że w celu zapewnienia dokonania należycie wykonanej funkcji publicznej pełnionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także zapewnienie wykonania zobowiązań krajowych w stosunku do prawa unijnego, nie tracąc przy tym cech praworządności, należy w kontekście wyliczenia taryf za odprowadzanie ścieków komunalnych przyjąć pełną definicję ścieków komunalnych uwzględniając wszystkie zmienne mogące wpłynąć na jakość uzyskanego wyniku, w szczególności zmienne z grupy niekontrolowanej, tj. wody przypadkowe. Sąd I instancji stwierdził, że cenę ustala się za 1m3 odprowadzonych ścieków, w tym ścieków komunalnych lub ścieków przemysłowych w powiązaniu z definicją ścieków komunalnych nie wyklucza to wód przypadkowych. Oszacowanie ilości wód opadowych i roztopowych w 5.642.015 m3 ścieków komunalnych nie jest możliwe ze względu na brak prawnie wiążącej metodologii - każde działanie w tym zakresie stanowiłby działanie dowolne, pozbawione podstaw prawnych i mogące zostać zakwestionowane. Takiej metodologii nie przedstawiły również organy opierając się jedynie na normach zakazujących wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych.

Następnie na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. ż 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", organ zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt: V SA/Wa 1255/22, uchylający decyzję Prezesa PGWWP z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak: KWO.70.6.2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

I. Naruszenie art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w.o.ś. w zw. z § 3 pkt 1, lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1074), dalej "rozporządzenie" poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie ww. przepisów organy uprawnione są wyłącznie do formalnego badania wniosków taryfowych w zakresie ich zgodności z przepisami prawa co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że działanie organów w przedmiotowej sprawie stanowiło działanie polegające na rzekomej ingerencji w prowadzenie działalności gospodarczej spółki, podczas gdy przepisy art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.z.w.o.ś. stanowią podstawę prawną do dokonywania przez organy merytorycznej oceny projektu taryfy, analizy zmian warunków taryfowych oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś., pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, co w przypadku negatywnej oceny, w myśl art. 24c ust. 3 Ustawy, prowadzi do nałożenia na podmiot obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub uzasadnienia, wraz ze wskazaniem elementów projektu taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawy.

II. Naruszenie § 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 24b ust. 1 w zw. z art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś., poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowana w § 3 pkt 1 rozporządzenia kolejność wyliczenia klauzul generalnych, odnoszących się do sposobu opracowywania projektu taryfy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, tj. wskazanie w lit. a klauzuli zapewnienia przedsiębiorstwu niezbędnych przychodów, świadczy o nadaniu jej przez ustawodawcę nadrzędnego charakteru wobec pozostałych klauzul wymienionych w przepisie, podczas gdy podstawową i nadrzędną klauzulą generalną znajdującą zastosowanie w postępowaniach taryfowych prowadzonych w oparciu o art. 24 b ust. 1 i 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., jest zasada ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

III. Naruszenie art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w.o.ś. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 32 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.), dalej "ustawa o rachunkowości", poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przypisaniu organom działania polegającego na rzekomej ingerencji w prowadzenie działalności gospodarczej spółki w zakresie oceny kosztów amortyzacji, a w konsekwencji, przyjęcie, że organy nie posiadają kompetencji do kontrolowania prawidłowości amortyzacji na podstawie art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w.o.ś., podczas gdy w ramach analizowania zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, stosownie do przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia oraz art. 32 ust. 1, 2 i 3 ustawy o rachunkowości, organy są zobowiązane do badania prawidłowości oraz celowości kosztów amortyzacyjnych, w związku z czym, organy wyłącznie weryfikują prawidłowość wykazana przez wnioskodawców okresów użyteczności technicznej środków trwałych.

IV. Naruszenie art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. w zw. z ust. 2 pkt 13 u.z.z.w.o.ś. w zw. z § 13 ust. 1 i 6 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy nie dają podstaw organowi regulacyjnemu do nakazania spółce wyodrębnienia grup taryfowych oraz, że nie zachodzą przesłanki do wyodrębnienia grup taryfowych w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.z.z.w.o.ś., podczas gdy obowiązek wprowadzenia i zastosowania grup taryfowych wynika bezpośrednio z treści art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś., zaś zadaniem organu regulacyjnego jest ocena wniosków taryfowych pod kątem zgodności z u.z.z.w.o.ś., w tym z §13 ust. 1 i 6 rozporządzenia, co stwarza organowi regulacyjnemu podstawy do oceny prawidłowości grup taryfowych.

V. Naruszenie art. 24b ust. 2 i 4 lit. a i b w zw. z art. 2 pkt 10 u.z.z.w.o.ś. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wody opadowe, roztopowe i infiltracyjne powiększające bilans ścieków komunalnych, powinny stanowić podstawę kalkulacji kosztów taryfy, podczas gdy przy ustalaniu ceny za odprowadzane ścieków przepisy rozporządzenia nakazują uwzględnianie wielkości. "odprowadzonych ścieków", czyli ścieków komunalnych bezpośrednio u źródła, bez wód opadowych, roztopowych i infiltracyjnych powiększających ścieki komunalne w systemie zbiorowego odprowadzania ścieków.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

VI. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a., z uwagi na nietrafną ocenę sądu I instancji, iż Prezes PGWWP odniósł się wyłącznie do zarzutów podnoszonych przez spółkę w treści odwołania, która to ocena doprowadziła do niezasadnego uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji, podczas gdy zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji, znajdujący wyraz w szczegółowym uzasadnieniu decyzji, obejmuje wszelkie okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zarazem świadczy o dwukrotnym rozpoznaniu i ocenieniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w związku z czym w nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania.

VII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 15 k.p.a., z uwagi na nietrafną ocenę sądu I instancji, iż 1) Prezes PGWWP rozpoznał sprawę przy uwzględnieniu nieaktualnego stanu faktycznego oraz prawego, oraz, że 2) Prezes PGWWP powinien zawiesić postępowanie lub wyznaczyć termin zakończenia postępowania na dzień 28 lutego 2022 r. w celu umożliwienia Spółce złożenia nowego wniosku zawierającego aktualne dane, która to ocena

doprowadziła do niezasadnego uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji, podczas gdy 1) rozstrzygnięcie organu odwoławczego uwzględniało aktualny stan prawny i stan faktyczny wynikający z procedowanego wniosku taryfowego wnioskodawcy, który będąc dysponentem postępowania, mógł w dowolnym momencie, samodzielnie, złożyć aktualizację wniosku, zaś 2) w wyniku nieuwzględnienia alternatywnych wniosków o zawieszenie, wydłużenie terminu postępowania, organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego.

VIII. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu Wyroku obligatoryjnych elementów wynikających z dyspozycji ww. przepisu, to jest, 1) pominięcie stanowiska i argumentacji organu wobec poszczególnych zarzutów skargi, 2) nierozpoznanie wątku dotyczącego kapitału zapasowego, 3) powołanie się na wytyczne Ministerstwa Finansów opublikowane po wydaniu przez organ decyzji, podczas gdy uzasadnienie Wyroku powinno zawierać: 1) odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie, 2) należycie rozpoznawać wszystkie merytoryczne aspekty sprawy, 3) uwzględniać stan prawny istniejący w dacie wydawania decyzji.

IX. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że:

1) organ nie wskazał w jaki sposób zaprezentowane przez spółkę ceny i stawki pozostają sprzeczne z normą § 7 ust. 6 rozporządzenia, podczas gdy decyzja organu zawiera uzasadnienie odnoszące się do stawek amortyzacyjnych, jak również ustaleń decyzji organu regulacyjnego, a tym samym jest prawidłowa i poddaje się weryfikacji.

2) wysokość stawek amortyzacyjnych stosowanych przez spółkę dla środków trwałych finansowanych ze środków unijnych oraz dla pozostałych środków trwałych, była zgodna z przepisami prawa, a tym samym była powiązana z okresem ekonomicznej użyteczności środka trwałego, w sytuacji w której spółka nie przedstawiła dokumentów ani uzasadnienia dla zastosowania dwóch rozbieżnych okresów ekonomicznej użyteczności środków trwałych. 

3) formułowanie wytycznych dotyczących sposobu skonstruowania taryfy odbywało się bez wskazania normy prawnej naruszonej przez wnioskodawcę przy konstruowaniu taryfy, jak również, że stanowiło narzucanie wnioskodawcy sposobu prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy organy uzasadniając swe rozstrzygnięcie każdorazowo powoływały się na przepisy Ustawy, rozporządzenia, w tym zasadę ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen, zaś formułowanie wskazań dotyczących sposobu skonstruowania taryfy stanowi realizację obowiązku ustawowego organów.

X. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, a tym samym uchylenie decyzji organu I i II instancji, w sytuacji w której zachodziły uzasadnione przesłanki do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł:

I. Na podstawie art. 176 §2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi na rozprawie.

II. Na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości.

III. Na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 ust. 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę skarżąca w pełni poparła stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W toku postępowania sądowego organ wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego z opinii prof. [...], a w przypadku jego nie uwzględnienia wniósł o uznanie go jako uzupełnienie skargi kasacyjnej.

Odpowiadając na nie, skarżąca wskazała na brzmienia art. 106 § 3 p.p.s.a. i podniosła, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest niedopuszczalne. Podniosła również, że nie może ona stanowić uzupełnienia stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, bowiem nie spełnia ono wymogów formalno – prawnych. Jednocześnie na rozprawie skarżąca wniosła o przeprowadzanie dowodu z rachunków zysków i strat za 2023 r. na okoliczność sytuacji majątkowej spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, jednakże nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne.

W związku z treścią zarzutów skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez kasatora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały.

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W związku ze związaniem granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy też uzupełniania za strony wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może także domniemywać ich pełnej treści czy postaci, jak również intencji stron, które przyświecały im przy ich formułowaniu.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Rozpoznanie zarzutów należy rozpocząć od najdalej idącego – tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji 141 § 4 p.p.s.a. (pkt VIII petitum skargi kasacyjnej), gdyż jego uwzględnienie powoduje, że pozostałe zarzuty okazałyby się przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., II GSK 2966/17 te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut uchybienia wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje wymagania ustalone w obowiązujących przepisach p.p.s.a. Wynika bowiem z niego, jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, jak również zawarte są w nim rozważania dotyczące zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zawiera ono wyjaśnienie, z jakich powodów uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie to umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu I instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasatora zawarty w pkt VI petitum skargi kasacyjnej za w pełni trafny. Kasator uznał za nietrafna ocenę Sądu I instancji, który wskazał, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy Prezes PGWWP odniósł się wyłącznie do zarzutów podnoszonych przez spółkę w treści odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko ponownie rozpoznać rozstrzygniętą sprawę, ale odnieść się również w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Z powyższego wynika, że organ rozpatrując odwołanie ma obowiązek powtórnie wnikliwie i szczegółowo rozpoznać sprawę. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, takie zasady rozpoznania sprawy zostały zachowane. Fakt, że organ podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji, automatycznie nie oznacza, iż doszło do naruszenia przepisów art. 15 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z kasatorem, że w sprawie niniejszej właściwie zrealizowano zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem rozstrzygnięcie wydane po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania merytorycznego, oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty zawarte przez skarżącą na każdym etapie postępowania. Organ rozpoznając odwołanie również trafnie odniósł się do wszystkich zarzutów i rozpoznał sprawę w II instancji w pełni. Prezes PGWWP w zaskarżonej decyzji dokonał bowiem faktycznie w toku postępowania odwoławczego ponownej oceny projektu taryf pod względem ich zgodności z przepisami u.z.z.w.o.ś..

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest również zarzut (pkt VII petitum skargi kasacyjnej), w którym kasator zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 15 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2, ocenia projekt taryfy. Powołany przepis wskazuje, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy (prekluzyjny), który nie może być przekroczony, nie można go przedłużać ani skracać. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., 45-dniowy termin do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ, przy czym wniosek ten powinien odpowiadać określonym prawem wymogom formalnym. Wprawdzie w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie - datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (patrz wyroki NSA: z 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07, tamże). NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, wyraził pogląd zgodnie z którym przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należy uwzględnić okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.

Mając na względzie wskazane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w praktyce ów 45-dniowy termin, z uwagi na niewliczanie do jego biegu np. przerw wynikających z okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., może upłynąć później. Ponieważ jednak ma charakter materialny (na co wskazują skutki jego przekroczenia wskazane w art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś) nie ma do niego zastosowania możliwość przedłużenia w trybie art. 36 § 1 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, tamże).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o liczny materiał dowodowy, który opierał się w szczególności na wniosku z dnia 5 maja 2021 r. oraz korekt: z dnia 25 maja 2021 r., 15 czerwca 2021 r., 18 stycznia 2022 r., 24 stycznia 2022 r., 13 stycznia 2022 r. oraz odpowiednio w dniu 1 lutego 2022 r., 3 lutego 2022 r., 9 lutego 2022 r. Rację ma kasator, że wnioskodawca miał prawo w każdym momencie przedłożyć materiał dowodowy stanowiący uzupełnienie wniosku. Nie było zatem wymagane, by ten zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na nowy materiał dowodowy obejmujący dane ekonomiczne. Te bowiem zawsze będą odnosiły się i zawierały dane obejmujące jakiś okres obrazujący czas przed złożeniem wniosku i nie będą obejmować dnia w którym wydawana jest decyzja. Przedstawienie we wniosku danych, które odnoszą się do czasu przeszłego nie podważa kompletności samego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że postępowanie dowodowe nie może być celem samym w sobie. Mnożenie i powielanie czynności, które zostały już przeprowadzone na etapie wcześniejszego postępowania, nie przyczyniłoby się do realizacji zasady szybkości i ekonomiki postępowania, a zmierzałoby do jego przedłużania. Dodać należy, że organy nie mają obowiązku prowadzenia postępowania w sposób nieskończony, jeżeli istotne dla sprawy kwestie zostały już wcześniej ustalone innymi dowodami, a taka sytuacja ma miejsce na kanwie kontrolowanej sprawy. Organ prowadzący postępowanie jest więc zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu, co jednak nie oznacza, że ma obowiązek poszukiwania elementów stanu faktycznego w nieskończoność. Z art. 7 i 12 k.p.a. wynika bowiem wyraźna wskazówka, nie tylko o charakterze normatywnym (obowiązek podjęcia wszelkich działań), ale również nawiązująca wprost do ekonomiki postępowania, a więc nakazująca podejmowanie niezbędnych działań, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zostało zrealizowane przez organy na gruncie badanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt IX petitum skargi kasacyjnej uznał, że z uwagi na powielenie w nim zarzutów zawartych w pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących postępowania taryfowego i roli organu reglamentacyjnego, niezasadnym jest powtórna analiza przepisów obowiązujących w tym zakresie.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania (pkt X petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za całkowicie nietrafny. Kasator zarzucił w nim Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, a tym samym uchylenie decyzji organu I i II instancji w sytuacji, w której zachodziły uzasadnione przesłanki do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator nie przedstawił uzasadnienia tego zarzutu, co czyni go bezpodstawnym. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. W przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego, należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutu, który zostały skonstruowany wadliwie (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, tamże). W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej tego wymogu nie spełnił.

Ponadto co wymaga podkreślenia, przepis art. 152 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek określenia w wyroku, w razie uwzględnienia skargi, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. W stanie faktycznym tej sprawy, wyrok Sądu I instancji nie określał, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, czy też części. Przepis art. 152 p.p.s.a. nie był zastosowany przez Sąd I instancji, a brak uzasadnienia tego zarzutu również uniemożliwia jego ocenę.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a zawartych w pkt od I do V petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w większości są one trafne.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji (pkt I petitum skargi kasacyjnej) naruszenie art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w.o.ś. w zw. z § 3 pkt 1, lit. b rozporządzenia poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie ww. przepisów organy uprawnione są wyłącznie do formalnego badania wniosków taryfowych w zakresie ich zgodności z przepisami prawa co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że działanie organów w przedmiotowej sprawie stanowiło działanie polegające na rzekomej ingerencji w prowadzenie działalności gospodarczej spółki. W ocenie kasatora przepisy art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.z.w.o.ś. stanowią podstawę prawną do dokonywania przez organy merytorycznej oceny projektu taryfy, analizy zmian warunków taryfowych oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś., pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest pozbawiony podstaw prawnych. Brzmienie przepisu art. 24 c ust 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś, nie ogranicza roli organu do formalnego sprawdzenia kompletności wniosku. Takiej roli nie przypisywał również Sąd I instancji, który wbrew stanowisku kasatora, wskazywał, że zadaniem organów jest weryfikacja poprawności złożonego wniosku pod względem zgodności z prawem. Przepis ten zatem wskazuje, że organ ten ma prawo do żądania od wnioskodawcy przedstawienia określonych danych, właściwego uzasadnienia przyjętych rozwiązań zaproponowanych w projekcie taryfy. Nie wolno bowiem zapomnieć, że to na wnioskodawcy ciąży właściwe uzasadnienie taryfy, natomiast rolą organu jest jej weryfikacja. Dlatego organ może domagać się od wnioskodawcy udzielenia wyjaśnień dotyczących kalkulacji i celowości ponoszonych kosztów mających wpływ na proponowaną wysokość taryfy. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, organ nie ma uprawnień do podejmowania działań mających na celu narzucanie wnioskodawcy określonych rozwiązań.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zadaniem postawionym przed organem, zgodnie z art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.z.w.o.ś. jest weryfikacja złożonego wniosku pod względem zgodności z przepisami u.z.z.w.o.ś., przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i analiza zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś., pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Zakres tych zadań, wbrew stanowisku kasatora, podkreślał Sąd I instancji, który nie ograniczył roli organu do biernego przyjęcia wniosku i sprawdzenia jego kompletności pod względem formalnym.

Co wymaga podkreślenia, zadaniem wnioskodawcy jest taka konstrukcja wniosku, w którym zaproponowane stawki będą należycie uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest uwypuklenie celu postępowania, jakim jest zatwierdzanie zaproponowanej taryfy. W świetle przepisu art. 24 c ust 1 i 3 u.z.z.w.o.ś. organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej oceniającej zasadność kosztów ponoszonych przez przedsiębiorców, celowość zmian warunków ekonomicznych oraz zgodność wniosków taryfowych i uzasadnienia z przepisami u.z.z.w.o.ś. oraz rozporządzenia - kierując się przy tym podstawową zasadą ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Organ analizując wniosek jest zatem zobowiązany do rozważenia, na pozór sprzecznych interesów. Z jednej strony analizuje zasadność nowych taryf w świetle ekonomicznego działania i funkcjonowania przedsiębiorstwa, z drogiej zaś stoi na straży ochrony interesów odbiorców. Analiza wniosku taryfowego dokonywana przez organ musi dokonywać się z uwzględnieniem obowiązków nałożonych przez u.z.z.w.o.ś. na podmioty odpowiedzialne za dostarczenie wody i odprowadzające ścieki, w szczególności na art. 5 tej ustawy, który wskazuje na obowiązek posiadania odpowiednich zasobów materiałowych do prowadzenia dzielności, jak i obowiązek zapewnienia odpowiedniej kontroli jakości wody. Jednocześnie art. 2 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. definiuje pojęcie "niezbędne przychody" - wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, oraz osiągnięcie zysku. Przesłanki te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymuszają na organie regulacyjnym podjęcie stosownych działań, które nie polegają tylko na kontroli kompletności złożonego wniosku. Analiza dokonywana przez organ musi być dokonana w sposób zgodny z przepisami u.z.z.w.o.ś. Organ jest uprawniony, wręcz zobowiązany, do oceny czy przedstawione mu do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 tej ustawy.

Kompetencja przyznana organowi we wskazanym przepisie art. 24 u.z.z.w.o.ś. umożliwia mu ochronę interesów odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, zapobiegając nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za te usługi. Zestawienie zakresu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i zasad kształtowania opłat za jego usługi wskazuje na nierówność pozycji, polegającą na przyznaniu organowi uprawnień regulacyjnych bezpośrednio rzutujących na wielkość dochodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z zasady finansuje swoją działalność z uzyskiwanych opłat za usługi, ujętych w obowiązującej taryfie. Opłaty te, jak wynika z postanowień art. 20 ust. 2 i 4 u.z.z.w.o.ś., przedsiębiorstwo określa na podstawie niezbędnych przychodów, do których w szczególności należą zaksięgowane koszty usług z roku poprzedniego z uwzględnieniem ich planowanych zmian, zmiany warunków ekonomicznych, wielkości i warunków świadczenia usług oraz koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa (art. 21 ust. 1 u.z.z.w.o.ś.).

Samo pobieranie opłat za prowadzoną usługę wodno-kanalizacyjną nie może jednoznacznie świadczyć o zarobkowym charakterze działalności. Opłaty te mogą mieć bowiem różny charakter, tj. stanowić chociażby element rekompensaty kosztów ponoszonych przez podmiot świadczący daną usługę. W takiej zaś sytuacji nie można przyjąć istnienia po stronie świadczeniodawcy zamiaru podjęcia działań nakierowanych na uzyskanie zysku, rozumianego jako nadwyżka wpływów z pobieranych opłat nad ponoszonymi kosztami. Aby można było mówić o zarobkowym charakterze jej działalności niezbędnym byłoby stwierdzenie okoliczności wskazujących na obiektywną możliwość osiągnięcia zysku, jako efektu zamierzonych, nakierowanych na to działań. Pojęcie zarobkowości opiera się bowiem na dwóch elementach, obiektywnym i subiektywnym, tj. zdolności uzyskania zysku w ramach pewnej aktywności danego podmiotu, rozumianego jako nadwyżka przychodów nad kosztami i zamiarze osiągnięcia tego zysku. Przepisy u.z.z.w.o.ś. w sposób ścisły określają obowiązki wnioskodawcy, jak i samego organu, który w efekcie przeprowadzonego postępowania może zastosować jedne ze środków prawnych przewidzianych w u.z.z.w.o.ś. Organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 u.z.z.w.o.ś.), odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy (art. 24c ust. 3 u.z.z.w.o.ś.), bądź określa, w drodze decyzji, tymczasową taryfę, biorąc pod uwagę warunki ekonomiczne wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zapewniając pokrycie uzasadnionych kosztów tego przedsiębiorstwa (art. 24c ust. 4 u.z.z.w.o.ś.).

Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut zawarty w pkt II petitum skargi kasacyjnej, w którym kasator zrzucił Sądowi I instancji naruszenie § 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 24b ust. 1 w zw. z art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś., poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowana w § 3 pkt 1 rozporządzenia kolejność wyliczenia klauzul generalnych, odnoszących się do sposobu opracowywania projektu taryfy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, tj. wskazanie w lit. a klauzuli zapewnienia przedsiębiorstwu niezbędnych przychodów, świadczy o nadaniu jej przez ustawodawcę nadrzędnego charakteru wobec pozostałych klauzul wymienionych w przepisie, podczas gdy podstawową i nadrzędną klauzulą generalną znajdującą zastosowanie w postępowaniach taryfowych prowadzonych w oparciu o art. 24 b ust. 1 i 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., jest zasada ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

Należy wskazać, że zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne:

1) opracowuje taryfę w sposób zapewniający:

a) uzyskanie niezbędnych przychodów,

b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat,

c) eliminowanie subsydiowania skrośnego,

d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania

zanieczyszczenia ścieków,

e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przepis wymienia wszystkie przesłanki, którymi ma się kierować podmiot przygotowując projekt taryfy. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym sposób wyliczenia wskazuje na nadrzędny charakter jednej przesłanki w stosunku do kolejnej z nich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mają one charakter równorzędny. Przepis ten nakłada na podmiot przygotowujący taryfę obowiązek kierowania się wszystkimi wskazanymi w nim przesłankami, a rolą organu regulacyjnego jest kontrola złożonego wniosku i zaproponowanych taryf pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, mając na względzie w szczególności ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

Zdaniem NSA jak już wskazano powyżej, opłaty mogą mieć różny charakter, stanowiąc np. element rekompensaty kosztów ponoszonych przez podmiot świadczący daną usługę. Nie można przyjąć, że ich pobieranie może świadczyć o zamiarze świadczeniodawcy podjęcia działań nakierowanych na uzyskanie zysku, rozumianego jako nadwyżka wpływów z pobieranych opłat nad ponoszonymi kosztami. Pomijając ewentualną zawinioną przez przedsiębiorstwo niegospodarność, taryfa powinna zapewnić rentowność w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Z drugiej jednak strony, na co słusznie zwrócił uwagę kasator, ma zapewnić ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Nie można jednak uznać, że przygotowując taryfę kierować się należy tylko jedną z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Są one równoważne i taryfa ma spełniać je wszystkie łącznie.

Za niesłuszny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut III petitum skargi kasacyjnej, w który kasator zarzucił naruszenie art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w.o.ś. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w zw. z art. 32 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.), dalej "ustawa o rachunkowości", poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przypisaniu organom działania polegającego na rzekomej ingerencji w prowadzenie działalności gospodarczej spółki w zakresie oceny kosztów amortyzacji, a w konsekwencji, przyjęcie, że organy nie posiadają kompetencji do kontrolowania prawidłowości amortyzacji na podstawie art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w.o.ś., podczas gdy w ramach analizowania zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, stosownie do przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia oraz art. 32 ust. 1, 2 i 3 ustawy o rachunkowości, organy są zobowiązane do badania prawidłowości oraz celowości kosztów amortyzacyjnych, w związku z czym, organy wyłącznie weryfikują prawidłowość wykazana przez wnioskodawców okresów użyteczności technicznej środków trwałych.

Naczelny Sąd Admiracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji. Dla pełnego przedstawienia zadań i roli organu regulacyjnego niezbędne jest wskazanie podstawowych przepisów mających zastosowanie w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2, ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z przepisami tej ustawy, przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Przepis art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. wskazuje, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy (pkt 1).

Dla pełnego odniesienia się do stawianego zarzutu niezbędne jest również wskazanie na brzmienie § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, który określa, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy, uwzględniając w szczególności koszty eksploatacji i utrzymania ponoszone w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania. Natomiast § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że koszty, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1-6, planuje się na podstawie kosztów: poniesionych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w latach obowiązywania taryfy.

Z zestawienia przytoczonych przepisów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 24c ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. ustala kryterium oraz zakres dokonywania oceny przedłożonego projektu taryfy. Kryterium tym jest zgodność z prawem, a jej zakres został określony przepisami u.z.z.w.z.o.ś. oraz ustawy Prawo wodne. Przepis art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi o analizie zmiany warunków ekonomicznych oraz weryfikacji kosztów (o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy) pod względem celowości ich ponoszenia. Zmiana warunków ekonomicznych z pewnością nie może dotyczyć obowiązującej w danym podmiocie polityki rachunkowości. Ta bowiem kwestia regulowana jest przepisami ustaw innych niż wymienione w art. 24c ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. i jest to ustawa o rachunkowości. Podkreśla to również brzmienie § 6 ust. 1 pkt lit. a) rozporządzenia, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie stosowanych stawek amortyzacji stosuje przepisy ustawy o rachunkowości, a organ zatwierdzający taryfy (organ regulacyjny) nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji dokonywania oceny i weryfikacji - o ile tylko amortyzacja została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami (w tym dyspozycją przywołanego przepisu rozporządzenia stanowiącego o liniowej metodzie amortyzacji).

W świetle powyższego rację ma Sąd I instancji wskazując, że przedsiębiorca zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości rozlicza wydatki poniesione na środki trwałe w czasie za pomocą odpisów amortyzacyjnych (art. 32 ustawy o rachunkowości). Wysokości stawek amortyzacyjnych są określane na podstawie ekonomicznej użyteczności środka trwałego tzn. jak długo będzie mógł być przez przedsiębiorcę używany w swojej działalności i aby prawidłowo pokazać swój stan aktywów jak i wynik finansowy przedsiębiorca nie może stosować zbyt niskich jak i zbyt wysokich stawek amortyzacyjnych. Ustawa o rachunkowości nie przewiduje możliwości zmniejszania stawek amortyzacyjnych, takie przepisy są w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) lub fizycznych (PIT). Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że żadne przepisy nie dają organom administracji państwowej uprawnień do nakazywania przedsiębiorcom stosowania obniżonych stawek amortyzacyjnych. Na tę okoliczność również zwrócił uwagę organ, który wydając zaskarżoną decyzję sam podkreślił, że wskazane przepisy nie określają wysokości stawek amortyzacyjnych a jedynie wskazują jak należy określić ich wysokość.

Zgodnie ze wskazanymi przepisami rolą organu regulacyjnego jest przeprowadzenie analizy i weryfikacji wniosku taryfowego, uzasadnienia wniosku taryfowego, w tym kosztów - w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Weryfikacja kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy, następuje ze względu na kryterium celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Powyższe przepisy, w odniesieniu do zagadnienia amortyzacji uszczegóławia § 6 rozporządzenia. Przy czym ust. 2 tej regulacji wskazuje na uprawnienie przedsiębiorstwa do nieuwzględniania kosztów amortyzacji wskazanych w tym przepisie środków trwałych (wytworzonych lub nabytych z dotacji lub subwencji do wysokości otrzymanej kwoty dotacji lub subwencji); natomiast ust. 1 pkt 1 lit. a) tej regulacji wskazuje na uwzględnianie przez przedsiębiorstwo w kosztach eksploatacji kosztów amortyzacji lub odpisów umorzeniowych ustalanych zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania. Nie ma zatem racji kasator, w ocenie którego rola organu jest szersza niż zaprezentowana przez Sąd I instancji i zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organ regulacyjny nie jest uprawniony do nakazywania skarżącej zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, które są zgodne z przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut nr IV petitum skargi kasacyjnej, w którym kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. w zw. z ust. 2 pkt 13 u.z.z.w.o.ś. w zw. z § 13 ust. 1 i 6 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy nie dają podstaw organowi regulacyjnemu do nakazania spółce wyodrębnienia grup taryfowych oraz, że nie zachodzą przesłanki do wyodrębnienia grup taryfowych w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.z.z.w.o.ś., podczas gdy obowiązek wprowadzenia i zastosowania grup taryfowych wynika bezpośrednio z treści art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś., zaś zadaniem organu regulacyjnego jest ocena wniosków taryfowych pod kątem zgodności z u.z.z.w.o.ś., w tym z § 13 ust. 1 i 6 rozporządzenia, co stwarza organowi regulacyjnemu podstawy do oceny prawidłowości grup taryfowych.

Należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy; zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia; koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1. Stosownie do § 10 rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Rozporządzenie w § 11 ust. 1 stanowi, że dla dokonania alokacji na taryfowe grupy odbiorców usług, uzasadnione koszty pośrednie, wspólne dla wszystkich rodzajów działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dzieli na poszczególne rodzaje prowadzonej działalności gospodarczej oraz na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru rodzaju i struktury taryfy, uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W ust. 2 § 13 wskazano, że ceny i stawki opłat powinny być różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zysku z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków; eliminowanie subsydiowania skrośnego; łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat.

W świetle wskazanych przepisów organ regulacyjny zasadnie przyjął, iż projekt taryfy nie został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w u.z.z.w.o.ś. oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. Należy podkreślić, iż stawka opłaty abonamentowej jest elementem wyodrębniającym de facto grupy taryfowe i służy zróżnicowaniu warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który wskazał, że nie jest zasadne ustanawianie grup taryfowych, w sytuacji w której koszty w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jak i koszty w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków są takie same dla każdej grupy odbiorców. Jednakże w sprawie niniejszej, na co słusznie zwrócił uwagę kasator, wnioskodawca stworzył jedną grupę taryfową, w której ustalił różne stawki opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach jednej grupy. Działanie takie jest sprzeczne z art. 2 pkt 13 u.z.z.w.o.ś., który wskazuje, że zastosowanie różnych stawek opłaty abonamentowej należy kwalifikować jako zróżnicowanie warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Rzeczą organów odpowiedzialnych za ustalenie, sprawdzenie i zatwierdzenie taryf jest takie zdefiniowanie grup odbiorców, które uwzględniając kryteria wskazane w art. 2 pkt 13 u.z.z.w.o.ś. jednocześnie zapewni zachowanie samofinansowania się przedsiębiorstwa i zysku, eliminację subsydiowania skrośnego oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszny zarzut skargi kasacyjnej ujęty w pkt V petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 24b ust. 2 i 4 lit. a i b w zw. z art. 2 pkt 10 u.z.z.w.o.ś. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wody opadowe, roztopowe i infiltracyjne powiększające bilans ścieków komunalnych, powinny stanowić podstawę kalkulacji kosztów taryfy, podczas gdy przy ustalaniu ceny za odprowadzanie ścieków przepisy rozporządzenia nakazują uwzględnianie wielkości. "odprowadzonych ścieków", czyli ścieków komunalnych bezpośrednio u źródła, bez wód opadowych, roztopowych i infiltracyjnych powiększających ścieki komunalne w systemie zbiorowego odprowadzania ścieków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji doszedł do błędnego przekonania, że podstawą obliczenia taryfy z tytułu odprowadzania ścieków powinna być wielkości ścieków komunalnych uwzględniająca wody opadowe, roztopowe, infiltracyjne, (których łączna ilość w niniejszej sprawie została ustalona w oparciu o bilans ścieków oczyszczonych przez oczyszczalnię). Prawidłowe jest stanowisko kasatora, w ocenie którego podstawą obliczeń powinna być wielkość ścieków odprowadzanych do instalacji przez odbiorców końcowych (ustalana na podstawie danych sprzedażowych). Potwierdzeniem prawidłowości tego stanowiska jest brzmienie § 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym

cena za odprowadzone ścieki stanowi wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków, w tym ścieków komunalnych lub ścieków przemysłowych; do ceny dolicza się podatek wymieniony w pkt 1. Zatem przy ustalaniu ceny za odprowadzanie ścieków, przepisy rozporządzenia (§ 2 pkt 2) nakazują uwzględnianie ilości "odprowadzonych ściekowi', a nie ilość oczyszczanych ścieków lub ilość ścieków wpływających do oczyszczalni.

Za słusznością stanowiska kasatora przemawia również, w ocenie NSA brzmienie art. 2 pkt 8 do 11 u.z.z.w.o.ś. oraz art. 16 pkt 61 – 64 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625), dalej "Prawo wodne". Przepisy obu ustaw w sposób tożsamy definiują pojęcie ścieku. Zgodnie z tymi przepisami wody opadowe lub roztopowe nie są traktowane jak ścieki, a więc definicja ścieków nie obejmuje wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Na definicję tych wód wskazuje art. 16 pkt 69 ustawy Prawo wodne, który określa, że wodami opadowymi lub roztopowymi są wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Obowiązek zagospodarowania wód opadowych, roztopowych, jak również obowiązek zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemów kanalizacji deszczowej i sanitarnej, należą do obowiązków własnych gminy. Istotnym jest, że gmina utrzymuje system kanalizacji deszczowej z funduszy własnych, a nie z taryf uiszczanych przez odbiorców końcowych. Pobór opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych został uregulowany w ustawie Prawo wodne i nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące taryf ustanawianych w oparciu o przepisy u.z.z.w.o.ś. Przepis art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne podkreśla, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z kolei art. 271 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo wodne wskazuje sposób obliczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód), (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023 r. III OSK 2505/21, tamże).

Mając powyższe na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji nakładanie na odbiorców końcowych obowiązku ponoszenia kosztów wywołanych koniecznością zagospodarowania ścieków komunalnych - powiększonych o wartość wód roztopowych, wód opadowych i wód infiltracyjnych, nie znajduje oparcia w przepisach u.z.z.w.o.ś. i rozporządzenia. Rację ma zatem kasator, który wskazuje że z uwagi na wyłączenie wód opadowych i roztopowych z definicji ścieku, niedopuszczalne jest pobieranie opłat za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, ustalonych na podstawie uchwał taryfowych. Skoro wody opadowe i roztopowe nie są ściekami, to w świetle aktualnych przepisów nie podlega taryfom ustalanym przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych reguluje natomiast art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo wodne. W przypadku, gdy jesteśmy użytkownikiem danej nieruchomości i odprowadzamy wody opadowe lub roztopowe bezpośrednio do wód, to jesteśmy podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty za taką usługę wodną, natomiast w sytuacji, gdy jako użytkownik nieruchomości, odprowadzamy wody opadowe lub roztopowe jedynie do kanalizacji deszczowej, która stanowi własność gminy, a następnie wody te są odprowadzane do wód, to gmina (lub spółka gminna wodno-kanalizacyjna) ponosi opłatę w tym zakresie, albowiem to ona jest właścicielem kanalizacji deszczowej i jej wylotów do odbiornika.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił złożonego w toku postępowania sądowego przez kasatora wniosku o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego z opinii prof. Witolda Modzelewskiego oraz przedłożonego na rozprawie przez skarżącą rachunku zysków i strat.

Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadniczo dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Sformułowanie "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości", o którym mowa w treści art. 106 § 3 p.p.s.a., należy interpretować tak, iż o istotnych wątpliwościach w rozumieniu tego przepisu, można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. (por.: M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 448 i n. oraz wskazane tam orzecznictwo sądowe), co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do wniosku kasatora wskazuje, że z przepisu tego jasno wynika, że sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, do których prywatne opinie prawne nie mogą być zaliczone.

Odnosząc się do wniosku skarżącej, jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze zgodne z przyjętą formułą postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ich orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego. Wynika to m.in. ze wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd jest więc ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaka jest ocena zaskarżonego aktu lub czynności zgodnie z kryterium legalności. Celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Stąd też podkreśla się, iż art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy administracji i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Przepis ten nie stanowi również podstawy prawnej do wzmocnienia argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu organu będącego przedmiotem skargi do Sądu. Nadto wskazuje się, iż dołączenie dopiero do skargi kasacyjnej dowodów, które zgodnie z zasada kontradyktoryjności powinny być przedstawione przez organ, jak i uczestnika postępowania w postępowaniu administracyjnym, jest spóźnione i nie może być brane pod uwagę przy ocenie decyzji organu. Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji uwzględni ocenę zawartą w niniejszym orzeczeniu, w szczególności dotyczącą równorzędności przestanek, którymi kieruje się podmiot przygotowujący projekt taryfowy. Sąd I instancji uwzględni również fakt, że podmiot przygotowujący taryfę nie może pobierać opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem zasady ich uiszczania zostały uregulowane w ustawie Prawo wodne. Jednocześnie oceni, czy złożony wniosek, w świetle braku wyodrębnienia grup taryfowych i jednoczesne zastosowanie różnych stawek opłaty abonamentowej jest zgodne z przepisami u.z.z.w.o.ś. i rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 pkt 2 lit. a, w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).