II SA/Kr 1497/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-12	
Data wpływu	2012-10-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Anna Szkodzińska /sprawozdawca/
Waldemar Michaldo	
Symbol z opisem	6133 Informacja o środowisku	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227; art. 71; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 16 kwietnia 2010 r. do Wójta Gminy B. wpłynął wniosek B.S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stopnia wodnego [....] " z małą elektrownią wodną oraz przepławką dla ryb w m. [....] na terenie dz. ewid. nr [....] i [....] (gm.....) oraz na terenie działki nr ewid. [....] w m. W. (gm....).

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. Wójt Gminy w B. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określił jego zakres. Wnioskodawca przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W piśmie z dnia 17 sierpnia 2010 r. Wójt Gminy B. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w dniu 19 stycznia 2011 znak: [....] zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem szeregu zaleceń.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011 r. (.....) wydanym na podstawie art. 106 kpa oraz art. 77ust. 1 pkt 11 ust. 3 i ust. 4, art. 81 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573 ze zm.), art. 38 d ust. 2 w zw. z art. 38 j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) art. 33 i art. 56 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), a także § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie stopnia wodnego [....] z małą elektrownią wodną oraz przepławką dla ryb w miejscowości [....] na terenie działek [....] i [....] (gmina .....) oraz na terenie działki [....] w miejscowości W. (gmina .....).

Organ uzgadniający podał co następuje:

Przedłożony przez B.S. raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, autorstwa dr inż. A.J. i mgr inż. S.S. wymagał uzupełnienia w zakresie analizy wpływu przedsięwzięcia na ochronę i zagrożone wymarciem gatunki ryb, możliwości kumulowania się oddziaływań przedmiotowej inwestycji z oddziaływaniami innych małych elektrowni wodnych planowanych do realizacji na [....] poniżej Zbiornika w D. , dokonania analizy istotności przewidywanych oddziaływań dla populacji brzanki chronionej w obszarze Natura 2000 PLH120039 [....] , przedstawienia okresów wędrówek tarłowych i tarła istotnych przyrodniczo gatunków ryb występujących w dolnej [....] , uzasadnienia czy projektowane urządzenie służące migracji ryb będzie odpowiadać wymaganiom migracyjnym ichtiofauny dolnego odcinka [....] , oraz przedstawienia urządzeń zapewniających skuteczną i bezpieczną migrację ryb w dół rzeki, a także dokonania analizy wariantowej inwestycji w kontekście realizacji celów przedsięwzięcia. W związku z powyższym wezwano inwestora o uzupełnienie raportu. Nowy raport sporządzony przez prof. dr hab. inż. R.K. , dr inż. J.S. i mgr J.K. , nie przedstawia większości informacji o uzupełnienie których wzywano inwestora.

Pierwotny raport wskazywał na możliwość wystąpienia negatywnego wpływu inwestycji na chroniona ichtiofaunę rzeki R. , nowy natomiast raport wskazuje na pozytywny wpływ inwestycji. W nowym raporcie nadto nie przedstawiono większości informacji, o które inwestor był wzywany.

Dokumentacja przedłożona przez inwestora nie zawiera rzetelnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Opis przedsięwzięcia zawarty w obu raportach zawiera wiele braków, niejasności i nieścisłości. Nie są znane takie informacje jak m in.: parametry turbin, dokładny opis ingerencji w koryto rzeki (wielkość wykopów, pobór/przemieszczanie osadów w korycie, długość odcinka przetamowanego podczas budowy, czas trwania tego działania, ewentualne umacnianie brzegów - długość, sposób i in.), opis infrastruktury towarzyszącej. W sposób pobieżny opisana została przepławka dla ryb (brak danych pozwalających obiektywnie stwierdzić, czy będzie ona funkcjonalna). Opis elementów środowiska przyrodniczego, podlegających oddziaływaniu jest bardzo lakoniczny, nie pozwala na prognozowanie oddziaływań. Pobieżny opis środowiska przyrodniczego w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia skutkuje niską jakością, a właściwie brakiem prognozy oddziaływań, w szczególności na spójność sieci Natura 2000, oraz na gatunki roślin i zwierząt objętych ochroną prawną. Mimo, iż autorzy opracowania przeprowadzili terenowe badania poprzez wykonanie zdjęć fitosocjologicznych, nie można tych badań uznać za adekwatne do charakteru możliwych oddziaływań przedsięwzięcia. Autorzy nie przedstawili klasyfikacji zinwentaryzowanych zbiorowisk roślinnych, brak jest waloryzacji flory objętej badaniami. W raporcie brak określenia wpływu inwestycji na ww. elementy środowiska przyrodniczego oraz propozycji ewentualnych środków minimalizujących bądź kompensujących. Brak rzetelnej analizy oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na ichtiofaunę i oceny proponowanych środków minimalizujących. Autorzy obu raportów pomijają też podstawowe uwarunkowania ekologicznego systemu funkcjonowania rzeki.

Celem rzetelnego zbadania sprawy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzyskał ekspertyzę wykonaną przez dr. M.K. , dotyczącą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wodne (w szczególności na ichtiofaunę) rzeki [....] z uwzględnieniem możliwości kumulowania się oddziaływania oraz alternatywnych sposobów osiągnięcia celu przedsięwzięcia.

Z przedstawionej przez inwestora dokumentacji wynika, że zamierzeniem inwestora jest budowa w korycie [....] przegrody poprzecznej piętrzącej wodę do wysokości ok. 2,6 m (różnica poziomów górnej i dolnej wody), co spowoduje powstanie cofki o długości ok. 5.74 km. Zmiana prędkości przepływu spowoduje wydłużenie czasu przepływu mas wody na długości cofki z niecałych dwóch godzin do prawie pięciu godzin, tj. czas przepływu wydłuży się ok. 2,8 krotnie. Pierwotny raport wskazywał, że możliwe jest w obszarze oddziaływania inwestycji zmniejszenie zdolności samooczyszczania się wód rzecznych w wyniku wolniejszego przebiegu procesów rozkładu na odcinku o zmniejszonym prądzie rzecznym, natomiast w uzupełnieniu raportu wskazano, że nie będzie istotnego wpływu MEW na zmianę termiki wody w rzece ze względu na dużą bezwładność termiczną wody, krótki czas przepływu wody na długości cofki, oraz znaczne wcięcie koryta. Nie przewidziano też zmniejszenia koncentracji tlenu w wodzie.

Ekspertyza autorstwa dr M.K. wskazuje natomiast, że na skutek spiętrzenia i powstałej cofki nastąpi zmiana wartości czynników fizycznych i chemicznych wody (przede wszystkim temperatury i warunków tlenowych) oraz zakłócenie procesów samooczyszczania się rzeki. Wszystkie zmiany będą niosły poważne konsekwencje dla organizmów wodnych zasiedlających [....] i jej dopływy, a odzwierciedleniem zmiany warunków bytowania będzie przede wszystkim przekształcenie struktury gatunkowej fauny wodnej. Przegrodzenie rzeki budowlą piętrzącą sprzyja opanowywaniu jej przez gatunki euro typowe i stagnoofilie (por. ekspertyza sporządzonej przez dr M.K. ), podczas gdy z przedłożonego raportu wynika, że w obrębie 6 km cofki spowodowanej przez MEW [....] poprawią się warunki życia ryb karpiowatych.

Zniszczenie siedlisk ryb spowodowane przedmiotową inwestycją dotyczyłoby m. in. gatunków chronionych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2011 r., nr 237, poz. 1419) – śliza Barbatula barbatula, branki Barbus peloponnesius, piekielnicy Alburnoidesbipunctatus. Zgromadzona dokumentacja nie daje podstaw do stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody pozwalające na odstępstwo od przepisów w/w rozporządzenia; w szczególności brak w raporcie informacji o wpływie inwestycji na populację chronionych gatunków ryb.

Przedmiotowa inwestycja będzie powodować zaburzenia transportu rumowiska wleczonego i unoszonego oraz utrudnienie migracji rybom i innym organizmom wodnym, jak również może spowodować upośledzenie funkcji korytarza ekologicznego jaki stanowi rzeka [....] . Co prawda skutki te mogą być częściowo zminimalizowane przez budowę przepławki z tym, że skuteczność takiego urządzenia nigdy nie jest stuprocentowa. W przedstawionych przez inwestora raportach zagadnienie to jest jednak marginalizowane, a ocena oddziaływania inwestycji na etapie eksploatacji ogranicza się do opisu przepławki, krat oraz barier elektrycznych i do stwierdzenia, że ich budowa zniweluje negatywny wpływ. Nie wskazano jakie gatunki ryb będą korzystać z urządzenia, jakie parametry i wymagania mają migrujące gatunki ryb (terminy, kierunki migracji, typ wędrówek ryb, zdolność pokonywani prądu wody, szybkość pływania, behawior i rozmiary, migrujące stadia wiekowe i rozwojowe). Pominięto też aspekt trwałych i niemożliwych do minimalizacji zmian jakie zajdą w środowisku rzecznym i wynikające z tego konsekwencje dla organizmów zasiedlających rzekę.

Zagrożeniem dla ryb spływających w dół rzeki mogą być też turbiny elektrowni. Autorzy raportu twierdzą, że wykonanie stosownych zabezpieczeń zminimalizuje szkody mogące powstać w ichtiofaunie rzeki i zaproponowali kratę o rozstawie 20 mm ograniczającą możliwość dostawania się ryb do komory turbin. Jednak jak wyżej wskazano nie ma zabezpieczeń, które byłyby w stanie wyeliminować to zagrożenie na 100 %.

Nadto na [....] poniżej zbiornika z D. planuje się budowę trzech kolejnych małych elektrowni wodnych w m. [....] . Tymczasem oba przedstawione przez inwestora raporty bagatelizują kwestię oddziaływań skumulowanych inwestycji na środowisko przyrodnicze [....] , z raportów wynika jedynie, że nie będzie kumulacji oddziaływań, jeżeli w przypadku budowy kilku elektrowni każda będzie budowana powyżej zasięgu cofki elektrowni zlokalizowanej poniżej, a zastosowany rodzaj przepławki w całym systemie stopni będzie jednakowy. Wniosek ten jest nieuprawniony i niepoparty żadnymi dowodami.

W przedłożonych raportach nie przeanalizowano w sposób rzetelny wpływu inwestycji na obszar natura 2000 PLH [....] . Autorzy raportu założyli bowiem, że skoro obszar leży w odległości kilkudziesięciu kilometrów od planowanej inwestycji, to nie będzie miała ona na niego wpływu; całkowicie pominięto kwestię oddziaływań skumulowanych. Tymczasem przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [....] jest m.in. Barbus pelopponesius tj. gatunek podejmujący migrację na znaczne odległości (do kilkudziesięciu kilometrów).

Przedłożonej przez inwestora dokumentacji nie sposób też uznać za zgodną z wymogami art. 33 ustawy o ochronie przyrody, który to przepis implementuje do polskiego systemu prawnego art. 6 ust. 3 Dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 19929 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE L 206/7 z 22.7.1992 r.) zwanej dyrektywą siedliskową. Wytyczne metodologiczne dotyczące przepisów artykułu 6 (3) i (4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG, Luksemburg) wymieniają informacje niezbędne do przeprowadzenia prognozy wielkości prawdopodobnych wpływów na obszar. Przedstawiona przez inwestora dokumentacja nie zawiera jednak tych informacji.

Z kolei zgodnie z zasadą przezorności wynikającą z art. 191 ust 2 Traktatu D Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 115/47 z 09.05.2008) w przypadku przedsięwzięć mogących oddziaływać na obszary Natura 2000, w chwili wydawania decyzji zatwierdzającej przedsięwzięcie, organ administracji nie może mieć żadnych wątpliwości, że ujemne skutki nie wystąpią. Zebrany materiał dowodowy nie wykluczył możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu na brzankę będąca przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [....] .

W żadnym z raportów nie przedstawiono też odpowiedniej analizy wariantowej pod względem oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów. Autorzy raportów ograniczyli się do stwierdzenia, że żadne inne niż zaproponowane przez inwestora rozwiązanie MEW nie jest możliwe do zastosowania, gdyż nie zostałoby zaakceptowane przez Ośrodek Koordynacyjno - Informacyjny Ochrony Przeciwpowodziowej (OKI) Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.

Specyfika oddziaływań przedsięwzięć polegających na przegradzaniu koryta cieków oraz ich wpływ na ekosystemy wód płynących powoduje, że inwestycje te mogą powodować pogorszenie się stanu wód w myśl art. 4 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 327 z 22 12.2000) zwanej Ramową Dyrektywą Wodną (RDW). Implementacji w/w dyrektywy dokonano ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz U. z 2011 r. Nr 32, poz 159), która obowiązuje 18 marca 2011 r. Ustawa ta wprowadziła również zmiany w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz.1227 ze zm.) poprzez dodanie art. 81 ust 3, zgodnie z którym wyrażenie zgody na przedmiotową inwestycję może wystąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek o których mowa w art. 38 j ustawy Prawo wodne. W przypadku przedmiotowej inwestycji żadna z tych przesłanek nie zachodzi, a uzgodnienie przedsięwzięcia mogłoby doprowadzić do nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w "planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły" (M.P. z 2011 r., Nr 409, poz. 549)

Mimo, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w inwestycji zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, przepisy wprowadzone tą ustawą powinny mieć do niej zastosowanie. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do naruszenia przepisów Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. (.....) Na podstawie art. 71 j 75 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2008 r., nr 199, poz.1227 ze zm.) w związku z art. 104 kpa oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 62 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r, nr 213, poz. 1397). Wójt Gminy B. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację w/w przedsięwzięcia.

Organ I instancji przytoczył opisał przebieg postępowania, po czym wskazał, że "uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która jest wydawana po uzgodnieniu przez organ decydujący". Dodał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze. zm.) wyniki oceny oddziaływania na środowisko, w tym uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał, że nie może wydać decyzji pozytywnej mając negatywne uzgodnienie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B.S. wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, uchylenie w całości postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 15 grudnia 2011 r., orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie, sprawy do ponownego rozpoznania organom pierwszej instancji oraz rozpoznanie odwołania po przeprowadzeniu rozprawy.

W uzasadnieniu odwołania inwestor podał co następuje:

Postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 6 kpa, bowiem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (dalej RDIŚ) wydał orzeczenie na podstawie norm, które nie stanowią przepisów powszechnie obowiązującego prawa, są to: [....] Program Rozwoju Rybactwa Śródlądowego (str. 12 uzasadnienia decyzji); Zalecenie HELCOM nr 19/2 Ochrona populacji dzikiego łososia (na str. 15); Wytyczne metodologiczne dotyczące przepisów art. 6 (3) i (4) dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG (str. 17); Wytyczne do uwarunkowań rozwoju hydroenergetyki w obszarze działania RZGW w K. pod red G.M. (str. 13-19); Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [....] (str. 21-23); Ocena potrzeb i priorytetów udrożnienia ciągłości morfologicznej rzek w obszarach dorzeczy w kontekście osiągnięcia dobrego stanu i potencjału ekologicznego JCWP (str. 21).

W niniejszym postępowaniu organ zastosował przepisy wprowadzone w życie ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, a to art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 38 d i art. 38 j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Przepisy te weszły w życie w dniu 13 marca 2011 r., a zatem stanowiły część porządku prawnego w chwili wydawania postanowienia i decyzji. Żaden z organów nie zwrócił jednak uwagi na treść art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, który nakazuje do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosować przepisy dotychczasowe. W/w przepisy nie mogły mieć więc zastosowania w niniejszej sprawie.

Organy administracji naruszyły też przepisy postępowania, tj. art. 8,11, 77, 80 kpa. Organ w pełni podzielił tezy stawiane przez autorów, którzy prezentują akceptowane przezeń poglądy (m. in. ekspertyzę dr M.K. ). W stosunku do twórców raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko okazał się jednak niezwykle krytyczny, wielokrotnie wskazując na brak lub szczupłość uzasadnienia. Organ wymagał uzasadnienia i szczegółów tam, gdzie było mu to wygodne. Powyższe wskazuje na naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym, swobodnej ocenie dowodów, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów.

W swych uzasadnieniach organy obu instancji posługują się niedookreślonymi sformułowaniami, wskazują na braki raportu o oddziaływaniu na środowisko i na szereg zagadnień, które ich zdaniem winny znaleźć się w raporcie. Raport winien jednak cechować się przejrzystością i zwięzłością, a przy uwzględnieniu wszystkich uwag organu opiniującego, dokument nie posiadałby "rozsądnej objętości". Nadto, o ile było to możliwe, inwestor uwzględniał uwagi organu co do treści raportu np. złożył zupełnie nowy raport w grudniu 2010 r., jak również pisma wyjaśniające (m. in. z dnia 12 kwietnia 2011).

Przepisy art. 33 ustawy o ochronie przyrody, czy art. 81 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zakazują podejmowania pewnych działań z uwagi na ochronę obszarów Natura 2000, o ile mogą one "znacząco negatywnie oddziaływać" na te obszary. Organ nie wykazał, by tego stopnia oddziaływanie miało miejsce, przy czym należy mieć na względzie, że realizacja każdego przedsięwzięcia w pewien sposób oddziałuje negatywnie na istniejące status quo. Podał organ, że w raporcie nie poświęcono wiele uwagi problematyce oddziaływania na obszar Natura 2000 [....] , jednak obszar ten pozostaje w znacznym oddaleniu od planowanego przedsięwzięcia, dlatego należało skoncentrować się na istotnych zagadnieniach oddziaływania inwestycji na środowisko.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o cechach oddziaływania na środowisko, RDOŚ powinien działać konstruktywnie, pozytywnie, zwracać uwagę na racjonalne rozwiązania zastępcze, pomagać w proekologicznym poprawianiu uzgadnianego projektu; w niniejszej sprawie organ ograniczył się jednak jedynie do funkcji destrukcyjnej .

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r. (.....) na podstawie art 1 38 § 1 pkt 1 kpa, art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz art. 62 ust 1 pkt 1 lit a i art. 63 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U z 2003 r., nr 198, poz 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przytoczył zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia oraz podał co następuje:

W świetle § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na Środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257 poz. 2573) planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. znajduje w sprawie zastosowanie z uwagi na brzmienie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r. Nr 213 poz. 1397) .

W niniejszej sprawie podstawą odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań jest odmowa uzgodnienia przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.

Stosownie do art. 3 ust 1 pkt 8 lit a, ustawy przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Autorzy raportu nie przewidują żadnych zmian przyrodniczych powstałych w wyniku powstania MEW, podczas gdy literatura przedmiotu, na którą powołuje się organ, wskazuje, że wszelkie budowle poprzeczne powstające na rzekach, np. na potrzeby elektrowni wodnych, są przedsięwzięciami bardzo silnie oddziałującymi na środowisko przyrodnicze rzek i ich dolin, w tym na gatunki oraz siedliska przyrodnicze.

Nieuzasadniony jest zarzut wskazany w odwołaniu, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nakazał uwzględnić w raporcie fakt projektowania na [....] trzech małych elektrowni wodnych (w.....). Zdaniem odwołującej się strony uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej nie może być ograniczone przez plany osób trzecich. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w sposób racjonalny wskazał, iż poniżej zbiornika w [....] , łącznie z przedmiotową inwestycją, mają powstać cztery małe elektrownie, co może spowodować ograniczenie możliwości migracyjnych ryb gatunku brzanka w całej zlewni [....] poniżej zbiornika w [....] . Powyższa okoliczność może mieć wpływ na obszar Natura 2000; przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 [....] jest m in. brzanka.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o Środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Ponadto w myśl art. 62 ust. 1 ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływanie przedsięwzięć na obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 10 Stycznia 2006 r. wskazał, że wynik dokonania odpowiedniej oceny skutków przedsięwzięcia wynikający z art. 6 ust 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, jest uzależniony od przesłanki istnienia prawdopodobieństwa lub zagrożenia, że będą one w istotny sposób oddziaływać na ten teren. Zagrożenie takie będzie miało miejsce wówczas , gdy na podstawie obiektywnych okoliczności nie można wykluczyć, że inwestycja będzie oddziaływać na dany teren w istotny sposób.

W niniejszej sprawie organ ochrony środowiska wykazał, ze istnieje obawa, iż planowana inwestycja w powiązaniu z innymi będzie oddziaływała na obszar Natura 2000, a wobec w/w przepisów organ nie mógł tej okoliczności pominąć.

Nadto w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2010 r. nakładającym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko Wójt Gminy B. zobowiązał do uwzględnienia w raporcie opisu wartości przyrodniczych, dla ochrony których zaproponowano utworzenie obszarów Natura 2000 [....] i [....] z [....] , znajdujących się w zasięgu przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 81 ust. 3 ustawy, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiagnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 13 lipca 2001 r. Prawo wodne. Powyższy przepis wszedł w życie w dniu 18 marca 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2011 r. nr 32, poz. 159), a więc po złożeniu wniosku o wydanie decyzji (16 kwiecień 2010 r.). Zgodnie natomiast z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Rację ma więc strona odwołująca, iż powyższy przepis w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, podobnie jak powołane przez organ przepisy art. 38 d i 38 j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły zatwierdzony na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 22 lutego 2011 r. (M.P. z 2011 r., nr 409, poz. 549)

W niniejszej sprawie nie ma podstaw do bezpośredniego stosowania przepisów tzw. dyrektywy wodnej, która została w całości implementowana na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Jednym z warunków bezpośredniego stosowania przepisów dyrektywy jest bowiem to, by wynikały z niej uprawnienia dla jednostek wobec państwa, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Nadto w/w przepis 20 ustawy wyklucza w niniejszej sprawie bezpośrednie stosowanie zapisów w/w dyrektywy.

Pomimo w/w uchybień zaskarżone postanowienie oraz decyzja Wójta Gminy B. należy uznać za prawidłowe, z przyczyn omówionych na wstępie. Negatywne uzgodnienie dokonane przez Regionalnego Dyrektora, Ochrony Środowiska uzasadnia zaś wydanie decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia.

Na powyższe rozstrzygnięcie B.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.: 138 kpa w. z art. 7, 37 Konstytucji RP i art. 6 kpa przez zaniechanie uchylenia przez organ II instancji decyzji mimo wydania jej przez organ l instancji na podstawie norm, które nie stanowią przepisów powszechnie obowiązującego; 138 kpa w zw. z art. 8, 11, 77 i 80 kpa przez nieuchylenie decyzji, mimo że organ l instancji wydał ją z naruszeniem przepisów regulujących przeprowadzanie dowodów, swobodnej ich oceny, pogłębiania zaufania obywateli do państwa, wyjaśniania przesłanek swojego działania; art. 158 kpa w zw. z art. 71 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz jej ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieuchylenia decyzji mimo wydania jej przez organ l instancji z naruszeniem w/w przepisów prawa materialnego; art. 107 kpa poprzez niesporządzenie uzasadnienia zgodnie z tym przepisem (nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu; art. 8 i 10 kpa przez zaniechanie rozpoznania sprawy na rozprawie pomimo wniosku strony o jej wyznaczenie.

Nadto skarżąca podniosła, że organ II instancji nie uchylił decyzji Wójta Gminy B. i w ten sposób naruszył dyspozycję art. 133 kpa w zw. z art. 8, 11, 77 i 80 kpa; nie odniósł się do zarzutu wydania decyzji organu I instancji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa (jedynie zwrócił uwagę na błędne zastosowanie nieobowiązujących przepisów art. 81 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 38d i art. 38 j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne), nie odniósł się do wszystkich zarzutów dotyczących postępowania dowodowego.

W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła i podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Dodał, że nieuzasadniony jest zarzut jakoby organ odwoławczy zaaprobował wydanie decyzji na podstawie przepisów, które nie mogły mieć zastosowania. Kolegium przyznało bowiem w tym względzie rację skarżącej wskazując jednocześnie, iż uchybienie to w żaden sposób nie miało wpływu na prawidłowość decyzji organu w sensie merytorycznym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprowadzenia rozprawy administracyjnej podał organ, że przeprowadzenie rozprawy nie było konieczne uwagi na fakt, że materiał dowodowy był zebrany w całości i pozwalał na wydanie przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Rozpoznając sprawę w jej granicach sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu, a naruszenie to, prowadzące do pozbawienia strony możliwości udziału w sprawie, stanowi samoistną podstawę uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za strony postępowania administracyjnego organy obu instancji prawidłowo uznały M.S. i J.S. , właścicieli działki nr [....] znajdującej w bezpośrednim zasięgu zamierzonej inwestycji. Wszystkie jednak pisma w sprawie kierowane były, sprzecznie z przepisem art. 40 § 1 kpa, łącznie do obu tych osób. W toku postępowania sądowego skierowana do M.S. przesyłka została zwrócona przez pocztę z adnotacja, że adresat nie żyje. Na podstawie odpisu zupełnego aktu zgonu M.S. ustalono, że zmarła ona w dniu 28 czerwca 2009 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zatem zostało bez udziału następców prawnych M.S. , będących – jak należy przyjąć – współwłaścicielami w/w nieruchomości, a w konsekwencji zainteresowanymi w sprawie. Decyzje wydane w wyniku tak wadliwie przeprowadzonego postępowania podlegają wyeliminowaniu bez potrzeby poddawania ich merytorycznej ocenie i bez względu na zasadność podnoszonych w skardze zarzutów.

W tej sytuacji tylko na marginesie wskazać należy, że, jak wynika z uzasadnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 grudnia 2011 r., istotnym elementem przeprowadzonego przezeń postępowania wyjaśniającego było opracowanie dr M.K. Opracowania tego nie ma w aktach administracyjnych, założyć więc należy, że organy wydające decyzje opracowaniem tym nie dysponowały. Stanowi to istotną wadę postępowania, jeśli zważyć, że postanowienie RDOŚ nie podlega weryfikacji w drodze zażalenia. Przy takiej regulacji procesowej obowiązkiem organów wydających decyzje jest dołożenie szczególnej staranności w zgromadzeniu i ocenie całego, mającego w sprawie znaczenie, materiału.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b, c, w związku z art. 135 ppsa, oraz na podstawie art. 200 ppsa co do kosztów ppostępowania, orzeczono jak w wyroku.