Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Do celów publicznych - w myśl przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2004r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.) - zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do ich wytwarzania jakim jest elektrownia wiatrowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008r. sprawy ze skargi M. i M. Z., M. i Z. R., Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. i M. Z., M. i Z. R., Ł. S. solidarnie kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Po rozpoznaniu wniosku J.S., prowadzącego Przedsiębiorstwo X w S., Wójt Gminy U.M. decyzją z (...( odmówił ustalenia warunków zabudowy na budowę elektrowni wiatrowej (...( o mocy 1,2 MW, w obrębie R. dz. Nr (...(, ze strefą oddziaływania akustycznego obejmującą działki o numerach: (...( – z uwagi na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w związku ze zgłoszonym zamiarem budowy elektrowni wiatrowej w oparciu o decyzję lokalizacji inwestycji celu publicznego poinformowano J.S., że Wojewoda pismem z dnia (...( określił, iż lokalizacja farm wiatrowych nie powinna być uznawana za inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na fakt, że inwestycja ta nie mieści się w katalogu przypadków zawartych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W związku z powyższym, wnioskiem z dnia 2 maja 2007 r. J.S. wystąpił o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy na elektrownię wiatrową.

W ocenie organu pierwszej instancji brak było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż w promieniu kilku kilometrów (ponad 4 km) nie występuje sąsiedztwo, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest również wykazania trasy podłączenia wieży do sieci energetycznej. Nadto strefa oddziaływania akustycznego obejmuje działki, które nie są własnością wnioskodawcy i przez to na działkach tych nie będzie możliwa lokalizacja zabudowy zagrodowej, do której w wielu przypadkach właściciele mają prawo. Dodatkowo działka nr (...(, która znajduje się w strefie oddziaływania akustycznego wraz z działkami przyległymi nr (...( przeznaczona jest wg obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową z usługami. Organ przywołał również teść art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, że w toku postępowania administracyjnego 34 mieszkańców R. (których tereny znajdują się w sąsiedztwie projektowanej elektrowni) wyraziło swój sprzeciw przeciw tej lokalizacji.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez J.S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...(, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 50-58 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), orzekło o uchyleniu powyższej decyzji Wójta Gminy U.M. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że decyzja organu pierwszej instancji w aktualnym stanie sprawy rażąco narusza przepisy prawa, albowiem – jak wynika z akt sprawy – wnioskodawca, którego zamiarem od początku była budowa elektrowni wiatrowej (...(, o mocy 1,2 MW na działkach nr (...( w obrębie R., pierwotnie złożył wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po przedstawieniu mu zawartego w piśmie Wojewody z dnia (...( stanowiska, iż farmy wiatrowe nie powinny być uznawane za inwestycję celu publicznego, jako że inwestycje te nie mieszczą się w katalogu przypadków zawartych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zmienił druk wniosku i wystąpił o ustalenie warunków zabudowy. W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora, decyzją z dnia (...( organ pierwszej instancji, według własnej, dowolnie przyjętej interpretacji, odmówił wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora.

Dalej organ odwoławczy, powołując się na art. 6 K.p.a., wskazał, że przywołane w decyzji organu pierwszej instancji pismo Wojewody z dnia (...(, nie stanowi źródła prawa. Kolegium zakwestionowało też zawarte w ww. piśmie stanowisko Wojewody, podzielane przez organ pierwszej instancji, w sprawie niedopuszczalności zaliczenia planowanej inwestycji (budowa elektrowni wiatrowych) do inwestycji celu publicznego. Powołując się na treść przepisów art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy stwierdził, że dla ustalenia, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego niezbędne jest wzięcie pod uwagę dwóch elementów: przedmiotu (celu) danego obiektu lub urządzenia oraz znaczenia jakie można temu obiektowi przypisać. W rozpatrywanej sprawie zamiarem inwestora jest budowa na działkach nr (...( w obrębie R. elektrowni wiatrowej, która służy wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej, o co najmniej lokalnym zasięgu, sieci elektroenergetycznej i ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do tych usług. Wobec tego, zdaniem Kolegium, planowane przez inwestora zamierzenie uznać należy za inwestycję celu publicznego, zaś zainicjowane wnioskiem inwestora postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów Rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 50-58.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał kolejne wady decyzji organu pierwszej instancji, polegające na tym, iż:

1. Decyzja z dnia (...( nie została należycie uzasadniona, gdyż organ ograniczył się do wypowiedzenia własnego poglądu co do przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy, nie wskazując dowodów, jakie ten pogląd uzasadniają. Organ pierwszej instancji nie wykazał także sprzeczności planowanej inwestycji z konkretnym przepisem prawa, który expressis verbis nakłada stosowne ograniczenie.

2. Wbrew treści ust. 3 art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującemu sporządzenia analiz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji – organ pierwszej instancji odstąpił od tego obowiązku, uznając, iż jest to bezcelowe, z uwagi na brak sąsiedztwa. Uchybienie to powoduje także niemożność ustalenia kręgu podmiotów właściwych do uzgodnienia projektu decyzji.

3. Wydanie decyzji bez dokonania uprzedniego uzgodnienia z innym wyspecjalizowanym w sprawie organem, który - według swojej właściwości - zobowiązany jest do zbadania pod kątem obowiązujących w tym zakresie przepisów i do uzgodnienia projektu decyzji, co świadczy o braku należytej staranności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania.

4. Organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie o wydanie przedmiotowej decyzji, nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy, co spowodowało niemożność właściwej oceny materiału dowodowego przez organ odwoławczy. Przesłane wraz z odwołaniem akta sprawy świadczą o braku staranności. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji składa się z kilku ogólnie sformułowanych zdań i nie można go uznać za wypełniające przesłanki wynikające z art. 107 K.p.a.

5. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, odmawiając wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony, bez wskazania konieczności zawarcia tego zapisu w przedmiotowej decyzji, odnosi się do treści art. 36 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 37 ustawy o skutkach, jakie wywołać może zrealizowanie tego zamierzenia. Powołuje się także na zgłaszane w toku postępowania sprzeciwy mieszkańców R., pomimo iż żaden z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ wydający decyzję, w sytuacji braku planu, obowiązku uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, a zatem brak zgody mieszkańców R. na realizację zamierzenia określonego we wniosku nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

6. Z akt sprawy nie wynika ani w jaki sposób ustalono zakres oddziaływania planowanej inwestycji, ani według jakich kryteriów organ ustalił strony postępowania, a swoim działaniem dopuścił się naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. przez M. i M.Z., Z. i M.R. oraz Ł.S. Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucili jej naruszenie art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż są właścicielami działek gruntu nr (...(, leżących bezpośrednio w sferze niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji - elektrowni wiatrowej, a zatem mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., co uprawnia ich do występowania w sprawie w charakterze stron. Skarżący zakwestionowali stanowisko Kolegium, iż zamierzenie inwestycyjne J.S., działającego pod firmą Przedsiębiorstwo X, stanowi inwestycję celu publicznego. W ich ocenie, realizacja przez podmiot gospodarczy własnego zamierzenia inwestycyjnego, które pozostaje własnością inwestora, nie jest realizacją inwestycji celu publicznego.

Zdaniem skarżących, uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wymaga spełnienia dwóch warunków, tj. dobrego sąsiedztwa i braku konieczności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunt nierolny, które w rozpatrywanej sprawie nie występują. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, brak jest "dobrego sąsiedztwa", albowiem niespełniony jest warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przeciwnie – w granicach negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji znajdują się działki skarżących o numerach (...(. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy na budowę elektrowni wiatrowej spowoduje konflikt przestrzenny i naruszy zasadę kształtowania przestrzeni jako harmonijnej całości, bowiem skarżący zamierzają na swoich działkach wybudować siedliska związane z prowadzeniem gospodarstw rolnych i wystąpili już do Urzędu Gminy w U.M. o wydanie warunków zabudowy takich siedlisk spełniających warunki dobrego sąsiedztwa. Zabudowa siedlisk w granicach negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowej wyklucza możliwość uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni. Budowa siedlisk nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, ponieważ siedlisko pozostaje częścią gospodarstwa rolnego. Budowa elektrowni wiatrowej wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele inwestycyjne, gdyż działki gruntu nr (...( w ewidencji gruntów oznaczone są jako grunt rolny.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymało stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji, i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2008 r. pełnomocnik uczestnika postępowania J.S., poparł twierdzenie Kolegium, że budowa elektrowni wiatrowej należy do inwestycji celu publicznego. Nadto wskazał, że w świetle przepisów art. 6-9 K.p.a. uprawnionym jest stanowisko organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji sprowokował wnioskodawcę do złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zamiast pierwotnie zamierzonego wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego. Pomimo że w aktach sprawy nie ma formalnego wniosku o decyzję lokalizacji celu publicznego, jest bezspornym, że taki wniosek pierwotnie został złożony, a następnie wycofany przez wnioskodawcę na skutek niemiarodajnego pouczenia przez organ pierwszej instancji. Za słuszne uznał również, stanowisko Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera dowolne ustalenia, niepoparte materiałem dowodowym. Podkreślił także, że bezspornym w sprawie jest, iż sąsiednie działki nie są zabudowane, nie graniczą z działkami planowanej inwestycji, a parametry techniczne planowanej elektrowni wiatrowej nie zakłócą korzystania z nich. Natomiast bezwzględne egzekwowanie zasady "dobrego sąsiedztwa" spowoduje, że nigdy nie będzie możliwe wybudowanie na terenie niezabudowanym, dla którego nie ma planu zagospodarowania, elektrowni wiatrowej czy stacji bazowej telefonii komórkowej.

W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2008 r. uczestnik postępowania – Gmina U.M. dodatkowo wskazała okoliczności świadczące o tym, iż wnioskowana lokalizacja elektrowni wiatrowej nie wpisuje się w politykę przestrzenną Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwanej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.

Na wstępie wskazać należy, że z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało na wniosek J.S. z dnia 2 maja 2007 r., w którym jednoznacznie wskazano, iż jest to wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej (...( o mocy 1,2 MW w miejscowości R., gmina U.M.

Pismem z dnia 13 lipca 2007 r., na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., Wójt Gminy U.M. zawiadomił pozostałe strony, iż na wniosek J.S. zostało wszczęte postępowanie w ww. sprawie, a następnie pismem z dnia 22 października 2007 r. poinformował wszystkie podmioty o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym. Decyzją z dnia (...( organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Z przedstawionych wyżej dokumentów wynika jednoznacznie, że niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej. Z akt sprawy nie wynika, aby na jakimkolwiek jej etapie zmieniono przedmiot postępowania na ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...( Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wskazując, że zamierzenie inwestora stanowi inwestycję celu publicznego. W złożonym pierwotnie wniosku inwestor domagał się wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zatem zainicjowane wnioskiem inwestora postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż analiza treści Rozdziału 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (uregulowane w przepisach art. 50-58) oraz ustalenie warunków zabudowy (uregulowane w art. 59-67 i posiłkowo w art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56) stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne, inicjowane stosownymi wnioskami inwestora. Nie jest zatem możliwe dokonanie przez organ administracji zmiany przedmiotu postępowania wszczętego na wniosek inwestora, bez zmiany tego wniosku. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż niezależnie od wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności, J.S. złożył formalny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Treścią tego wniosku organ odwoławczy był związany i nie mógł rozpatrzyć go jako wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pod tym kątem powinien także ocenić zgodność z prawem decyzji organu pierwszej instancji, przestrzegając przy tym zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu odwoławczego powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.

Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikające z przyjętej przez organ odwoławczy koncepcji, iż przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone w kierunku ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie może zostać zaakceptowane.

Sąd, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, nie podziela stanowiska Kolegium, że skoro zamiarem inwestora jest budowa na działkach nr (...( w obrębie R. elektrowni wiatrowej, która służy wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej, o co najmniej lokalnym zasięgu, sieci elektroenergetycznej i ma na celu na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do tych usług, to stanowi ona inwestycję celu publicznego. Do celów publicznych – w myśl przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.). – zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do jej wytwarzania.

Stanowisko takie niejednokrotnie zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. IV SA/Wa 2339/06.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., uchylił decyzję organu odwoławczego, jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.