Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg [...] na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej postanawia: odrzucić skargi: [...]

II SA/Ke 748/20

UZASADNIENIE

[...] wywiedli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej w Kielcach.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 21 sierpnia 2020 r. wezwano pełnomocnika skarżących do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez podanie numerów PESEL wszystkich skarżących, złożenie jednego odpisu skargi oraz wykazanie konkretnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszących skargę, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Powyższe wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu 2 września 2020 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie udzielonej pismem z dnia 8 września 2020 r. pełnomocnik skarżących wskazał numery PESEL następujących skarżących: [...] pełnomocnik poinformował, że nie wyrażają oni zgody na udostępnienie swoich numerów PESEL, w związku z czym cofają skargi.

Nadto pełnomocnik skarżących przedłożył żądany odpis skargi. Odnośnie zaś wykazania interesu prawnego skarżących podał, że zaskarżona uchwała narusza prawo skarżących do równego traktowania w procedurze podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, albowiem nazwa ulicy została w rzeczywistości zmieniona na wniosek jednego z mieszkańców ulicy z absolutnym pominięciem pozostałych jej mieszkańców. Skarżący nie mieli świadomości, że takowa będzie procedowana, podczas gdy organ zobowiązany był do przeprowadzenia konsultacji społecznych, czego nie dokonał. Pełnomocnik skarżących podniósł, że przeprowadzenie konsultacji jest uzasadnione kosztami wprowadzenia w życie uchwały, jakie poniosą mieszkańcy w konsekwencji zmiany nazwy danej ulicy, związanymi z koniecznością dokonania zmian we wszystkich dokumentach oraz obowiązkiem zawiadomienia o zmianie adresu wszystkich istotnych urzędów i instytucji publicznych. Jak wskazał dalej pełnomocnik skarżących, zmiana nazwy ulicy bez zgody, a co istotne - bez wiedzy jej mieszkańców narusza także bezpośrednio zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 ust. 1 k.p.a. oraz zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa, wyrażoną w art. 9 k.p.a., poprzez brak poinformowania skarżących o wniesieniu przez jednego z mieszkańców ulicy Świerczyńskiej petycji w sprawie zmiany nazwy tej ulicy. W ocenie pełnomocnika skarżących, zaskarżona uchwała narusza także zasadę wysłuchania stron wyrażoną w art. 10 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych. Nadto pełnomocnik wskazał, że art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych wprowadza obowiązek uzyskania, przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, pisemnej zgody wszystkich właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Zarządzeniem z dnia 17 września 2020 r. tut. Sąd wezwał pełnomocnika skarżących do usunięcia, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, braków formalnych skargi, poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu G. G. przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, a także do uzupełnienia stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 8 września 2020 r. poprzez wykazanie własnego, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszących skargę osób, w szczególności poprzez wykazanie, czy na datę podjęcia zaskarżonej uchwały oraz na datę złożenia skargi osoby te posiadały tytuł prawny (jaki) do terenu, na którym znajduje się droga.

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2020 r. pełnomocnik skarżących przedłożył żądane pełnomocnictwo i wskazał, że skarżący w osobach: [...] posiadają tytuł prawny do terenu, na którym zlokalizowana jest droga w postaci prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 60/13, co potwierdza wpis w księdze wieczystej nr KI1L/00155116/4 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kielcach. Pełnomocnik wyjaśnił, że właściciele drogi ustanowili na rzecz pozostałych skarżących nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu całą szerokością tej drogi, a także budowie, przebudowie, konserwacji wszelkich sieci infrastruktury technicznej, w tym wodociągowej, sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej, energii elektrycznej i telekomunikacyjnej przebiegających przez część działki nr 60/13, co potwierdza wpis w dziale III ww. księgi wieczystej. Jak wskazał pełnomocnik, pozostałym skarżącym przysługuje zatem ograniczone prawo rzeczowe w postaci nieodpłatnej i nieograniczonej służebności gruntowej, a nadto są oni właścicielami nieruchomości położonych przy tej drodze. Ponadto pełnomocnik skarżących wskazał, że zmiana nazwy ulicy spowoduje konieczność: wymiany dokumentu prawa jazdy, tabliczek oraz skrzynek na listy, aneksowania umów o media i zgłoszenia aktualnych danych adresowych do urzędu skarbowego i do banków. Ponadto zmiana nazwy ulicy w aktualnych realiach, tj. panującej pandemii COVID19 z punktu widzenia ekonomicznego jest absurdalna zarówno z perspektywy miasta Kielce, dla którego również ewentualna zmiana nazwy ulicy wiązać się będzie z kosztownymi zmianami oznakowania ulic, wprowadzenia zmian w mapach itp., jak również z perspektywy skarżących mieszkańców, o czy mowa w treści pisma z dnia 8 września 2020 r., jak i w treści pierwotnej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skargi [...] podlegają odrzuceniu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skargi ww. osób zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym". Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie więc do legitymacji w postępowaniu administracyjnym poddanym regułom k.p.a. i w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Zatem, choć materia skarżonej uchwały (nadanie nazwy ulicy) mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, to jednak Sąd zobowiązany był dokonać dodatkowo oceny, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny (uprawnienie) skarżących, o którym mowa w cyt. wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązek bowiem uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego (lub uprawnienia) skarżących jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie podjęcia skarżonej uchwały normy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w tym przepisie łączyć musi naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu skarżącego (interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego) z obiektywnym nieprzestrzeganiem norm prawnych powszechnie obowiązujących przez organ gminy podejmujący uchwałę (zob. wyrok NSA z dnia 9.06.1995, IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). Takie naruszenie ma mieć charakter aktualny i realny (a nie hipotetyczny), stąd też może nastąpić w sytuacji, gdy przysługujące skarżącemu konkretne prawo podmiotowe wynikające z norm prawa materialnego, zostałoby naruszone kwestionowaną uchwałą (najpóźniej w dacie wniesienia skargi).

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), a także wznoszenia pomników. Przy czym zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej jako "u.d.p.") podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy

drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

W kontekście powyższych rozważań należy uznać, że źródłem interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą mogą być wyłącznie przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności oraz wskazany powyżej art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., II OSK 59/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyć uchwałę może tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Sporna droga, jak wynika z akt sprawy, stanowi drogę wewnętrzną usytuowaną na działce nr ewidencyjny 60/13 położonej na terenie miasta Kielce. Zaskarżoną uchwałą ww. drodze wewnętrznej biegnącej od ul. Świerczyńskiej w kierunku wschodnim nadano nazwę Wileńska. Droga ta stanowi współwłasność skarżących [...], co potwierdza pełnomocnik skarżących, przedkładając wydruk z elektronicznej księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości nr KI1L/00155116/4. Skarżący: [...] nie mieli więc interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, skoro zmiana nazwy drogi nie dotyczyła działek, których są właścicielami (współwłaścicielami).

W kontekście brzmienia art. 8 ust. 1a u.d.p., przesądzającego znaczenia nie mają obciążające działkę, na której została zlokalizowana droga, służebności gruntowe, na które - wykazując istnienie interesu prawnego ww. skarżących - powołał się ich pełnomocnik. Nadanie nazwy drodze wewnętrznej nie ma wpływu na sposób korzystania z tej nieruchomości w ramach ww. prawa rzeczowego, które przysługuje skarżącym. Służebność jako ograniczone prawo rzeczowe nie powinna być zrównywana z prawem własności, o którym stanowi art. 8 ust. 1a u.d.p. (zob. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 671/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również powoływana przez pełnomocnika skarżących okoliczność, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych przy ww. drodze wewnętrznej nie zmienia powyższej oceny. Definicję dróg wewnętrznych zawiera art. 8 ust. 1 u.d.p. Są nimi drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Pojęcie "pas drogowy" (art. 4 pkt 1 u.d.p.), jest pojęciem szerszym niż pojęcie "droga" (art. 4 pkt 2 u.d.p.). W ocenie Sądu (znajdującym potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2020 r., III SA/Lu 260/10, lex nr 621176), wykładnia gramatyczna art. 8 ust. 1a u.d.p. przekonuje, że w przepisie tym chodzi o drogę sensu stricto. Gdyby było inaczej, ustawodawca dokonałby innej redakcji przepisu, stwierdzając, że chodzi o zgodę właścicieli terenów położonych w pasie drogowym.

Nie może więc budzić jakichkolwiek wątpliwości, że skarżący nie wykazali, aby z norm prawa materialnego, w szczególności tych, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej uchwały, przysługiwało im konkretne prawo podmiotowe, a które później zostało naruszone kwestionowaną uchwałą. Okoliczności takiej skarżący nie wykazali również poprzez odwołanie się do przepisu art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), jak również wywodząc swój interes prawny z nałożonych obowiązków administracyjnych związanych ze zmianą adresu zamieszkania (wymiany dokumentu prawa jazdy, tabliczek oraz skrzynek na listy, aneksowania umów o wywóz śmieci, usług telekomunikacyjnych czy media, zgłoszenia aktualnych danych do banków i do urzędu skarbowego) oraz związanych z tym kosztów, skoro zaskarżona uchwała nie nakłada takich obowiązków na ww. skarżących.

Skargi wyżej wskazanych osób należało zatem odrzucić, ponieważ zmiana nazwy ulicy biegnącej wyłącznie po terenie działki nr 60/13 nie dotyczyła działek będących własnością tych skarżących. Brak więc było interesu prawnego po stronie wymienionych w sentencji postanowienia skarżących do zaskarżenia uchwały. Taki interes mają wyłącznie właściciele (współwłaściciele) działki, na których urządzona jest przedmiotowa droga wewnętrzna.

Końcowo wskazać należy, że cofnięcie skarg przez skarżących w osobach [...] dokonane w piśmie z dnia 8 września 2020 r. nie mogło odnieść skutków procesowych, ponieważ skargi te z uwagi na ich braki formalne nie zostały skutecznie wniesione.

Z tych powodów, działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, orzekł jak w sentencji postanowienia.