Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego J. W. kwotę [...](dwieście dziewięćdziesiąt pięć [...]) złotych, w tym VAT w kwocie [...](pięćdziesiąt pięć [...]) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Sygn. akt II SA/Ke [...]

U Z A S A D N I E N I E

Wojewoda decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. N., od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2021 r., wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia z 30 listopada 2020 r., uzupełnionego 23 grudnia 2020 r., w części dotyczącej rozbiórki części budynku gospodarczego (więźby dachowej), na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w obrębie O., gmina K., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 3 grudnia 2020 r. do Starostwa Powiatowego we W. wpłynęło zgłoszenie J. N., w sprawie zamiaru rozbiórki dobudówek do budynku gospodarczego oraz części budynku gospodarczego (więźby dachowej) na działce nr ewid. [...].

Po sprawdzeniu powyższego zgłoszenia Starosta [...] postanowieniem z [...] grudnia 202 r., doręczonym na adres inwestora 16 grudnia 2020 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia, między innymi poprzez sprecyzowanie zakresu robót budowlanych w zakresie "rozbiórki części budynku gospodarczego (więźby dachowej)" oraz określenie wysokości budynków przeznaczonych do rozbiórki oraz odległości od granic działki.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie do siedziby organu 23 grudnia 2020 r. wpłynęło pismo, w którym inwestor wskazała, że zgłoszonym do rozbiórki obiektem jest między innymi: budynek gospodarczy o wysokości 8 m, murowany z więźbą dachową drewnianą, usytuowany w odległości 13 m od granicy z działką nr ewidencyjny [...] oraz 18,5 m od granicy z działką nr ewidencyjny [...] - budynek przewidziany do częściowej rozbiórki w zakresie rozebrania więźby dachowej i zdjęcia dachówki. Pozostała część budynku zostanie zabezpieczona.

Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r., wniósł sprzeciw w części dotyczącej rozbiórki części budynku gospodarczego (więźby dachowej), podając, że planowana rozbiórka części budynku gospodarczego o wysokości 8 m w zakresie rozbiórki więźby dachowej nie może być zakwalifikowana do robót rozbiórkowych określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dalej Wojewoda podkreślił, że podstawę materialnoprawną wydania kontrolowanej decyzji stanowił art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W związku ze zmianą tej ustawy (Dz.U. z 2021 r. poz. 21), art. 31 został zmieniony i brzmienie art. 31 ust. 1 pkt 1 uregulowano w art. 31 ust. 1, który obowiązuje od 4 lutego 2021 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że z racji usytuowania i wysokości obiekty budowlane objęte kontrolowanym zgłoszeniem, tj. budynek gospodarczy murowany z dachem w konstrukcji drewnianej i dwie przylegające do niego przybudówki w konstrukcji drewnianej, spełniają warunki art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak w przypadku murowanego budynku gospodarczego, ze względu na objęcie zakresem robót rozbiórkowych jedynie części konstrukcji tego budynku, to jest drewnianej więźby dachowej - nie znajduje zastosowania art. 31 ust. 1. Przepis ten dotyczy rozbiórki określonych budynków i budowli jako całości konstrukcji, a nie części tych konstrukcji. Wskazane częściowe roboty rozbiórkowe elementów konstrukcyjnych tego budynku mogą skutkować zagrożeniem dla bezpieczeństwa i stabilności konstrukcji budynku i wpłynąć na stan techniczny budynku gospodarczego jak również budynku mieszkalnego, który przylega do budynku gospodarczego.

Wojewoda zauważył, że w uzupełnieniu wniosku inwestor wyjaśnił, że pozostała część murowanego budynku gospodarczego zostanie zabezpieczona po zdjęciu dachówki i po rozebraniu więźby dachowej. Nie sprecyzował jednak, w jaki sposób zabezpieczy budynek, aby nie dopuścić do nadmiernego pogorszenia jego sprawności technicznej i właściwości użytkowych.

Organ II instancji zaznaczył, że wymiana konstrukcji więźby dachowej wpisuje się w definicję przebudowy określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (w wyniku zrealizowanych prac niewątpliwie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych budynku), której wykonanie wymaga uzyskania ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ także zwrócił uwagę, że wobec zgłoszenia zamiaru rozbiórki dwóch przybudówek na działce nr ewid. [...] nie wyniesiono sprzeciwu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w części dotyczącej utrzymania w mocy sprzeciwu zgłoszenia rozbiórki części budynku gospodarczego, J. N. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7, 8 i 12 kpa oraz uniemożliwienie mu wywiązania się z obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego. Ponadto dodał, że zaszły nowe okoliczności, które zmieniły stan faktyczny sprawy, jednak mają one swoje bezpośrednie skutki w sprzeciwie z 11 stycznia 2021 r. oraz zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego zarzucił również błędy logiczne w argumentacji decyzji oraz brak uwzględnienia stanu faktycznego oraz jego potencjalnych następstw, co naraziło go na dalsze szkody materialne, a nawet na ryzyko utraty zdrowia i życia.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaszły nowe okoliczności, które zmieniły stan faktyczny sprawy. Wskazał, że będąc świadomy nie najlepszego stanu konstrukcji tej części budynku gospodarczego oraz kierując się chęcią zapewnienia należytej staranności i bezpiecznego użytkowania obiektu, chciał rozebrać tę część budynku w celu uniknięcia dalszych możliwych uszkodzeń mogących zagrozić sąsiadującym budynkom lub działkom sąsiednim. Głównie przez wyjątkowo złe warunki atmosferyczne połączone z pogarszającym się stanem technicznym konstrukcji, w tym dość zaawansowany wiek więźby dachowej, a także pozostałe czynniki, jak na przykład zbyt późno wykrytą obecność kornika w drewnie budowlanym, uszkodzona wcześniej więźba dachowa zapadła się do środka budynku. Obecnie należy ją zaklasyfikować bardziej jako katastrofę budowlaną, niż budynek do rozbiórki. Wyrażona zatem przez Wojewodę troska o bezpieczeństwo i stabilność konstrukcji, a także o stan techniczny budynku gospodarczego oraz przylegającego do niego budynku mieszkalnego, nie ma już w chwili obecnej pokrycia ze stanem faktycznym.

Zdaniem skarżącego interpretując zaistniałą sytuację należy wziąć również pod uwagę, że obecnie znajduje się on w trudnej sytuacji materialnej i nie może przeprowadzić pilnie kosztownego remontu dachu, który w decyzji został zdefiniowany jako przebudowa.

Skarżący zauważył, że art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego nie mówi wprost, że dotyczy on całości budynku, a jedynie wspomina pojęcie "budynek". Przywołując definicję budynku w art. 3 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z doświadczeniem życiowym i logiką, należy traktować część budynku, jaką jest dach, jako element szerszego zbioru, jakim jest sam budynek. Jednak nie należy mieć wątpliwości, że owa część stanowi element owego zbioru, który go równocześnie definiuje. Bez wspomnianej części, tj. dachu, legalna definicja "budynku", zawarta w ustawie, staje się wadliwa i niepełna. Dlatego też w przedmiotowej sprawie należałoby zastosować interpretację na zasadzie pars pro toto, tj. część za całość. W przeciwnym wypadku znajdujemy się w absurdalnej sytuacji, w której to zgłoszenie rozbiórki jedynie części budynku, stanowiącej podstawowy element konstrukcyjny dachu, jakim jest więźba dachowa, będzie wymagać pozwolenia budowlanego zgodnie z art. 33, a całkowita rozbiórka budynku, zgodnie z ustawową definicją budynku oraz interpretacją tego przepisu przez organy, nie będzie ku temu konieczna.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego poparł skargę i dodatkowo wyjaśnił, iż z wiedzy posiadanej od skarżącego wynika, że poinformował organ II instancji o zdarzeniu budowlanym – nazywanym przez skarżącego katastrofą budowlaną – polegającym na zawaleniu się więźby dachowej na przedmiotowym budynku gospodarczym. Z informacji uzyskanej od skarżącego wynika, że pod naporem śniegu zawalił się dach. Zaznaczył, ze nie posiada wiedzy co stało się z dachówkami, prawdopodobnie pod naporem śniegu wpadły do środka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019.2325 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgłoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały sprecyzowane w kierunku wskazania, jakie ustalenia faktyczne organu są podważane. Jedyna nowa okoliczność wskazana przez skarżącego, nie została ujawniona w toku postępowania administracyjnego, a nadto nie ma wpływu na ocenę sprawy, o czym będzie niżej mowa. Mając to na uwadze Sąd w całości podzielił ustalenia faktyczne organów, uznając je za niewadliwe.

W następnej kolejności trzeba stwierdzić, że rozpatrujące sprawę organy architektoniczno-budowlane, rozstrzygnęły ją na podstawie przepisów prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania przez nie niniejszej sprawy, (choć nie wszystkie z tych przepisów wskazały w uzasadnieniach swych decyzji), przy czym brzmienie przepisów prawa budowlanego mających zastosowanie w niniejszej sprawie zmieniło się z dniem 4 lutego 2021 r. (art. 51 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa – Dz.U. 2021.11), a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Przy braku w ostatnio wymienionej ustawie przepisów międzyczasowych mających zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowych przepisów, zasadnie organ II instancji zastosował przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 4 lutego 2021 r. Poza tym należy zauważyć, że istotna dla sprawy część zmienionych przepisów, nie uległa istotnej zmianie.

Wspomniane wyżej, pominięte przy wskazywaniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisy, to art. 30 ust. 6 prawa budowlanego. Jego pominięcie stanowiące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. nakazującego zawierać w uzasadnieniu prawnym decyzji administracyjnej wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co dotyczy całej tej podstawy, a nie tylko jej części – nie mogło wpłynąć na uwzględnienie skargi, ponieważ nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Pominięte w uzasadnieniu przepisy zostały bowiem jednak przez organy poprawnie zastosowane.

Zgodnie ze wspomnianym przepisem art. 30 ust. 6 prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;

4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że spośród wskazanych w przytoczonym przepisie sytuacji pozwalających na wniesienie sprzeciwu, Wojewoda dostrzegł przypadek opisany w art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, z czym należy się zgodzić, choć nie tylko z powodu wskazanego przez organ. Otóż zgodnie z ostatnio wspomnianym przepisem, podstawą wniesienia sprzeciwu może być sytuacja, gdy zgłoszenie dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w czym mieści się również pozwolenie na rozbiórkę. Jak natomiast stanowi art. 31 ust. 1 prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, ale wymaga zgłoszenia, rozbiórka budynków i budowli o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Jak wynika z niewadliwych, jak to wyżej wyjaśniono, i niekwestionowanych w tej części ustaleń organów opartych na uzupełnieniu zgłoszenia z dnia 20 grudnia 2020 r. sporządzonego własnoręcznie przez J. N. (k. I-6 akt administracyjnych), wysokość będącego przedmiotem sprzeciwu budynku gospodarczego murowanego wraz z więźbą drewnianą wynosi 8 metrów. Oznacza to, że taki budynek nie spełnia przewidzianego w art. 31 ust. 1 prawa budowlanego warunku dopuszczalności rozbiórki na podstawie zgłoszenia, którym między innymi jest wysokość takiego budynku poniżej 8 metrów. Już sama ta okoliczność, niedostrzeżona przez organy obu instancji, uzasadniała złożenie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podziela jednak również prowadzącą do takiego samego wniosku wykładnię tego ostatniego przepisu, zaprezentowaną przez organ II instancji.

Przepis art. 31 ust. 1 prawa budowlanego dotyczy rozbiórki określonych w tym przepisie budynków w całości, a nie części ich konstrukcji, zwłaszcza takiej jak dach, która w świetle ustawowej definicji budynku znajdującej się w art. 3pkt 2 prawa budowlanego, jest koniecznym elementem takiego obiektu budowlanego jak budynek, bez którego to elementu o budynku w ogóle nie może być mowy. Za taką właśnie wykładnią pojęcia budynku użytego w art. 31 ust. 1 prawa budowlanego przemawia również wzgląd na gospodarczo-ekonomiczną racjonalność takiej wykładni. Sugerowana przez skarżącego dopuszczalność pozostawienia w wyniku częściowej rozbiórki pozostałości budynku bez dachu i więźby dachowej nie ma ekonomicznego uzasadnienia, gdyż taki obiekt budowlany nie może być w naszym klimacie racjonalnie wykorzystywany, a nadto byłby narażony na zniszczenie oraz mógłby stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi bądź uszkodzenia przylegającego do niego budynku mieszkalnego. Dodatkowo należy zauważyć, że jeśli intencją inwestora miałoby być przebudowanie tego budynku, to nie jest dopuszczalne omijanie związanych z tym wymogów poprzez swoiste etapowanie planowanych robót budowlanych polegające najpierw na częściowej rozbiórce, a następnie na ponownym wykonaniu dachu takiego budynku.

Przedstawiona argumentacja czyni niezasadnymi zarzuty skargi dotyczące interpretacji przepisów art. 31 ust. 1 i art. 3 pkt 2 prawa budowlanego (a nie art. 3 ust. 2 prawa budowlanego, który prawdopodobnie omyłkowo wskazano w skardze). Wskazana wyżej nieracjonalność częściowej rozbiórki budynku obejmującej jego dach powoduje też, że nie można tu mówić o wskazanej w uzasadnieniu skargi rzekomej absurdalności sytuacji, w której zgłoszenie rozbiórki części budynku stanowiącej podstawowy element konstrukcyjny dachu będzie wymagać pozwolenia na budowę, a całkowita rozbiórka takiego budynku, nie będzie wymagała uzyskania takiego pozwolenia.

W nawiązaniu do informacji zawartych w uzasadnieniu skargi dotyczących zawalenia się dachu przedmiotowego budynku gospodarczego na skutek silnych opadów śniegu pod koniec lutego 2021 r., należy zauważyć, że nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.

Wbrew sugestii pełnomocnika skarżącego wyrażonej na rozprawie w dniu 14 września 2021 r., z akt sprawy nie wynika, aby okoliczność ta została ujawniona w toku postępowania administracyjnego, przez co nie mogła być ona przedmiotem oceny organów administracyjno-budowlanych. Ubocznie tylko można dodać, że wygląd przedmiotowego dachu uwidoczniony na zdjęciach wykonanych, jak twierdzi się w skardze "tuż po intensywnych opadach śniegu", może sugerować istnienie w sprawie jeszcze jednej podstawy do sprzeciwu, tj. tej przewidzianej w art. 30 ust. 6 pkt 4 prawa budowlanego. Na zdjęciach tych nie widać bowiem jakichkolwiek dachówek, które według twierdzenia skarżącego pokrywały dach tego budynku gospodarczego i dopiero miały być przedmiotem zgłaszanej, przedmiotowej rozbiórki. Widać natomiast zasypaną śniegiem membranę czy folię dachową, względnie jakąś tkaninę mającą zabezpieczać ten budynek, co może sugerować, że roboty budowlane dotyczące rozbiórki tego dachu w części dotyczącej dachówki, mogły zostać rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5 prawa budowlanego.

Wskazane wyżej powody wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu w sprawie przedmiotowego zgłoszenia z 30 listopada 2020 r. były wystarczającą podstawą do podjęcia zaskarżonej decyzji, bez względu na ocenę pozostałych, wskazanych w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. braków wspomnianego zgłoszenia oraz sposobu ich uzupełnienia przez inwestora przy piśmie z dnia 20 grudnia 2020 r.

Bez wpływu na wynik sprawy były pozostałe, nieomówione wyżej zarzuty skargi.

Wskazane w uzasadnieniu skargi warunki społeczno-ekonomiczne strony nie mają żadnego znaczenia przy ocenie przesłanek wniesienia sprzeciwu określonych w przepisach prawa budowlanego.

Realizacja wymogów przewidzianych przez ustawę - Prawo budowlane nie może być utożsamiana z naruszeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności, skoro zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Wskazany w skardze przepis art. 61 prawa budowlanego, wbrew twierdzeniom skarżącego nie mógł zostać naruszony, ponieważ dotyczy utrzymania obiektów budowlanych (Rozdział 6 prawa budowlanego), podczas, gdy niniejsza sprawa odnosiła się do etapu postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych (Rozdział 4 prawa budowlanego). Dyspozycja normy zawartej w art. 61 prawa budowlanego nie koliduje w żaden sposób z zastosowanymi w sprawie przepisami. Skutkiem wniesionego sprzeciwu powinno być bowiem niepodejmowanie przez inwestora jakichkolwiek ze zgłoszonych robót budowlanych, przez co właściciel lub zarządca obiektu objętego takim zgłoszeniem nie powinien mieć żadnych przeszkód w wywiązywaniu się z obowiązków, o jakich mowa w art. 61 prawa budowlanego.

Ujawnione w skardze nowe okoliczności faktyczne dotyczące zawalenia się dachu przedmiotowego obiektu budowlanego będą natomiast mogły być przedmiotem nowych postępowań wszczynanych na wniosek lub z urzędu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i (lub) nadzoru budowlanego.

Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wydano na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 1, § 4 ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019.68 ze zm.).