V SA/Wa 2927/25 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-13	
Data wpływu	2025-10-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bożena Dąbkowska-Mastalerek. /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Minister Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 58 par. 1 pkt 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Bożena Dąbkowska-Mastalerek po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 opracowany przez Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A. J. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych), uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru Opłat Sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 28 sierpnia 2025 r. pod pozycją 31048.	
Uzasadnienie
A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na regulacje zawarte w Programie rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 [...]. Wskazała, że w szczególności skarży zapisy określające warunki udziału, kryteria oceny oraz przesłanki odmowy zawarcia umowy, jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków skarżącej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.),

Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 62 ust. 4a ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 8.1.15.2-8.1.15.8 regulaminu, który przewiduje katalog pozaustawowych przesłanek odmowy zawarcia umowy określonych jako "odstąpienie od podpisania umowy", mimo że ustawa przewiduje wyłącznie wpis do rejestru wykluczonych na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych.

2.naruszenie art. 62 ust. 4a u.o.d. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 8.1.16 regulaminu, który ustanawia tzw. "programową listę wykluczonych", wywołującą skutki analogiczne do ustawowego rejestru, mimo że ustawa takiej instytucji nie przewiduje i nie określa trybu odwoławczego.

3.naruszenie art. 45 Konstytucji RP oraz art. 62 ust. 4a u.o.d. poprzez zapis pkt 8.1.15 regulaminu, który traktuje odmowę wsparcia w formie "odstąpienia od podpisania umowy" jako czynność techniczną, a nie decyzję administracyjną, co w praktyce pozbawia beneficjenta prawa do sądu.

4.naruszenie art. 62 ust. 4a u.o.d. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 8.1.15.6 regulaminu, który przewiduje odmowę zawarcia umowy z powodu "powiązań osobowych" między podmiotami, mimo że ustawa nie zna takiej przesłanki.

5.naruszenie art. 62 ust. 4a u.o.d. poprzez zapis pkt 8.1.15.7 regulaminu, który przewiduje odmowę wsparcia w razie "toczących się postępowań" wobec podmiotów powiązanych, mimo że ustawa nie daje ku temu podstawy.

6.naruszenie art. 62 ust. 4a u.o.d. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 8.1.15.8 regulaminu, który wprowadza ogólną klauzulę "zagrożenia prawidłowości wydatkowania środków" jako podstawę odmowy, mimo że ustawa nie przewiduje takiego kryterium.

7.naruszenie art. 62 ust. 4a u.o.d. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 10.1 tiret drugie regulaminu, który przewiduje zakaz udziału w kolejnych naborach dla podmiotów objętych wcześniejszymi odmowami, mimo że ustawa nie przewiduje takiej sankcji.

8.naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 62 u.o.d. poprzez zapis pkt 5.2.7a-b regulaminu, który przyznaje organowi możliwość modyfikowania zasad konkursu w trakcie jego trwania, co podważa pewność prawa i stabilność reguł naboru.

9.naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 62 u.o.d. poprzez zapis pkt 12.3-12.4 regulaminu, który przyznaje organowi kompetencję do odwołania lub zmiany programu w toku jego realizacji, mimo że ustawa takiej kompetencji nie przewiduje.

10.naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez ogólną konstrukcję regulaminu, w szczególności zapisy pkt 8.1.15, 8.1.16, 10.1, 12.3-12.4, które przyznają organowi swobodę kształtowania zasad konkursu i stosowania sankcji nieznanych ustawie, co oznacza działanie poza granicami prawa.

11.naruszenie art. 62 u.o.d. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez interpretację, że art. 62 daje organowi "otwarte upoważnienie" do wprowadzania dodatkowych sankcji w regulaminie, m.in. zapisów pkt 8.1.15 i 8.1.16, mimo że ustawa takiej delegacji nie zawiera.

12.naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 62 u.o.d. poprzez zastosowanie przepisu o wyborze projektów w ramach funduszy UE jako podstawy odmowy w programie [...], mimo że program nie jest konkursem w rozumieniu ustawy wdrożeniowej.

13.naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w regulaminie obowiązku zapewnienia progów obsadowych - zapis pkt 4.3.1—4.3.2, które nakazują osiągnięcie 75% obsady, mimo że ustawa takiego wymogu nie zna.

14.naruszenie art. 62 u.o.d. poprzez zapis pkt 12.3-12.4 regulaminu, który przewiduje możliwość modyfikacji lub odwołania programu przez organ, mimo że ustawa nie daje ku temu podstawy.

15.naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 4.3.1-4.3.2 regulaminu, który wprowadza obowiązek osiągnięcia 75% obsady jako warunek finansowania, mimo że ustawa nie przewiduje takiego ograniczenia.

16.naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 5.2.7a-b regulaminu, który przyznaje organowi kompetencję do zmiany warunków programu w trakcie realizacji konkursu, mimo że ustawa takiej kompetencji nie przewiduje.

17.naruszenie art. 62 u.o.d. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez zapisy pkt 8.1.15 i 10.1 regulaminu, które rozszerzają kompetencje organu do uznaniowego wykluczania podmiotów w sposób nieprzewidziany ustawą.

18.naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 11.1-11.4 regulaminu, który szczegółowo reguluje obowiązki sprawozdawcze i rozliczeniowe, mimo że ustawa nie przewiduje delegacji dla regulaminu do nakładania takich obowiązków.

19.naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez stosowanie pkt 8.1.15 regulaminu w oparciu o art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, który nie znajduje zastosowania do programu [...], co stanowi błędne przyporządkowanie podstawy prawnej.

20.naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez konstrukcję regulaminu jako aktu normatywnego (m.in. pkt 4.3.1-4,3.2, 8.1.15, 8.1.16, 10.1, 12.3-12.4), mimo że regulamin nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

21.naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 5.2.2 regulaminu, który przewiduje algorytmiczny przydział środków dla gmin, podczas gdy podmioty prywatne muszą konkurować w konkursie.

22.naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 10.1 regulaminu, który przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego prawo do refundacji kosztów wstecz, podczas gdy podmioty prywatne są jej pozbawione.

23.naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez zapisy pkt 11.2-11.3 regulaminu, które przewidują łagodniejsze zabezpieczenia dla JST, a surowsze dla podmiotów prywatnych.

24.naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez zapisy pkt 11.1-11.4 regulaminu, które nakładają na podmioty prywatne rygorystyczne wymogi rozliczeniowe, podczas gdy JST rozliczają się uproszczonym zestawieniem.

25.naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez zapis pkt 4.3.1-4.3.2 regulaminu, który wprowadza obowiązek zapewnienia 75% obsady wyłącznie wobec podmiotów prywatnych.

26.naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez zapisy pkt 12.1-12.2 regulaminu, które przewidują intensywne kontrole na miejscu wobec prywatnych beneficjentów, a łagodniejsze wobec JST.

27.naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez brak przejrzystości zasad oceny projektów - z zapisów pkt 5.2.7a-b oraz 12.3-12.4 wynika, że reguły mogą być zmieniane w toku, co prowadzi do arbitralności.

28.naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez zapisy pkt 11.1-11.4 regulaminu, które obciążają podmioty prywatne dodatkowymi obowiązkami raportowymi, których JST nie muszą spełniać.

29.naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez zapisy pkt 5.2.2 i 10.1 regulaminu, które w praktyce przyznają finansowanie JST niezależnie od jakości wniosku, co eliminuje prywatnych oferentów.

30.naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez zapisy pkt 11.1-11.4 i 11.5 regulaminu, które przewidują pełną odpowiedzialność finansową dla podmiotów prywatnych, podczas gdy JST korzystają z ulg i umorzeń.

31.naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez zapisy pkt 5.2.7a-b i 12.3-12.4 regulaminu, które pozwalają na zmianę zasad konkursu w toku, co podważa zasadę pewności prawa.

32.naruszenie art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE poprzez zapis pkt 8.1.15 regulaminu, który traktuje "odstąpienie od podpisania umowy’’ jako czynność techniczną, co uniemożliwia sądową kontrolę odmowy.

33.naruszenie art. 73 rozporządzenia 2021/1060/UE poprzez zapisy pkt 8.1.15-8.1.16 regulaminu, które wprowadzają nietransparentne i arbitralne kryteria odmowy, sprzeczne z zasadą przejrzystości.

34.naruszenie art. 107 TFUE poprzez zapisy pkt 5.2.2 i 10.1 regulaminu, które uprzywilejowują JST w dostępie do finansowania, zakłócając konkurencję na rynku.

35.naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez brak przejrzystości oceny ofert, gdyż zapisy pkt 5.2.7a-b regulaminu pozwalają organowi dowolnie modyfikować kryteria w toku postępowania.

36.naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez zapisy pkt 8.1.15-8.1.16 regulaminu, które przewidują przesłanki wykluczeń nieznane ustawie, co stanowi działanie bez podstawy prawnej.

37.naruszenie art. 62 u.o.d. poprzez zapisy pkt 8.1.15, 8.1.16, 10.1, 12.3-12.4 regulaminu, które nadają regulaminowi charakter aktu normatywnego, mimo że nie jest źródłem prawa.

38.naruszenie art. 10 ustawy o finansach publicznych poprzez zapisy pkt 11.1-11.4 i 12.1-12.2 regulaminu, które nie zapewniają przejrzystości wydatkowania środków i umożliwiają arbitralne odmowy.

39.naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 73 rozporządzenia 2021/1060/UE poprzez zapisy pkt 5.2.7a-b oraz 12.3-12.4 regulaminu, które przewidują zmiany zasad w toku, naruszając zasadę stabilności i równego traktowania.

40.naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 107 TFUE poprzez zapisy pkt 5.2.2,10.1, 11.1-11.4 regulaminu, które utrwalają przewagę JST nad prywatnymi podmiotami w dostępie do środków, prowadząc do systemowej dyskryminacji.

Wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem dokumentacji konkursowej, w szczególności Programu "[...]", w części obejmującej postanowienia określające przesłanki odmowy zawarcia umowy, zasady wykluczania podmiotów, kryteria oceny ofert, warunki realizacji oraz odmienne traktowanie jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów prywatnych. Wniosła także o zobowiązanie organu - Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej - do usunięcia zakwestionowanych postanowień dokumentacji i ukształtowania regulaminu w sposób zgodny z prawem, tj. w granicach upoważnienia ustawowego, z poszanowaniem zasady równości i zakazu dyskryminacji, prawa do sądu oraz wymogów prawa Unii Europejskiej.

Skarżąca zażądała wstrzymania wykonania zaskarżonych czynności, tj. prowadzenia i rozstrzygnięcia konkursu w oparciu o zakwestionowaną dokumentację, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na podstawie art. 61 § 3 ppsa oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca wskazała, że jest udziałowcem/osobą zarządzającą podmiotami w obszarze opieki nad dziećmi do lat 3 i od lat jest adresatem programów wsparcia realizowanych na podstawie art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Należy do grupy podmiotów, dla których program "[...]" został ustanowiony, a więc jest bezpośrednio objęta zakresem jego regulacji. Tym samym wszelkie bariery i ograniczenia wprowadzone w regulaminie konkursu oddziałują na jej sytuację prawną w sposób indywidualny i aktualny. W szczególności regulamin przewiduje mechanizmy, które wykraczają poza ustawowy katalog przesłanek odmowy określony w art. 62 ust. 4a u.o.d. Zamiast jednej przesłanki ustawowej - wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych - wprowadzono katalog pozaustawowych powodów odmowy w postaci "odstąpienia od podpisania umowy" (pkt 8.1.15.2-8.1.15.8), mechanizm tworzenia i rozsyłania tzw. "programowej listy wykluczonych" (pkt 8.1.16) oraz ukryty zakaz udziału w kolejnych naborach (pkt 10.1 tiret drugie). Praktyka ta ma charakter represyjny i trwały, gdyż skutkuje nie tylko odmową w bieżącej edycji, ale także ogranicza dostęp do programu w kolejnych latach, bez ustawowej podstawy i bez możliwości odwołania.

Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa, skargę może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym to indywidualny, aktualny i obiektywnie chroniony przepisami prawa związek pomiędzy sferą praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Nie wystarcza interes faktyczny - musi istnieć norma prawna gwarantująca ochronę sfery prawnej jednostki. W uchwale składu siedmiu sędziów z 3 lutego 1997 r. (OPS 9/96) podkreślono, że interes prawny oznacza związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków jednostki a sprawą administracyjną, w której następuje ich autorytatywna konkretyzacja. NSA w wyroku z 25 maja 2011 r. II OSK 2325/10 wskazał, że przymiot strony posiada ten podmiot, którego prawa lub obowiązki są bezpośrednio kształtowane decyzją administracyjną. Najnowsze orzecznictwo konsekwentnie potwierdza ten kierunek - w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1126/19 NSA stwierdził, że interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego źródłem jest norma prawa materialnego, której zastosowanie wpływa na sytuację prawną danego podmiotu.

Zdaniem skarżącej jej interes prawny ma charakter aktualny. Nie można zgodzić się z poglądem, że powstaje on dopiero z chwilą wydania indywidualnej odmowy. Samo wprowadzenie pozaustawowych przesłanek odmowy i quasi-rejestru z pkt 8.1.16 ogranicza prawa skarżącej już teraz - uczestnicząc w konkursie, nie może ona przewidzieć, czy zostanie zakwalifikowana na podstawie ustawowych kryteriów, czy też wykluczona na podstawie pozaprawnych mechanizmów. NSA wskazywał, że interes prawny oznacza związek między normą prawa materialnego a sytuacją jednostki i nie może być redukowany wyłącznie do skutków wydania decyzji w indywidualnej sprawie. Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 marca 1993 r. (K 9/92) podkreślił, że jednostka ma prawo działać w zaufaniu do stabilności reguł prawnych i ochrony prawnie chronionych oczekiwań.

Interes prawny skarżącej nie ma charakteru hipotetycznego. W przeszłości jej wnioski były odrzucane na podstawie przesłanek nieznanych ustawie ("powiązania osobowe"), a organ (co potwierdził także WSA w Gliwicach) sam wskazywał, że regulamin konkursu stanowił podstawę odmowy. Skoro obecny regulamin zawiera te same postanowienia, istnieje przekonanie graniczące z pewnością, że sytuacja się powtórzy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, interes prawny oznacza związek pomiędzy sferą praw i obowiązków jednostki a sprawą administracyjną, w której dochodzi do ich autorytatywnej konkretyzacji (uchwała 7 sędziów NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96). Podobnie NSA w wyroku z 25 maja 2011 r., II OSK 2325/10, podkreślił, że przymiot strony przysługuje podmiotowi, którego prawa i obowiązki są bezpośrednio kształtowane rozstrzygnięciem. Najnowsze orzecznictwo wskazuje natomiast, że interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego źródłem jest norma prawa materialnego oddziałująca na sytuację jednostki (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1126/19)

Zdaniem skarżącej prawo Unii Europejskiej dodatkowo wzmacnia interes prawny skarżącej. Art. 73 rozporządzenia 2021/1060/UE wymaga stosowania przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów wyboru projektów. Jeżeli organ krajowy wprowadza własne, arbitralne przesłanki odmowy, narusza nie tylko prawo krajowe, ale i unijne. Zgodnie z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE każdy ma prawo do skutecznej ochrony sądowej. Tymczasem konstrukcja "odstąpienia od podpisania umowy" w praktyce uniemożliwia weryfikację sądową, gdyż organ utrzymuje, że nie wydał decyzji. Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-222/86 Heylens podkreślił, że prawo do sądu nie może być iluzoryczne i organy muszą zapewnić jednostce możliwość skutecznej kontroli sądowej. To dodatkowo potwierdza, że skarżąca posiada interes prawny w poddaniu regulaminu konkursu kontroli sądu administracyjnego.

Zatem interes prawny skarżącej ma charakter realny, indywidualny i aktualny. Regulamin realnie kształtuje jej sytuację prawną, wprowadzając pozaustawowe zakazy. Dotyczy jej bezpośrednio jako uczestnika programu i podmiotu prowadzącego żłobki, naruszenie istnieje już w chwili ogłoszenia regulaminu, a doświadczenia z poprzednich edycji dowodzą powtarzalności praktyki. W konsekwencji spełnione są przesłanki art. 50 § 1 ppsa, skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi, a jej interes prawny wynika zarówno z prawa krajowego, jak i unijnego. W tym stanie rzeczy skarga jest dopuszczalna i zasługuje na merytoryczne rozpoznanie.

Ponadto zdaniem skarżącej nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona dokumentacja konkursowa i regulamin programu stanowią czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków skarżącej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Regulamin konkursu określa bowiem w sposób wiążący warunki dostępu do środków publicznych, kryteria oceny ofert oraz przesłanki odmowy ich przyznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że regulaminy i dokumentacja konkursowa podlegają kontroli sądu administracyjnego, jako "inne akty lub czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2015 r., II GSK 832/14, wskazał, że regulamin konkursu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, ponieważ kształtuje sytuację prawną uczestników i wyznacza ramy rozstrzygnięcia o przyznaniu środków publicznych. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 8 lutego 2024 r., III SA/Gd 498/23, podkreślił, że interes prawny w zaskarżeniu czynności konkursowej posiada każdy uczestnik, którego sytuacja została ukształtowana przez zastosowanie kryteriów nieznajdujących oparcia w ustawie.

Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w obszarze opieki nad dziećmi do lat 3, a zatem należy do kręgu podmiotów bezpośrednio zainteresowanych Programem "[...]". W poprzednich edycjach programu jej wnioski były odrzucane z uwagi na kryteria niemające żadnej podstawy ustawowej, w szczególności wskazywane przez organ "powiązania osobowe". Doświadczenia te dowodzą, że regulaminowe mechanizmy pozbawiające podmioty możliwości uzyskania wsparcia mają charakter powtarzalny i mogą zostać zastosowane wobec niej ponownie. Skarżąca wnosi więc skargę na czynności związane z ogłoszeniem i przeprowadzeniem konkursu, wskazując na wielość naruszeń prawa, które mają charakter systemowy i obejmują wszystkie elementy procedury. Szczegółowe ich zestawienie zostało przedstawione w załączniku nr 1 - "Zestawienie systemowych nieprawidłowości Programu [...]", który stanowi integralną część niniejszej skargi.

Naruszona została zasada legalizmu, wystąpił brak podstawy ustawowej dla szeregu rozwiązań przyjętych w regulaminie. Ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 (art. 62 ust. 4a) przewiduje jedyną przesłankę odmowy zawarcia umowy - wpis do rejestru podmiotów wykluczonych. Tymczasem organ wprowadził całą grupę dodatkowych, pozaustawowych przesłanek odmowy, posługując się konstrukcją "odstąpienia od podpisania umowy".

Zabieg ten odpowiada decyzji odmownej, ale bez oparcia w ustawie i bez związanych z decyzją gwarancji proceduralnych. Równocześnie wprowadzono mechanizm tzw. "programowej listy wykluczonych", przewidziany w pkt 8.1.16 regulaminu. Mechanizm ten de facto odpowiada ustawowemu rejestrowi wykluczonych, ale pozbawia podmioty prawa do obrony i kontroli sądowej. Takie rozwiązania naruszają art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, zasadę wyłączności ustawy z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 10 ustawy o finansach publicznych, który nakazuje dysponowanie środkami publicznymi w granicach prawa i w sposób przejrzysty. Z punktu widzenia skarżącej oznacza to, że mimo iż nie została wobec niej zastosowana ustawowa sankcja w postaci wpisu do rejestru, organ już wcześniej wykluczał jej wnioski, powołując się na pozaprawne kryteria. Obecnie ryzyko powtórzenia tej praktyki jest wysokie i aktualne.

Druga grupa zarzutów odnosi się do przekroczenia delegacji ustawowej. Art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 nie zawiera żadnego upoważnienia dla ministra do tworzenia sankcji czy dodatkowych kryteriów odmowy. Tymczasem regulamin, traktując ten przepis jakby dawał otwarte upoważnienie, wprowadza rozwiązania o charakterze normatywnym: quasi-rejestr wykluczonych, zakaz udziału w naborze, nowe progi obsadowe dla placówek, a także możliwość zmiany i odwołania zasad w toku programu. Działania te są ultra vires wobec art. 62 u.o.d. i pozostają w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia mogą być wydawane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego i w celu jego wykonania.

Organ zastępuje ustawodawcę, regulując prawa i obowiązki uczestników programu aktem, który nie ma charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. Skutkiem tego jest arbitralne ograniczanie praw beneficjentów, a dla skarżącej - nieprzewidywalność i brak ochrony sądowej w razie negatywnego rozstrzygnięcia.

Kolejny obszar naruszeń to nierówne traktowanie i dyskryminacja beneficjentów prywatnych względem jednostek samorządu terytorialnego. Regulamin tworzy dualny system. Gminy korzystają z algorytmicznego przydziału środków i refundacji wstecz, mają złagodzone lub wręcz zniesione obowiązki w zakresie zabezpieczenia i rozliczania środków, a także są mniej intensywnie kontrolowane. Podmioty prywatne natomiast muszą konkurować w otwartym konkursie, nie mają możliwości refundacji kosztów, podlegają rygorystycznym wymogom dokumentacyjnym i kontroli, a dodatkowo obciążone są obowiązkiem zapewnienia 75% obsady miejsc, którego nie stosuje się wobec gmin. Tego rodzaju różnicowanie nie ma żadnej podstawy w ustawie i stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP (zasady równości) oraz art. 22 Konstytucji RP (swobody działalności gospodarczej). Co istotne, art. 73 rozporządzenia 2021/1060/UE nakazuje stosowanie niedyskryminujących i przejrzystych kryteriów wyboru projektów. Faworyzowanie gmin i obciążanie prywatnych żłobków dodatkowymi obowiązkami jest sprzeczne z tym standardem.

Dla skarżącej oznacza to systemowe pogorszenie pozycji konkurencyjnej, mimo że świadczy tę samą usługę publiczną co jednostki samorządu terytorialnego.

Czwarty obszar naruszeń dotyczy prawa do sądu i zgodności z prawem Unii Europejskiej. Konstrukcja "odstąpienia od podpisania umowy’’ została przyjęta przez organ jako czynność techniczna, która rzekomo nie podlega zaskarżeniu. W rzeczywistości jest to odmowa zawarcia umowy o powierzenie środków, która wywołuje poważne skutki w sferze prawnej podmiotu. Jeżeli odmowa ta nie jest wydawana w formie decyzji administracyjnej, to w praktyce pozbawia zainteresowanych prawa do sądu, naruszając art. 45 Konstytucji RP oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreślał, że prawo do skutecznej ochrony sądowej nie może być iluzoryczne (m.in. w sprawie C-222/86 Heylens).

Tymczasem skarżąca została faktycznie pozbawiona możliwości kwestionowania odmów, jakie otrzymywała w przeszłości, a utrzymanie spornych zapisów w obecnym regulaminie wskazuje, że sytuacja ta się powtórzy. Równocześnie regulamin wprowadza elementy naruszające zasadę pewności prawa i przejrzystości, pozwalając organowi na zmianę czy odwołanie zasad programu wtoku jego realizacji. Takie rozwiązania stoją w sprzeczności z wymogami prawa unijnego, w szczególności art. 73 rozporządzenia 2021/1060/UE i zasadą równego traktowania.

Zdaniem strony analiza przedstawiona w załączniku nr 1 pokazuje, że naruszenia mają charakter liczny i systemowy. Nie są to pojedyncze uchybienia, ale spójny mechanizm pozbawiający beneficjentów - w szczególności podmioty prywatne, takie jak skarżąca - prawa do równego udziału w programie. Mechanizmy te polegają na: wprowadzaniu pozaprawnych przesłanek odmowy i guasi-rejestru wykluczonych, przekraczaniu delegacji ustawowej, faworyzowaniu gmin i dyskryminowaniu podmiotów prywatnych, a także pozbawianiu prawa do sądu i naruszaniu prawa unijnego. Wszystko to skutkuje trwałym ograniczeniem praw skarżącej i grozi nieodwracalnymi konsekwencjami, jeżeli sąd nie podda regulaminu kontroli legalności.

Organ winien zostać zobowiązany do usunięcia spornych postanowień regulaminu i przeprowadzenia konkursu w granicach wyznaczonych przez ustawę i Konstytucję, w sposób niedyskryminujący i zapewniający realne prawo do sądu.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 61 § 3 ppsa sąd może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ratio legis tego przepisu polega na zapewnieniu efektywności sądowej kontroli - tak, aby orzeczenie wydane w sprawie nie stało się czysto iluzoryczne.

Zdaniem strony w realiach niniejszej sprawy występują obie przesłanki ustawowe.

Istnieje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącej. Rozstrzygnięcie konkursu i podpisanie umów z innymi podmiotami w oparciu o wadliwy regulamin doprowadzi do wyeliminowania skarżącej z dostępu do środków publicznych, co spowoduje nie tylko stratę finansową, lecz także poważne osłabienie jej pozycji rynkowej. Regulamin przewiduje mechanizm tzw. "programowej listy wykluczonych" (pkt 8.1.16) oraz zakaz udziału w kolejnych naborach (pkt 10.1), które mogą skutkować wieloletnim wyeliminowaniem skarżącej z systemu wsparcia. Jest to szkoda o charakterze trwałym, wykraczająca poza zwykłe ryzyko gospodarcze.

Dalsze prowadzenie konkursu spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Z chwilą podpisania umów dojdzie do alokacji środków i rozpoczęcia ich wydatkowania. Jak podkreślił NSA w postanowieniu z 15 listopada 2012 r., II OZ 990/12, trudne do odwrócenia skutki to konsekwencje prawne lub faktyczne, które powodują trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego możliwy jest tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Podobnie NSA w postanowieniu z 26 lutego 2014 r., II OZ 186/14, wskazał, że są to skutki, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku, a ogólnikowe twierdzenia nie mogą stanowić podstawy do ich przyjęcia. Najnowsze orzecznictwo potwierdza ten kierunek

NSA w postanowieniu z 28 lutego 2023 r., II GZ 45/23, wyjaśnił, że skutki trudne do odwrócenia mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne, prowadząc do trwałej zmiany rzeczywistości.

Po zawarciu umów beneficjenci rozpoczną realizację projektów, zatrudnią personel, poniosą koszty i powołają się na zasadę ochrony praw nabytych. W takiej sytuacji nawet uwzględnienie skargi nie przywróci skarżącej możliwości udziału w konkursie - sądowa ochrona stanie się czysto iluzoryczna.

Wstrzymanie wykonania w niniejszej sprawie jest także konieczne z perspektywy prawa Unii Europejskiej. Po pierwsze, art. 73 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 nakłada na państwa członkowskie obowiązek stosowania przejrzystych, obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów wyboru projektów. Tymczasem regulamin programu [...] przewiduje kryteria arbitralne i pozaustawowe (pkt 8.1.15, 8.1.16, 10.1), co oznacza, że rozdysponowanie środków na tej podstawie stanowiłoby wydatkowanie niezgodne z prawem UE. Zasada skuteczności prawa Unii wymaga, aby sąd krajowy zapobiegł powstaniu skutków trudnych do odwrócenia, które mogłyby uniemożliwić realizację unijnych standardów.

Zdaniem strony art. 47 Karty Praw Podstawowych UE gwarantuje każdemu prawo do skutecznej ochrony sądowej. Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 15 października 1987 r., C-222/86, Heylens, podkreślił, że prawo to musi być realne, a nie iluzoryczne. W sytuacji, gdy rozdysponowanie środków nastąpi przed wydaniem orzeczenia przez sąd administracyjny, a umowy zostaną zawarte i wykonywane, prawo skarżącej do skutecznej ochrony sądowej zostanie naruszone - nawet pozytywne rozstrzygnięcie nie przywróci jej możliwości uczestnictwa w konkursie.

Nie bez znaczenia pozostaje również interes publiczny. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 10 ustawy o finansach publicznych nakłada na dysponentów środków obowiązek gospodarowania nimi w sposób przejrzysty i zgodny z prawem. Rozdysponowanie setek milionów złotych, nawet kwoty powyżej miliarda złotych, w oparciu o dokumentację sprzeczną z ustawą i Konstytucją, a także niezgodną z prawem Unii Europejskiej, stanowiłoby rażące naruszenie tych zasad. Wstrzymanie konkursu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zapewni, że środki publiczne nie zostaną wydane na podstawie nielegalnych regulacji.

Skarżąca wskazała, że dalsze prowadzenie i rozstrzygnięcie konkursu na podstawie zakwestionowanej dokumentacji doprowadzi do powstania nieodwracalnych skutków, wyrządzenia znacznej szkody skarżącej oraz naruszenia prawa Unii Europejskiej. Wstrzymanie wykonania zaskarżonych czynności jest zatem niezbędne dla zagwarantowania efektywnej ochrony sądowej oraz dla zapewnienia zgodności wydatkowania środków publicznych z prawem krajowym i unijnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, o oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 ppsa jako bezzasadnej merytorycznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Obowiązkiem Sądu w pierwszej kolejności jest zbadanie dopuszczalności skargi. W przypadku, bowiem stwierdzenia niedopuszczalności skargi podlega ona odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: ppsa).

W stanie faktycznym sprawy nie ma wątpliwości, że skarżąca nie skarży konkretnego rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia dofinansowania, czy informację o odstąpieniu od podpisania umowy. Przedmiotem skargi jest sam Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 [...].

Wskazany Program zawiera regulacje dotyczące procedury i zasad przyznawania dofinansowania, instytucjom opieki nad dziećmi w wieku do lat 3.

Sąd wskazuje, że brak jest przepisów prawa, które dawałyby podstawę do zaskarżenia programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi. Takiego wskazania nie zawiera też ustawa o z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3

Należy jednakże zastanowić się, czy skarżącej nie przysługuje prawo wniesienia skargi na podstawie przepisów ogólnych.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W związku z tym w pierwszej kolejności należy ustalić pojęcie "działalność administracji publicznej".

Art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, daje umocowanie ministrowi właściwemu do spraw rodziny do opracowania resortowego oraz rządowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz ma finansowo wspierać te programy.

Podmiotem który wydał zaskarżony Program jest organ administracji publicznej sensu stricto – Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Skoro mając umocowanie w przepisach ustawy Minister opracował program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, to uznać należy, że tym samym wykonywał działalność administracji publicznej. Istotne jest jednak to jaki charakter ma przedmiotowy Program.

Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ppsa), jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 ppsa) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 ppsa).

Wypowiadając się co do charakteru ww. Programu nie budzi wątpliwości, że nie stanowi on decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 ppsa). Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 ppsa.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy ww. Programu mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

W art. 3 § 2 pkt 4 ppsa mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Zatem musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97).

Zatem do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa.

Zatem aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, jest akt lub czynność podjęta w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Przedmiotowy Program nie został podjęty w sprawie indywidualnej. Nie jest to bowiem rozstrzygniecie Ministra adresowane do konkretnego, określonego podmiotu (skarżącej – A. J.). Skarżąca wskazuje, że jest osobą zarządzającą instytucją opieki nad dziećmi, a ten program adresowany jest m.in. do niej. Jednak Program ma charakter ogólny odnosi się do wszystkich osób i podmiotów, które prowadzą działalność polegającą na zorganizowanej opiece nad dziećmi do lat 3. Program byłby podjęty w sprawie indywidualnej, gdyby adresowany był wyłącznie do skarżącej i nakazywał jej konkretne zachowanie, przyznawał konkretne prawa lub odmawiał ich przyznania.

Podobna argumentacja odnosi się do kierowania Programu do oznaczonego podmiotu administrowanego. Podmioty do których adresowany jest Program zostały ogólnie wskazane jako "instytucje opieki nad dziećmi do lat 3". Jeśli A.J. prowadzi podmiot zajmujący się opieką nad dziećmi do lat 3, to może wziąć udział w przedmiotowym Programie. Jednak A. J., nie została wymieniona jako osoba, której Program dotyczy wyłącznie i obligatoryjnie. Skarżąca nie ma obowiązku przystąpienia do programu. Postanowienia Programu nie będą wiązały skarżącej jeśli nie zdecyduje się na złożenie wniosku o dofinansowanie. Wskazana w skardze okoliczność, że brak udzielenia dofinansowania spowoduje brak konkurencyjność oferty skarżącej z ofertą podmiotów, które to dofinansowanie uzyskały nie jest okolicznością prawną.

Z powyższego, również wynika, że Program nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, które byłyby określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Przyjmując przedstawione wyżej rozumienie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, należało dojść do wniosku, że Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 [...], którego dotyczy przedmiotowa skarga, nie należy do aktów lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Dodatkowo żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w takiej sprawie.

Wobec powyższego działania organu administracji publicznej, w tym wypadku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wyrażone w formie Programu, w którym przedstawione są kryteria wyboru projektów dla rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 [...] nie jest aktem, ani czynnością podejmowaną w sprawach indywidualnych, a wobec tego w tych sprawach skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna.

Odrębną kwestią jest też interes prawny skarżącej do wniesienia skargi. Skarżąca musi mieć w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej oraz zaskarżonym aktem lub czynnością. Zatem skarga do sądu administracyjnego może dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Jak wskazano powyżej Program nie dotyczy wyłącznie skarżącej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że interes prawny do wniesienia skargi wynika z tego, że jest udziałowcem i osobą zarządzającą podmiotami w obszarze opieki nad dziećmi do lat 3, a zatem jest adresatem przedmiotowego Programu.

Interes prawny nie wynika z okoliczności, że skarżąca jest jednym z podmiotów dla których ten Program został ustanowiony. O interesie prawnym nie stanowi, też to że wszelkie bariery i ograniczenia przewidziane w Programie, oddziałują na sytuację podmiotów którymi zarządza.

Skarżąca wskazując na powyżej przytoczone okoliczności, wykazuje co najwyżej interes faktyczny. Interes faktyczny zakłada istnienie po stronie podmiotu zainteresowania w poddaniu określonego aktu kontroli sądu administracyjnego. Należy mieć jednak na uwadze, że Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi, dotyczy ogólnych zasad, procedur przyznawania dofinansowania, odnoszących się do wszystkich wnioskujących o tego rodzaju pomoc oraz do podmiotów przyznających dofinansowanie. Program nie rozstrzyga w przedmiocie indywidualnego prawa czy obowiązku samej skarżącej.

W badanej sprawie brak legitymacji skargowej, skarżącej jest ewidentny. W takim przypadku sąd może wydać postanowienie o odrzuceniu skargi (por. postanowienie NSA z 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10). Gdyby zachodzą wątpliwości co do tej kwestii, to sąd administracyjny powinien wypowiedzieć się co do kwestii interesu prawnego w wyroku, poprzez oddalenie skargi.

Skarżąca w treści skargi przedstawiła szereg zarzutów dotyczących naruszeń, których w jej ocenie dopuszczono się ustanawiając zasady przyznania środków w Programie. Wyraźnie wskazała, że są one liczne i mają charakter systemowy. Nadmieniła, że tworzą spójny mechanizm pozbawiający beneficjentów, (w szczególności podmioty prywatne, takie jak prowadzi skarżąca), prawa do równego udziału w programie. Wskazała m.in. na wprowadzanie pozaprawnych przesłanek odmowy, quasi rejestr wykluczonych, przekraczaniu delegacji ustawowej, faworyzowaniu gmin i dyskryminowaniu podmiotów prywatnych, pozbawianie prawa do sądu i naruszaniu prawa unijnego.

Zarzuty jakie formułuje skarżąca wobec poszczególnych postanowień Programu można by ogólnie określić jako dotyczące dyskryminacji pewnych jednostek względem innych podmiotów, braku przejrzystości postępowania, naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju.

Zarzuty skarżącej pokrywają się zatem z założeniami wynikającymi z art. 73 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 czerwca 2021 r. nr 2021/1060 zgodnie z którym do celów wyboru operacji instytucja zarządzająca ustanawia i stosuje kryteria i procedury, które są niedyskryminacyjne, przejrzyste, zapewniają ogólną dostępność.

Jednak Sąd wskazuje, że to czy zasady przyznawania środków spełniają kryteria z art. 73 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 czerwca 2021 r. nr 2021/1060, może być kwestionowane, ale wyłącznie przez wnioskodawców, czyli podmioty które złożyły swój wniosek w przedmiotowym Programie, a wniosek ten został negatywnie oceniony.

Zatem kwestionowanie poszczególnych postanowień Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wielu do lat 3 [...], jest możliwe. Jednak do podważania postanowień tego Programu, konieczne jest złożenie skargi na konkretne rozstrzygniecie (odmowę przyznania dofinansowania, odstąpienie od podpisania umowy) wydane w sprawie indywidulnej.

Skarga wniesiona do sądu administracyjnego na sam Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 [...] nie jest dopuszczalna, a ponadto sama skarżąca nie ma interesu prawnego do wniesienia takiej skargi.

Z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Sąd wskazuje, że w podobnej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (postanowienia I GSK 827/23 oraz V SA/Wa 397/23).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w punkcie 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.