III OSK 1223/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-09-15	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6135 Odpady	
Hasła tematyczne	Odpady	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1150/18	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 21;  art. 67 ust 1, 69 ust 1; Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Spółki Akcyjnej w K. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/18 w sprawie ze skargi K. Spółki Akcyjnej w K. z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 4 lipca 2018 r. znak: WI.7024.4.49.2018.HM w przedmiocie prowadzenia ewidencji odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. Spółki Akcyjnej w K. z siedzibą w K. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie kwot 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. Spółki Akcyjnej w K. z siedzibą w K. (skarżąca) na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 4 lipca 2018 r. znak: WI.7024.4.49.2018.HM w przedmiocie prowadzenia ewidencji odpadów.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 66 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 21 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowe wypełnienie kart ewidencji spornego odpadu w rubryce Gospodarowanie odpadami oraz sporządzenie wskazanej karty ewidencji stanowiło naruszenie zarówno zapisów posiadanego przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego jak i rozporządzenia określającego wzory dokumentów, a w konsekwencji prowadzona ewidencja na końcowym etapie zagospodarowania spornych odpadów nie wskazywała rzeczywistej ilości odpadów poddanych procesowi.

W oparciu o przytoczony zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że na podstawie wskazanych przez Marszałka w rozdziale I Pozwolenia Zintegrowane dla ZTPO definicji i określeń zostało wskazane, iż skarżąca prowadzi eksploatację jednej instalacji wyposażonej w różne ciągi technologiczne (węzły) funkcjonujące na poszczególnych etapach procesów D10 i Rl. Wyjaśniła również, że w rozdziale VIII pozwolenia ustalono rodzaje i ilości odpadów dopuszczonych do wytwarzania w ciągu roku, z uwzględnieniem ich podstawowego składu chemicznego i właściwości w związku z eksploatacją Instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym. Wiersze nr 13 i 15 tabeli z rozdziału VIII. 1 dotyczą wytwarzania odpadów o kodzie 19 01 07* (odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych), a także 19 01 13* (popioły lotne zawierające substancje niebezpieczne). Następnie podniosła, iż w każdym z przypadków wskazanym jest, że odpady te wytwarzane będą wyłącznie w przypadku przekazywania do przetwarzania podmiotom zewnętrznym popiołów lotnych bez immobilizacji (stabilizowania i zestalania). Zauważyła także, że równocześnie w rozdziale IX.4 gdzie ustalono rodzaje i ilości odpadów powstających w ciągu roku w wyniku przetwarzania (unieszkodliwiania i odzysku) odpadów zapisano, iż "Odpady oznaczone kodami: 19 01 07* oraz 19 01 13* wytwarzane będą wyłącznie w przypadku przekazywania do przetwarzania podmiotom zewnętrznym pozostałości po oczyszczaniu spalin oraz popiołów lotnych bez procesu immobilizacji (stabilizowania i zestalania)". Ponadto w innej części pozwolenia, w rozdziale VIII.5.1 stanowiącym szczegółowy opis sposobów dalszego gospodarowania wytwarzanymi odpadami niebezpiecznymi wskazano, jako sposób dalszego gospodarowania odpadami wyłącznie "Przekazywane do przetwarzania specjalistycznej firmie zewnętrznej posiadającej stosowne zezwolenia". W konsekwencji, w ocenie Spółki, z zapisów tych precyzyjnie wynika, że w przypadku wytworzenia odpadów o kodzie 19 01 07* i 19 01 13* to jedynym z właściwych sposobów postępowania (zgodnym z obwiązującymi przepisami prawa) z nimi może być przekazanie ich do przetwarzania specjalistycznej firmie. Takie stanowisko potwierdza również zapis w rozdziale IX.7.1 będącym elementem rozdziału IX.7., w którym określono dopuszczone metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania oraz opis stosowanych procesów technologicznych z podaniem rocznej mocy przerobowych instalacji i węzłów.

Spółka podniosła, że kwalifikacja i ewidencja odpadów wytwarzanych w procesach D10 i R1 powinna następować na końcu procesu technologicznego, a nie na etapach pośrednich po przejściu przez kolejne węzły technologiczne Instalacji. W związku z powyższym obecnie skarżąca prowadząc eksploatację Zakładu dokonuje kwalifikacji i prowadzi ewidencję odpadów na końcowym etapie sposobu ich zagospodarowania (jeżeli jest przekazywany specjalistycznej firmie do przetwarzania to instalacja wytwarza odpad niebezpieczny o kodach 19 01 07* i 19 01 13*, jeżeli zaś zostają poddane stabilizacji i zestalaniu to powstaje odpad o kodzie 19 03 05). W konsekwencji w prowadzonej ewidencji dla odpadów o kodach 19 01 07* i 19 01 13* nie może być wykazana ilość tych odpadów kierowanych do procesu stabilizacji i zestalania. Popioły lotne i stałe pozostałości z oczyszczania spalin poddane procesowi stabilizacji i zestalania mają być wykazane w ewidencji odpadu o kodzie 19 03 05. Podkreśliła, iż odpady o kodach 19 01 07* i 19 01 13* wytwarzane są wyłącznie w przypadku nie prowadzenia procesu immobilizacji (stabilizowania i zestalania) pozostałości z procesu spalania. Wyjaśniła także, że w przypadku prowadzenia procesu immobilizacji, odpady nie są wytwarzane, lecz pozostałości z procesu spalania są w ciągu technologicznym kierowane do węzła immobilizacji i wytwarzany jest jedynie końcowy odpad o kodzie 19 03 05.

Zdaniem Spółki zmiana ewidencji odpadów w sposób wskazany podczas kontroli jest nieprawidłowa, ponieważ odbywałaby się po części procesu technologicznego i mogłaby skutkować zarzutem postępowania w sposób niezgodny z zapisami pozwolenia zintegrowanego. Stanęła na stanowisku, iż każdy odpad wytwarzany w różnych procesach technologicznych zawsze winien być identyfikowany na końcu procesu (Instalacji), a nie w jego bliżej nieokreślonym punkcie Instalacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 66 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowe wypełnienie kart ewidencji spornego odpadu w rubryce gospodarowanie odpadami oraz sporządzenie wskazanej karty ewidencji stanowiło naruszenie zarówno zapisów posiadanego przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego jak i rozporządzenia określającego wzory dokumentów, a w konsekwencji prowadzona ewidencja na końcowym etapie zagospodarowania spornych odpadów nie wskazywała rzeczywistej ilości odpadów poddanych procesowi. W ocenie skarżącej kasacyjnie kwalifikacja i ewidencja odpadów wytwarzanych w procesach D10 i R1 powinna następować na końcu procesu technologicznego, a nie na etapach pośrednich po przejściu przez kolejne węzły technologiczne instalacji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wynika to z pozwolenia zintegrowanego.

Powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić się należy, że skarżącą kasacyjnie, że w wierszach nr 13 i 15 tabeli z punktu VIII.1. pozwolenia zintegrowanego, które dotyczą wytwarzania odpadów o kodzie 19 01 07 (odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych) i o kodzie 19 01 13 (popioły lotne zawierające substancje niebezpieczne) zawarto informację, że "odpady wytwarzane będą wyłącznie w przypadku przekazywania do przetwarzania podmiotom zewnętrznym pozostałości po oczyszczeniu spalin bez immobilizacji (stabilizowania i zestalania)". Nie oznacza to jednak, że do wytwarzania odpadów o powyższych kodach dochodzi jedynie w przypadku przekazywania tych odpadów podmiotom zewnętrznym.

Z przywołanych przez skarżącą kasacyjnie punktów VIII i IX.7.1 pozwolenia zintegrowanego wynika, że popioły lotne i stałe pozostałości z oczyszczania spalin są wytwarzane z procesu unieszkodliwiania odpadów komunalnych i zostały zakwalifikowane pod kodami 19 01 07 i 19 01 13. Zgodnie z treścią pozwolenia zintegrowanego w odniesieniu do tych odpadów dopuszczalne jest ich stabilizowanie i zestalanie na terenie zakładu, jak i również ich przekazywanie do przetwarzania podmiotom zewnętrznym. Zwrócić należy uwagę, że pkt XVI.I. pozwolenia zintegrowanego stanowi, że monitoring w zakresie gospodarki odpadami winien obejmować w szczególności między innymi prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych i przetwarzanych odpadów za pomocą karty ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów, zgodnie z aktualnie obowiązującymi wzorami dokumentów określonymi w rozporządzeniu w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów. Ponadto w tym punkcie pozwolenia zintegrowanego zawarto stwierdzenie, że "Ponadto, odpady powstające w procesie przetwarzania odpadów poddawane będą badaniom fizycznych i chemicznych właściwości". Z pozwolenie zintegrowanego wynika więc, że w toku procesu technologicznego będą powstawać także odpady. Zasadnie więc zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że z treści pozwolenia zintegrowanego nie można wyciągnąć wniosku, że w przypadku gospodarowania odpadami o kodach 19 01 07 i 19 01 13 we własnym zakresie nie powstaje obowiązek uwzględnienia tego faktu w kartach ewidencji odpadów. Wręcz przeciwnie z powołanego powyżej pkt XVI. I. pozwolenia zintegrowanego wynika, że skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest do monitoringu w zakresie gospodarki odpadami, który powinien obejmować między innymi prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych i przetwarzanych odpadów za pomocą karty ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów. W związku z powyższym, zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. Ewidencja odpadów odnosi się więc do każdego posiadacza.

Zgodnie ze wzorem karty ewidencji odpadów należy podać także informacje dotyczące gospodarowania odpadami we własnym zakresie. Niekwestionowanym jest, że skarżąca kasacyjnie nie wypełniła karty ewidencji odpadów w tym zakresie. Przy czym zwrócić należy uwagę, że formułując zarzut skargi kasacyjnej stwierdzono, iż nieprawidłowe wypełnienie kart ewidencji miało miejsce. Przedstawione powyżej wywody wskazują, że niewypełnienie karty ewidencji w tym, zakresie stanowi naruszenie pozwolenia zintegrowanego, które zawierało postanowienia nakazujące prowadzenie karty ewidencji odpadów zgodnie z aktualnie obowiązującymi wzorami dokumentów określonymi w rozporządzeniu w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów, a co za tym idzie przesądza to o naruszeniu art. 66 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 i 69 ust. 1 ustawy o odpadach.

Za Sądem I instancji zwrócić należy uwagę, że prowadzenie ewidencji tylko na końcowym etapie zagospodarowania odpadów (tj. po stabilizacji) nie wskazuje rzeczywistej ilości odpadów poddanych procesowi z uwagi na stosowane w procesie dodatki chemiczne, które zwiększają objętość i masę wytworzonego odpadu. Zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym dopuszczony do wytworzenia jest odpad

o kodzie 19 03 05 z procesu stabilizacji i zestalania popiołów. Analiza stabilizatu wykonana podczas kontroli wykazała, że nie spełnia on wszystkich parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1277). Organ ocenił więc, że proces stabilizacji nie został ukończony, gdyż wytworzony z procesu odpad posiadał nadal składniki i właściwości niebezpieczne stanowiące podstawę do klasyfikacji go jako odpad niebezpieczny. W związku z czym wskazano, że nadany odpadowi kod 19 03 05 – odpad inny niż niebezpieczne – jest niedopuszczalne, gdyż jest to niezgodne ze stanem rzeczywistym, ponieważ jest to odpad niebezpieczny, a co za tym idzie ewidencja odpadów jest prowadzona w sposób nieprawidłowy.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.