VII SA/Wa 2736/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-21	
Data wpływu	2022-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Iwona Ścieszka.
Mirosław Montowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 344; 3, 15 ust 2 pkt 8, art. 15 ust 3 pkt 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: referent Tomasz Bilewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. G., M. K. oraz E.Z na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 października 2009 r. nr LXIV/1998/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 56 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wymagań dotyczących scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do działek [...] w Warszawie; II. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz K. G., M. K. oraz E.Z solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
K. G., M. K. i E. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady [...] z [...] października 2009r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 185, poz. 5212), w części dotyczącej objęcia ich działek nr: [...] [...]z obrębu [...], obszarem wymagającym przeprowadzenia scalenia i podziału.

Wskazali, że są współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] (księga wieczysta nr [...]) oraz działki nr [...], (księga wieczysta nr WA [...]) i na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, domagali się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej objęcia działek nr [...] obszarem wymagającym przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane, co wynika z § 56 pkt 2 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: 

- art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu Cywilnego, poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności, które zostało ograniczone, przekroczenie przez Radę [...] władztwa planistycznego. Ustalony w planie warunek przeprowadzenia scalenia i podziału przed przystąpieniem do zabudowy gruntu, wobec braku podjęcia działań gminy w tym zakresie, uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, realizację zabudowy oraz rozporządzanie prawem własności.

Wnosili o wyeliminowanie przepisów prawa miejscowego w zakresie wyznaczenia obszaru scalenia i podziału na działkach ewidencyjnych nr: [...]

W uzasadnieniu skargi wskazali, że działki ewidencyjne nr [...] się na obszarze objętym planem w jednostce terenowej MN 22A, dla której jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Zgodnie z § 56 pkt 2 ww. planu miejscowego, część jednostki terenowej MN 22A objęta została obszarem wymagającym przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane - z zastrzeżeniem zawartym w § 11 ust. 1 pkt 3.

Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego [...], wyznacza się obszary wymagające - przed przystąpieniem do ich zabudowy - przeprowadzenia scalenia i ponownego podziału na działki budowlane, zasięgi tych obszarów zostały oznaczone na rysunku planu. Według § 11 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, przeprowadzenie czynności scalenia i podziału jest niezbędnym warunkiem dopuszczenia nowej zabudowy na wyznaczonych obszarach. Działki skarżących w całości położone są na obszarze objętym obowiązkiem scalenia i podziału.

Zastrzeżenie wynikające z § 11 ust. 1 pkt 3 - "na obszarze wyznaczonym do scalenia, na którym co najmniej 90% powierzchni tego obszaru znalazło się w dyspozycji jednego właściciela, przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości na działki nie jest wymagane" - nie ma zastosowania do tych działek (łączna ich powierzchnia nie stanowi 90% powierzchni wyznaczonego do scalenia i podziału obszaru).

Zgodnie z art. 22 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami.

W związku z brakiem działań ze strony Miasta [...] na przestrzeni 13 lat, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 14.10.2022r. zwrócili się do [...]o przeprowadzenie procedury scalenia i podziału dla obszaru obejmującego ich nieruchomości. Naczelnik Wydziału Nieruchomości dla [...]w piśmie z [...].11.2022r. odpowiedział, że w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2022-2050 brak jest środków na realizację kolejnych scaleń i podziałów nieruchomości. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było bezskuteczne.

W planie miejscowym wskazano na możliwość przeprowadzenia zamiennej procedury scalenia i podziału, tj. połączenie i ponowny podział nieruchomości na działki budowlane na wspólny wniosek wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Wskazana procedura zamienna w postaci połączenia i ponownego podziału, nie zmienia faktu, że ograniczane jest prawo własności. Uzależnienie możliwości gospodarowania własnym gruntem od przeprowadzenia procedur na które wpływ mają mieć osoby trzecie (właściciele nieruchomości sąsiednich) które mogą odbyć się w nieznanym czasie, stanowi naruszenie prawa własności.

Stosownie do art. 102 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą, o której mowa w ust. 3, za zgodą ich właścicieli. Działki skarżących nr 6 i nr 12 są zabudowana budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi. Budynki zostały wybudowane legalnie i istniały w dacie uchwalenia planu miejscowego [...]. Istnienie budynków wyklucza możliwość przystąpienia do procedury scalenia i podziału z przyczyn formalnych - brak jest ich zgody, ale również technicznych - rozmieszczenie budynków.

Wskazali, że w przygotowaniu jest projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], obejmujący zasięgiem przedmiotowe nieruchomości i wnioskami z [...].09.2017 r., wnieśli o likwidację obowiązku scalenia i podziału nieruchomości, co blokuje możliwości inwestycyjne. Projekt tego planu wciąż jest na etapie koncepcji z prognozowanym uchwaleniem w 2025 roku.

Wskazali na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.05.2021r., sygn. akt. IV SA/Wa 2747/20 oraz z dnia 9.03.2022 r., sygn. akt VII/SA/Wa 2493/21, w których Sąd przychylił się do skarg na ww. plan miejscowy w częściach dotyczących innych działek ewidencyjnych objętych obszarami obowiązkowego scalenia i podziału. Nieruchomości przeznaczone są pod budownictwo jednorodzinne, ale nie mogą ich zabudować ponieważ [...]nie wypełnia obowiązku, które samo ustaliło.

Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, ponieważ narusza zasadę proporcjonalności i w sposób niewspółmierny do celu uniemożliwia gospodarowanie nieruchomością.

Rada miasta stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady [...] z dnia 22.10.2009 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]- wnosiła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Rady 14 października 2022 r. i pozostało bez odpowiedzi.

Procedura planistyczna przeprowadzona została zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu wykładany był do publicznego wglądu w okresie 1 luty-1 marzec 2007 r. Rada [...]uchwaliła przedmiotowy plan miejscowy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu i nie stwierdziła konieczności dokonania zmian.

W tej dacie właścicielem działek ew. nr [...] byli: [...]. Nie istniała wówczas działka nr [...], gdyż powstała ona z podziału działki nr [...], istniejącej w trakcie procedury planistycznej. Uwagi do projektu planu można było składać w nieprzekraczalnym terminie do 15 marca 2007 r.

W dniu 14 marca 2007 r. [...]złożyli uwagę do projektu planu o następującej treści: "nie projektowanie dróg na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego" do działki ew. nr [...].

W dniu 14 marca 2007 r. [...]złożyły uwagę o treści: "likwidacja projektowanych ulic [...].

Obydwie uwagi zostały uwzględnione w części, zrezygnowano z planowanego przedłużenia ulicy [...], ale jednocześnie całość dwóch sąsiadujących ze sobą gospodarstw stanowiących działki nr [...] wyznaczono jako obszar do scalenia i podziału, ze względu na ich typowo porolne parametry. Wskazano wówczas, że gospodarstwa rolne (zagrody) wśród terenów zabudowy mieszkaniowej nie mają przyszłości i docelowo ich teren będzie wymagał wspólnego przekształcenia na teren pod zabudowę mieszkaniową.

Nie uwzględniono uwag w zakresie likwidacji projektowanego łącznika - drogi publicznej 32KD- D, lecz został on zawężony z 10 do 7 m ustalono go w planie jako ciąg pieszo jezdny 69 KDPJ. W projekcie planu jedynie część działki ew. nr [...] znajdowała się w wyznaczonym w planie obszarze do scalenia i podziału. Złożone uwagi nie dotyczyły objęcia działki ew. nr [...] obszarem scaleniowym.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy [...]sygn. akt I Ns 241/19 z dnia 25 listopada 2019 r., na podstawie operatu geodezyjnego z dnia 25 października 2018 r., z istniejącej w dacie wyłożenia planu działki [...] wydzielono działka nr [...] oraz stwierdzono zasiedzenie działki nr [...] przez [...].

Działka nr 6 o powierzchni 3056 m2, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, przeznaczona jest w planie miejscowym pod:

-zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem MN 22A (ok. 2825 m2),

- teren publicznego ciągu pieszo-jezdnego i dojazdy (wschodnia część działki) oznaczony symbolem 69KD-PJ (ok. 231 m2).

Działka nr [...] o powierzchni 310 m2, jest niezabudowana, stanowi drogę wewnętrzną, przeznaczona jest w planie miejscowym pod:

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem MN 22A (ok. 291 m2),

- teren publicznego ciągu pieszo-jezdnego i dojazdy (wschodnia część działki) oznaczony symbolem 69KD-PJ (ok. 19 m2).

Działka nr [...] o powierzchni 4510 m2, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, przeznaczona jest w planie miejscowym pod:

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem MN 22A (ok. 4212 m2),

- teren publicznego ciągu pieszo-jezdnego i dojazdy (północna-wschodnia część działki) oznaczony symbolem [...]).

Każda z działek skarżących położona jest w większej części w liniach rozgraniczających terenu [...]. Część tego terenu stanowi obszar wymagający przeprowadzania scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane. 

Plan miejscowy sporządzany był dla terenów porolnych. Działki objęte planem były długie na kilkaset metrów i wąskie o szerokości kilkunastu metrów. Dla zapewnienia prawidłowej struktury przestrzennej i umożliwienia zabudowy wszystkich działek, oraz zapewnienia im obsługi komunikacyjnej, w planie miejscowym ustalono tereny do scaleń i podziałów, wpisano również ograniczenia parametrów działek budowlanych, które miały w przyszłości kształtować właściwą formę zabudowy. Działki skarżących mają następujące wymiary:

- działka nr [...] 137 m długości, ok. 22 m szerokości,

- działka nr [...]138 m długości, ok. 2 m szerokości,

- działka nr [...]: 279 m długości, ok. 16 m szerokości.

Ustalone planem granice obszaru scalenia i podziału obejmują działki skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Posiadanie przez skarżących interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budziło wątpliwości.

Skarżący wykazali, że ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kolonia Borków Zagóźdź prowadzą do naruszenia ich interesu prawnego.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej "u.p.z.p.") do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powołany przepis potwierdza samodzielność gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania oraz dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach odrębnych (np. ustawie o gospodarce nieruchomościami).

Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu i określenie jego warunków zabudowy i zagospodarowania nie może mieć charakteru dowolnego. Gmina ustalając, przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z niego, zobowiązana jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne.

Wskazać należy, że sądy administracyjne badały już zaskarżoną uchwałę Rady [...] z [...].10.2009r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 185, poz. 5212), w odniesieniu do innych działek ewidencyjnych, wydając różne wyroki - oddalając skargi (wyroki WSA w Warszawie z: 2 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1172/12, 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 520/16, 26 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1712/21), albo stwierdzając nieważność planu (wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2747/20 oraz z dnia 9 marca 2022r., sygn. VII SA/Wa 2493/21).

Skarżący są współwłaścicielami działek ewidencyjnych nr: [...].

Działka nr [...] o powierzchni 3056 m2, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, przeznaczona jest w planie miejscowym pod:

-zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, teren oznaczany symbolem [...],

- teren publicznego ciągu pieszo-jezdnego i dojazdy (wschodnia część działki) oznaczony symbolem [...]

Działka nr [...] o powierzchni 4510 m2, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, przeznaczona jest w planie miejscowym pod:

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - symbol [...]

- teren publicznego ciągu pieszo-jezdnego i dojazdy (północna-wschodnia część działki) oznaczony symbolem [...].

Działka nr [...]o powierzchni 310 m2, jest niezabudowana, stanowi drogę wewnętrzną, przeznaczona jest w planie miejscowym pod:

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, symbol [...]

- teren publicznego ciągu pieszo-jezdnego i dojazdy (wschodnia część działki) oznaczony symbolem [...]

Zatem każda z działek położona jest w większej części w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...]. Jednocześnie działki te znajdują się w obszarze wymagającym przeprowadzania scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane. W § 56 ww. plan, dla jednostki terenowej MN 22A, ustala przeznaczenie:

1) Podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - obejmująca tereny działek, na których znajdują się i mogą być realizowane budynki mieszkalne jednorodzinne oraz dojścia, podjazdy, podwórza, budynki gospodarcze i garaże, wraz z ogrodami przydomowymi i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej, a także dopuszczone towarzyszące usługi

2) Dopuszczalne: usługi - bez przesądzania ich profilu, funkcjonujące w lokalach wbudowanych w budynki mieszkalne oraz w osobnych budynkach wolnostojących lub przybudowanych do budynku mieszkalnego

2. Wymagania dotyczące scalenia i podziału nieruchomości

część terenu jednostki stanowi obszar wymagający przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane - z zastrzeżeniem przepisu zawartego w § 11 ust. 1 pkt 3, zasady i warunki podziału na działki zgodnie z § 11 ust. 2

3. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego

1) możliwość sytuowania zabudowy wyłącznie w układzie wolnostojącym i bliźniaczym

2) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 60%, z tym że dla działek o powierzchni mniejszej niż 600m2 - 40%

3) maksymalna wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych - 12m, ale nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne i poddasze użytkowe

4) minimalna wielkość nowo tworzonej lub nowo wydzielanej działki pod zabudowę - 700m2

5) warunki tworzenia nowych działek pod zabudowę zgodnie z § 11 ust. 2

6) linie zabudowy według rysunku planu

7) dla towarzyszących budynków usługowych: powierzchnia użytkowa nie większa niż 80m2, maksymalna wysokość zabudowy - 8m

Natomiast § 11 ust. 1 ww. planu ustala zasady scalania i podziału nieruchomości:

1) wyznacza się obszary wymagające - przed przystąpieniem do ich zabudowy - przeprowadzenia scalenia i ponownego podziału nieruchomości na działki budowlane; zasięgi tych obszarów są oznaczone na rysunku planu;

2) przeprowadzenie czynności, o których mowa w pkt 1, jest niezbędnym warunkiem dopuszczenia nowej zabudowy na wyznaczonych obszarach;

3) na obszarze wyznaczonym do scalenia, na którym co najmniej 90% powierzchni tego obszaru znalazło się w dyspozycji jednego właściciela, przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości na działki nie jest wymagane;

4) zasady i warunki podziału na działki budowlane po dokonaniu scalenia nieruchomości określa się w przepisach ust. 2, z tym że minimalną powierzchnię działek nowo tworzonych ustala się dla poszczególnych jednostek terenowych w ustaleniach szczegółowych dla tych jednostek w rozdziale 2;

5) na wyznaczonych do scalenia obszarach dopuszcza się jako procedurę zamienną połączenie i ponowny podział nieruchomości na działki budowlane na wspólny wniosek wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, przy zachowaniu zasad określonych w ust. 2.

W § 11 ust. 2 planu, ustalono zasady tworzenia nowych działek budowlanych powstających w wyniku wydzielania ich z istniejących nieruchomości lub podziału na działki po dokonaniu scalenia nieruchomości.

Z odpowiedzi Rady [...]na skargę, wynikało, że wyznaczenie obszarów wymagających - przed przystąpieniem do ich zabudowy – obowiązkowego przeprowadzenia scalenia i ponownego podziału nieruchomości na działki budowlane, miało na celu ochronę właścicieli długich i wąskich działek przed sytuacją w której działki te nie mogłyby być zabudowane, jednak zdaniem Sądu zakładany cel nie mógł być osiągnięty.

Zasadne były zarzuty skarżących dotyczące naruszeń prawa w związku z objęciem ich działek obowiązkiem scalania i podziału. Organy gminy przekroczyły granice ingerencji w prawo własności. Jakkolwiek ochrona prawa własności nie jest nieograniczona, to nie oznacza, że gmina ma dowolność w zakresie kształtowania sposobu wykonywania tego prawa, w szczególności w odniesieniu do analizowanego obowiązkowego scalania i podziału nieruchomości.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem.

Z kolei § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustalenie dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinno zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, w tym zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie niektórych ustaleń ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Zatem unormowania planu zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane lub w ogóle nie potrzebne. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność (wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12).

Stosownie zaś do art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Określenie w planie miejscowym obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości wymaga wyważenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości i oceny, czy istniejące ukształtowanie działek rzeczywiście uniemożliwia ich racjonalne zagospodarowanie i wyznaczenie obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości jest niezbędne dla korzystania z tych nieruchomości w sposób przewidziany w planie miejscowym, a także czy nie będzie to stanowiło nadmiernej ingerencji w prawo własności. Scalanie i podział ma na celu tworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów i przeważnie jest w interesie właścicieli nieruchomości.

Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lutego 2012 r., sygn., akt II SA/Wr 719/11).

W zaskarżonym planie na większej części jednostki terenowej MN 22A wyznaczono obszar wymagający przeprowadzenia scalania i podziału (§ 56 pkt 2), obszar ten obejmuje działki skarżących. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 planu niezbędnym warunkiem przystąpienia do zabudowy nieruchomości znajdujących się na obszarze wymagającym przeprowadzenia scalania i podziału jest przeprowadzenie tego scalenia i podziału. Oznacza to, że do czasu przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości na tym obszarze niemożliwa jest zabudowa nieruchomości, mimo, że znajdują się na terenie o podstawowym przeznaczeniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ustalenia takie głęboko wkraczają w sferę prawa własności nieruchomości i do czasu przeprowadzenia scalania uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie.

Gmina, uzasadniając wprowadzenie obszarów wymagający przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości, wskazała, że celem wprowadzenia obszarów obowiązkowego scalenia i podziału było wykształcenie struktury pełnowartościowych działek i siatki dróg, w ramach których możliwe byłoby usytuowanie budynków o gabarytach ustalonych w planie. Jakkolwiek gmina racjonalnie uzasadniła powody objęcia spornego obszaru obowiązkiem scalania i podziału, to jednak nie uwzględniła okoliczności, które w odniesieniu do części jednostki terenowej MN 22A w istocie uniemożliwiają przeprowadzenie tej procedury. Gmina nie wzięła pod uwagę, że na działkach znajdujących się na tym obszarze istniały już budynku mieszkalne i gospodarcze.

Budynki na działkach przeznaczonych do scalania i podziału miały decydujące znaczenie, albowiem w świetle art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 344 w skrócie "u.g.n."), zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą o przystąpieniu do scalania i podziału, za zgodą ich właścicieli. Oznacza to, że przeprowadzanie scalania i podziału nieruchomości na działkach skarżących możliwe było w zasadzie dopiero za ich zgodą.

Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (wyrok WSA w Łodzi z 1 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1072/07, wyrok NSA z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt II SA 2424/93).

Obszar wymagający przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości został wyznaczony w istocie w oderwaniu od istniejącej zabudowy. Oprócz tego dla oceny zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego znaczenie ma fakt, że gmina dotychczas nie przeprowadziła scalania i podziału nieruchomości na obszarze jednostki terenowej MN 22A. Od daty uchwalenia planu miejscowego (2009 r.) do daty wniesienia skargi (2022 r.) upłynęło 13 lat, a procedura w tym zakresie nie została wszczęta. Brak jest nawet perspektywicznej daty, a okoliczności wskazują na to, że przeprowadzenie tej procedury może okazać się niemożliwe, z uwagi na istniejącą na tym obszarze zabudowę. W konsekwencji należy uznać, że ustalenia zaskarżonego planu w zakresie obowiązku przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości – w odniesieniu do nieruchomości skarżących, stanowią ingerencję w prawo własności nie pozostającą w racjonalnej proporcji do wprowadzonego ograniczenia.

W ocenie Sądu, zachodziły podstawy do stwierdzenie nieważności wskazanych w sentencji przepisów planu miejscowego (§ 56 pkt 2 ) w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek skarżących.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.