II SA/Wa 1900/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-01-11	
Data wpływu	2011-08-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Grochowska-Jung /przewodniczący/
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik	
Symbol z opisem	6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SOK 870/12	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592;  art. 22 ust. 2; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Waldemar Śledzik Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na uchwałę Rady Powiatu w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym – stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, – zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, – zasądza od Rady Powiatu w P. na rzecz Wójta Gminy O. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wójt Gminy O. J. M. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. zwrócił się do Rady Powiatu w P. z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy za 3 miesięcznym okresem wypowiedzenia z radnym Rady Powiatu w P. Z. S., który jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku sekretarza Gminy O. W uzasadnieniu podał, że wymieniony radny będąc sekretarzem gminy, aktywnie uczestniczył w wyborach samorządowych i w konsekwencji uzyskał mandat radnego, przy czym jego aktywność i zaangażowanie nie ograniczało się tylko do uzyskania mandatu, ale włączył się również w kampanię wyborczą jego konkurenta – H.S. Przejawiło się to szczególnie w drugiej turze wyborów, kiedy oficjalnie opowiedział się za H. S. m.in. w piśmie skierowanym do wyborców, podważając jednocześnie jego kompetencje i zarzucając zaniedbywanie obowiązków radnego. W tej sytuacji zaproponował Z. S. rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron, bowiem nie widział możliwości dalszej z nim współpracy, co nie spotkało się z akceptacją wymienionego. W tej sytuacji utracił do niego zaufanie, co wyklucza możliwość dalszej współpracy i to tym bardziej, że sekretarz gminy jest również zastępcą wójta w określonych sprawach, a nawet jego pracodawcą w określonym prawem zakresie. Reasumując, okoliczności te nie są związane z wykonywaniem przez Z. S. mandatu radnego, lecz z jego postawą w czasie kampanii wyborczej, co czyni ich współpracę niemożliwą.

Rada Powiatu w P. uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Z. S.. W uzasadnieniu wskazano, że – powołując się również na opisany powyżej stan faktyczny – Z. S. jest radnym Rady Powiatu od [...] r., a w latach [...] pełnił funkcję członka Zarządu Powiatu w P. W roku [...] Zarząd Powiatu na posiedzeniach m.in. w dniach [...] omawiał sprawę funkcjonowania Domu Pomocy Społecznej w O., którego dyrektorem był wnioskodawca Wójt Gminy O. J. M. i na posiedzeniach Zarządu był obecny również radny Z. S., który uczestniczył w dyskusji i podpisał protokoły posiedzeń Zarządu. Wówczas to Zarząd sformułował zarzuty wobec Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w O., będące podstawę do wystąpienia z wnioskiem do Rady Gminy O. o wyrażenie zgody na rozwiązanie z ówczesnym radnym J. M. stosunku pracy. Rada Gminy O. na posiedzeniu w dniu [...] marca 2007 r., w którym uczestniczył Starosta P. T. N. oraz Z. S. podjęła w dniu [...] marca 2007 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu [...], w którym również uczestniczył Z. S., Zarząd podjął decyzję w sprawie odwołania Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w O. J. M., podejmując w tej sprawie uchwałę nr [...], którą również podpisał Pan Z. S. W dalszej części stwierdzono, że w okresie wskazanym we wniosku, Wójt Gminy O. J. M nie był pracodawcą Z. S., lecz jedynie jednym z mieszkańców gminy kandydującym na funkcję wójta. Natomiast przyczynę utraty zaufania, a w następstwie wypowiedzenie umowy o pracę, mogą stanowić działania wymierzone przeciwko pracodawcy, nienależyte wykonywanie powierzonych obowiązków, niemożność porozumienia się i współpracy przełożonego z pracownikiem wynikająca z ich odmiennej wizji prowadzenia zakładu pracy, która przejawia się w sposobie wykonywania obowiązków pracowniczych. Jednakże sytuacja ta nie miała miejsca, a w związku z tym nie mogła nastąpić utrata zaufania do pracownika. Następnie wskazano, że analiza przepisów Kodeksu pracy mających zastosowanie w zakresie nieuregulowanym ustawą o pracownikach samorządowych prowadzi do wielu wniosków. Na przykład niedopuszczalne jest rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy nie tylko ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość, przynależność związkową, pochodzenie etniczne, wyznanie, orientację seksualną, ale także ze względu na przekonania polityczne. Tylko sekretarza zrzeszonego w partii politycznej bądź biorącego udział w jej tworzeniu szef jednostki samorządu terytorialnego będzie mógł/musiał zwolnić, zaś okres kampanii wyborczej jest typowym okresem walki politycznej i nie może mieć wpływu na ocenę pracownika. Reasumując – zdaniem Rady Powiatu – podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez Z. S. mandatu radnego i w tej sytuacji odmawia się wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy w Urzędzie Gminy w O. z radnym Rady Powiatu w P., Z. S.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Wójt Gminy O. J.M., mając za postawę art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwał Radę Powiatu w P. do usunięcia interesu prawnego wnioskodawcy poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu natomiast podniósł, że przyczyną uniemożliwiającą zatrudnienie Z. S. jest brak zaufania do niego, a nie utrata tego zaufania. Z tego mianowicie powodu, że nigdy jako pracodawca takim zaufaniem nie darzył wymienionego, zaś wyraźnie w swoim wniosku wskazał na powody co do rozwiązania stosunku pracy i raz jeszcze je uszczegółowił, stwierdzając, iż zachowanie wymienionego w trakcie kampanii wyborczej rzutuje w sposób bezpośredni i znaczący na relacje pracownik – pracodawca. Wszak – zdaniem wójta – każdy pracownik winien mieć chociaż minimalne zaufanie do swojego pracodawcy i bez wątpienia reguła ta dotyczy sekretarza gminy, jako najbliższego współpracownika wójta i go zastępującego, przy czym w tej relacji personalnej, zaufanie takie musi mieć wyjątkowo wysoki poziom. Innymi słowy mówiąc, trudno sobie wyobrazić ich współpracę w sytuacji, kiedy pracownik uważa, że pracodawca nie nadaje się do wykonywania swojej pracy i publicznie to stanowisko manifestuje. Zatem niezrozumiałym jest argumentacja zawarta w uchwale co do faktów związanych z odwołaniem go ze stanowiska Dyrektora Domu Pomocy Społecznej. Tym bardziej, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. nie podniósł tej argumentacji, a decyzja o jego odwołaniu nie była podejmowana przez Z.S., a przez organ kolegialny, którego wymieniony był członkiem. Reasumując, Rada Powiatu w P. w powyższej uchwale dokonała błędnej oceny faktów, tzn. odniosła się do argumentów nigdy przez niego niepodnoszonych i pomijając te, na które się powołał we wniosku.

Rada Powiatu w P. uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 12 pkt 11, art. 87 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, uznała za bezpodstawne wezwanie Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2011 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego i odmówiła uchylenia uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz na argumenty zawarte w powyższej uchwale – podała, że wójt w swoim wezwaniu nie wskazał, jakie jego prawo lub argumenty zostały naruszone i z treści wezwania nie wynika, jaki ma wpływ powyższa uchwała na jego sytuację prawną. Tym samym nie wykazał interesu prawnego, a w konsekwencji związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym/uprawnieniem, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wójt Gminy O. J. M. zarzucił uchwale z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym polegające na jego niewłaściwej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Z. S., mimo że podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego i wobec powyższego wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty zawarte we wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz w wezwaniu z dnia [...] maja 2011 r. – podał, że niezrozumiałe jest odwoływanie się przez Radę Powiatu w P. do faktów niepodanych przez niego, a tym samym weszła ona w kompetencje sądu pracy weryfikującego ewentualnie wskazane przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę pod kątem jej prawdziwości. Zatem jest to – zdaniem skarżącego – niedopuszczalne, bowiem wskazana przez pracodawcę przyczyna wypowiedzenia umowy o pracę podlega ocenie sądu i mając na uwadze przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, nie jest więc możliwe wskazanie w wypowiedzeniu umowy o pracę innej przyczyny niż ta, która jest wskazana przez pracodawcę we wniosku do rady powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym. Ponadto Rada Powiatu w P. nie miała uprawnienia do dokonywania takiej oceny, zaś uzasadnienie jej związkiem z wykonywaniem mandatu radnego jest gołosłowne, bowiem nie wskazano w jaki sposób wyciągnięto takie wnioski. W dalszej części stwierdził, że nie występuje on jako osoba fizyczna, lecz jako Wójt Gminy O. i w tej sytuacji ma interes prawny, bowiem jest pracodawcą wobec wskazanego radnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w P. wniosła o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Nadrzędnym celem tegoż przepisu jest ochrona stosunku pracy radnego, poprzez uzależnienie możliwości jego rozwiązania przez pracodawcę od wyrażenia zgody przez radę powiatu, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Analiza powyższego przepisu prowadzi także do wniosku, że pozostawiono radzie powiatu swobodę co do oceny, czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Zatem jeśli przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada powiatu bada poszanowanie standardów i kryteriów, ogólnie obowiązujących w prawie pracy i w konsekwencji wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy. W tym miejscu jednakże zaznaczyć należy, że kompetencja rady powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, a jedynie w takiej, kiedy motywy wypowiedzenia podane przez pracodawcę związane są z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Innymi słowy mówiąc, motywy rozwiązania stosunku pracy muszą mieć uzasadnienie w stanie faktycznym podanym przez pracodawcę, a ten z kolei może być weryfikowalny przez sąd pracy.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy O. w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazał, że utracił do Z. S. zaufanie i co w konsekwencji uniemożliwia jego współpracę z wymienionym, który jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku sekretarza Gminy O.

Reasumując, nawet jeśli w przeszłości miała miejsce sytuacja opisana przez radę powiatu w zaskarżonej uchwale, to fakt ten nie podlega przez nią badaniu, a tylko ten stan faktyczny, na który wskazuje pracodawca, jako przyczynę wypowiedzenia stosunku pracy. Niezależnie od powyższego stwierdzić z całą mocą należy, że Rada Powiatu w P. w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie wykazała, dlaczego akurat te motywy, a nie podane przez Wójta Gminy O., uznała za miarodajne do wydania oceny i w żaden sposób nie udowodniła swoich racji. Idąc tym tropem rozumowania można sobie wyobrazić całkiem realną – lecz nie do zaakceptowania – sytuację, kiedy pracodawca podaje szereg wiarygodnych powodów wypowiedzenia z radnym stosunku pracy, lecz rada powiatu, w żaden sposób nie uzasadniając swoich i to innych motywów, ale związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu, uniemożliwi – posługując się przepisem art. 22 ust. 2 ustawy, jako swoistą blokadą – wypowiedzenie z nim stosunku pracy. Innymi słowy mówiąc, aby było możliwe wydanie uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to przy podaniu innej podstawy przez pracodawcę należy w sposób przekonywujący uzasadnić, dlaczego nie daje się wiary tym właśnie podstawom wskazanym przez pracodawcę, zaś w zaskarżonej uchwale takiego uzasadnienia zabrakło.

Skoro zatem motywy wypowiedzenia stosunku pracy podane przez pracodawcę nie mają źródła w wykonywaniu przez Z. S. mandatu radnego, to zaskarżona uchwała narusza prawo, bowiem w swoim uzasadnieniu jest gołosłowna i musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Na marginesie dodać należy, że skarżący posiada interes prawny, bowiem w rozpoznawanej sprawie będąc Wójtem Gminy O., występuje jako pracodawca, a tym samym posiada prawo wypowiedzenia umowy o pracę.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.