Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Decyzją z 25 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.) oraz art. 59 i 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (skarżąca, strona) od decyzji z dnia 7 września 2023 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M. przez Zastępcę Wójta Gminy (organ pierwszej instancji) w przedmiocie ustalenia, na wniosek (...) S.A. z siedzibą w W. (inwestor), warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 500 kW wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zespołu magazynów energii o łącznej mocy do 70MW na części działki ewidencyjnej nr (...), obręb geodezyjny (...)- R., gm. M. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Wnioskiem z 29 sierpnia 2022 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnych źródeł energii - farmy fotowoltaicznej o mocy do 500 kW z zespołem kontenerowych magazynów energii o mocy do 70MW i całkowitą powierzchnią zabudowy do 0,99 ha wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr (...) w miejscowości R., gmina M. We wniosku wskazano, iż zamierzenie obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych (montowanych na stelażach) wraz z inwerterami, kontenerowych magazynów energii oraz stacji transformatorowe - rozdzielczych. Maksymalną powierzchnię zabudowy określono do 9900 m2.

Decyzją z 7 września 2023 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Jako rodzaj i funkcję zabudowy wskazano: instalacja odnawialnego źródła energii - farma fotowoltaiczna; budowa farmy fotowoltaiczne o mocy do 500 kW wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zespołu magazynów energii o łącznej mocy do 70MW na części działki ewidencyjnej nr (...), obręb geodezyjny (...)- R., gm. M. Określono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym nieprzekraczalną linię zabudowy, powierzchnię zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (50%), elementy wchodzące w skład zamierzenia i ich charakterystyczne parametry. Określono także wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W uzasadnieniu decyzji opisano m.in. uzyskane w sprawie uzgodnienia. Załącznik do decyzji stanowią wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o je uchylenie oraz ewentualnie zobowiązanie inwestora do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu odniosła się do dbałości o powiększanie areału, jaką praktykuje jako młody rolnik a posadowienie farmy na części działki nr (...) spowoduje brak możliwości zastosowania nowoczesnych technik uprawy i w konsekwencji brak opłacalności produkcji. Wyjaśniła, iż poprzedni właściciel, od którego zakupiła działkę poinformował ją o umowie, jednak wobec negatywnego stanowiska Starostwa uznała, że inwestycja na tym gruncie nie zostanie zrealizowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy burzy jej plany i czuje się oszukana. Podkreśliła, że przedmiotem zamierzenia jest m.in. budowa magazynów energii o mocy do 70 MW, a każdy ma świadomość szkód powodowanych przez nieszczelny akumulator i pojemności do 100 Ah. Realizacja zamierzenia obejmującego posadowienie baterii o mocy porównywalnej z 70000 sztuk akumulatorów, przy jakiejkolwiek awarii spowoduje katastrofalne skutki dla nieruchomości położonych w rejonie, gdzie prowadzona jest intensywna produkcja żywności. Zdaniem odwołującej nie można się zgodzić z twierdzeniem, że zamierzenie nie jest kwalifikowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, szczególnie jeśli uwzględnić, że w 2022 r. wybudowano na działkach (...) i (...) farmę fotowoltaiczną, a zatem w myśl stosownych przepisów winny zostać one potraktowane jako powiązane technologicznie i powinny zostać poddane wspólnej ocenie oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu decyzji z 25 kwietnia 2024 r. Kolegium wskazało, że w sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono w dniu 29 sierpnia 2022 r., zatem zastosowanie znajdą przepisy w brzemieniu sprzed nowelizacji, co znajduje oparcie w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, stosownie do którego do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Kolegium wskazało, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 - u.o.z.e.). Stosownie do art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. W katalogu zamierzeń objętych zwolnieniem z obowiązku wykazania spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej uwzględniono zamierzenia polegające na realizacji instalacji odnawialnych źródeł energii. Wskazane we wniosku zamierzenie, polegające na budowie farmy fotowoltaicznej, tj. wytwarzającej prąd przy wykorzystaniu energii promieniowania słonecznego, składające się z m.in. z modułów fotowoltaicznych, inwerterów - oraz magazynów energii stanowi instalację odnawialnego źródła energii, wobec czego w oparciu o brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. korzysta ze swoistego zwolnienia, tj. dla jego lokalizacji nie jest wymagane wykazanie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

Dalej Kolegium wskazało, że wniosek inwestora obejmował fragment działki oznaczonej numerem geodezyjnym (...), obręb R., gm. M. Z danych ewidencyjnych wynika, iż działka nr (...) ma powierzchnię 3,15 ha, w tym grunty Rlllb zajmują powierzchnię 1,68 ha, zaś grunty RIVa mają powierzchnię 1,47 ha. Z załącznika graficznego do wniosku wynika, iż terenem inwestycji objęto jedynie grunty klasy RIVa i to nie w całości ich powierzchni - inwestor podał, że maksymalna powierzchnia zabudowy wyniesie do 9900 m2. Natomiast w aktualnym stanie prawnym i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla części działki ewidencyjnej. W toku postępowania sporządzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie objętym niniejszym postępowaniem, która jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku stwierdzenia, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak wynika z akt sprawy teren inwestycji posiada dostęp do istniejącej sieci elektroenergetycznej, do której należy uzyskać przyłączenie na warunkach zarządcy sieci. Zamierzenie nie wymaga - z uwagi na swój charakter i sposób funkcjonowania - wyposażenia w inne urządzenia infrastruktury. Kolejnym warunkiem jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak wynika z akt postępowania teren inwestycji obejmuje fragment działki o nr ewid. (...), który w całości znajduje się na terenach użytków rolnych klasy IVa. Teren ten nie wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgody takiej wymagają bowiem co do zasady grunty klas I-III, zaś teren objęty wnioskiem gruntów takich nie obejmuje. Projekt decyzji uzyskał w tym zakresie pozytywne (milczące) uzgodnienie Starosty M. jako organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych. W tej sytuacji przyjąć należy, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest spełniony. Spełniony jest także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja ma być zgodna z przepisami odrębnymi. W decyzji odwołano się do przepisów ustaw odrębnych, w tym m.in.: Prawo ochrony środowiska, o ochronie przyrody, Prawo wodne. Zamierzenie nie jest położone na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Zamierzenie to nie jest kwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 54 w brzmieniu obowiązującym przed zmianą rozporządzenia z dniem 13 września 2023 r. na podst. § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Projekt decyzji uzyskał także wymagane przepisami art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnienia oraz opinie, o których mowa w art. 53 ust. 5e pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że organ rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, jest wnioskiem związany i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. Podstawa do takiej oceny nie wynika bowiem z przepisów ustawy, organy administracji działają zaś wyłącznie w granicach określonych stosownymi regulacjami. Inwestor dokonuje, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (którego jest wyłącznym dysponentem), wszechstronnej analizy uwarunkowań przestrzenno-technicznych planowanej inwestycji, kierując się zasadami racjonalności i słuszności rozwiązań przyjętych w projekcie planowanej do realizacji inwestycji. Istotnym jest również podkreślenie, że jedną z zasadniczych cech postępowania administracyjnego w sprawie ustalania warunków zabudowy jest to, iż organ określa warunki dla wskazanego we wniosku terenu, nie przesądzając jednocześnie na tym etapie postępowania o konkretnej lokalizacji obiektów w wyznaczonym terenie. Jest to zatem obszar potencjalnego zainwestowania. Nie określa się w tym postępowaniu dokładnej lokalizacji obiektu na terenie działki. Dopiero bowiem na następnym etapie procesu, przed organami architektoniczno - budowlanymi, po zbadaniu określonego zamierzenia w świetle przepisów wykonawczych do prawa budowlanego oraz dotychczas wydanych decyzji wymaganych przepisami, przesądzana jest lokalizacja obiektu na działce.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegającego na zaniechaniu wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej oceny dowodów i wyprowadzeniu przez organ wniosków nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym sprawy i stanie faktycznym, w szczególności poprzez:

- stwierdzenie, że teren inwestycji posiada dostęp do istniejącej sieci elektroenergetycznej. Jest to niezgodne ze stanem rzeczywistym. Odległość od granicy obszaru planowanej inwestycji do istniejącej linii elektrycznej przekracza 200 metrów, a budowa jakiegokolwiek przyłącza wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. W konsekwencji tego naruszenia w sposób nieprawidłowy określono, iż decyzja o warunkach zabudowy spełnia przesłankę z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przy prawidłowo określonym stanie faktycznym - planowania inwestycja nie posiada dostępu do sieci elektroenergetycznej, a zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe;

- nie wzięcie pod uwagę, że w bliskiej odległości od planowanej inwestycji została wybudowana i funkcjonuje już farma fotowoltaiczna, o powierzchni zabudowy ok. 1,2 ha, a zatem powierzchnia planowanej i istniejącej już farmy przekracza 2 ha, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż planowana inwestycja nie jest kwalifikowana jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko (mniejsza niż 1 ha), a w konsekwencji również nie zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które w brzmieniu aktualnym wymienia systemy fotowoltaiczne o powierzchni zabudowy ponad 1 ha.

- nie wzięcie pod uwagę, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie został poprawnie określony wymiar inwestycji dotyczący magazynu energii. Warunki zabudowy zostały wydane na instalację fotowoltaiczną o mocy 500 kW oraz magazyn energii o mocy do 70 MW, czyli mocy przekraczającej 140 razy moc instalacji fotowoltaicznej. Brak jest jakiejkolwiek informacji co do faktycznej wielkości planowanego magazynu energii, gdyż parametrem określającym wielkość magazynu energii jest pojemność prądu wyrażona w jednostkach kWh lub Mgh - inaczej niż w przypadku paneli fotowoltaicznych, których cechą związaną z ich wielkością jest możliwość maksymalnego wygenerowania energii czyli ich moc.

2. art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania do organu oraz nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która ze względu na wyżej wskazane uchybienia powinna zostać uchylona i w tym zakresie organ powinien orzec co do istoty sprawy.

4. § 3 ust. 54 pkt. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niezastosowanie.

5. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację, gdyż poprzez "teren" o którym mowa w ww. przepisach trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego wynika, że planowanie przestrzenne obejmujące instrumentarium w postaci studium i planu miejscowego oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wynik dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymogi te nie mają zastosowania do kategorii zabudowy, opisanej w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii (OZE) to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 500 kW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524), zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii.

Przechodząc, po powyższych uwagach, do zarzutu sformułowanego w skardze, że planowania inwestycja nie posiada dostępu do sieci elektroenergetycznej, wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Z kolei art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie wskazał zapotrzebowania na pobór energii z sieci elektrycznej, zaznaczył jedynie pozycję: nie dotyczy.

Z treści art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wynika, iż nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Również z cytowanego już art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że ocena, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, musi być dokonana z uwzględnieniem ust. 5, który z kolei stanowi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Do grupy przepisów odrębnych, o których mowa w ww. przepisie należą przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 266). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne odmówi zawarcia umowy o przyłączenie do sieci lub przyłączenia w pierwszej kolejności instalacji odnawialnego źródła energii, jest obowiązane niezwłocznie pisemnie powiadomić o odmowie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i zainteresowany podmiot, podając przyczyny odmowy (ust. 11). Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 8d pkt 1 Prawa energetycznego do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a (ubiegający się o przyłączenie źródła energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej), dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przyłączenie do sieci elektroenergetycznej może zatem nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci. Zatem w przypadku inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 maja 2023 r., II SA/Ol 90/23; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 lutego 2023 r., II SA/Sz 1037/22; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22). Czym innym jest natomiast zapewnienie przez inwestora dostępu do energii elektrycznej na etapie budowy inwestycji. Na tym bowiem etapie zaspokojenie zapotrzebowania na energię elektryczną pozostaje sprawą wewnętrzną inwestora (np. może nastąpić we własnym zakresie poprzez użycie agregatu prądotwórczego) i organ administracji publicznej rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może tych spraw regulować. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. okazał się zatem nieuzasadniony.

Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli wydanej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że zasadnie przyjęły organy obu instancji, że projektowana inwestycja spełnia pozostałe warunki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, Sąd stwierdza, że nie można uznać za brak formalny wniosku o warunki zabudowy objęcie nim części działki ewidencyjnej. Jest to kwestia materialnoprawna, której oceny organ nie może dokonać na etapie badania wymogów formalnych wniosku, lecz dopiero w toku merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2023 r., II SAB/Bk 119/22). Zauważyć trzeba, że zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej jest kwestią materialnoprawną wymagającą merytorycznej oceny, której organ dokonuje już po wszczęciu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie jest zresztą jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie. Jednakże, zdaniem Sądu, uwzględnić należało, że w orzecznictwie podkreśla się, że nie jest to zasada bezwzględnie obowiązująca, gdyż w konkretnym przypadku, uzasadnionym szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi, możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 743/17). W aktualnym orzecznictwie NSA zauważa się, że do owych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 2598/21 i powołane tam wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, z 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19; z 15 lutego 2022 r., II OSK 712/21; z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21). Jak trafnie podkreślił NSA, należy bowiem przyjąć, że taka wykładnia stanowi wyraz należytego wyważenia konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W wyroku z 14 czerwca 2023 r., II OSK 1751/22, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie już stwierdził, że w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, co nie daje podstaw do wykluczenia ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. Decyzja o warunkach zabudowy, co do zasady, nie określa dokładnego posadowienia inwestycji w terenie. To szczegółowe ustalenie odbywa się dopiero na drugim etapie procesu inwestycyjnego - w ramach postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do argumentacji skargi, że w decyzji o warunkach zabudowy nie został poprawnie określony wymiar inwestycji dotyczący magazynu energii, a rozmiar magazynu może potencjalnie doprowadzić do lokalnej katastrofy ekologicznej, Sąd wyjaśnia, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.

Dodatkowo Sąd zauważa, że planowana inwestycja nie uniemożliwi dotychczasowego użytkowania nieruchomości sąsiednich. Jakkolwiek teza taka mogłaby się obronić w przypadku wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. "urządzeń infrastruktury technicznej", które z reguły pełnią funkcję subsydiarną umożliwiając korzystanie z obiektów i urządzeń znajdujących się na określonym terenie, to już nie przystaje ona do wymienionych w tym samym przepisie "linii kolejowych" i "obiektów liniowych" (np. rurociągów naziemnych, kanałów, dróg, wałów przeciwpowodziowych). Tego rodzaju obiekty budowalne zmieniają sposób wykorzystywania i zagospodarowania terenu i to istotnie, wykluczając z reguły możliwość korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie można zatem uzależniać od tego, czy wymienione w nim przedsięwzięcie będzie in concreto zmieniało dotychczasowy sposób korzystania i zagospodarowania z terenu. Dotyczy to w takim samym stopniu "linii kolejowych", "obiektów liniowych", "urządzeń infrastruktury technicznej" jak i "instalacji odnawialnego źródła energii". Natomiast kwestia dotycząca potencjalnych immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości dotyczy wyłącznie zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, co sprawia, że zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 287/19). Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do argumentacji wskazującej, że w bliskiej odległości od planowanej inwestycji została wybudowana i funkcjonuje już farma fotowoltaiczna oraz naruszenia § 3 ust. 54 pkt. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niezastosowanie wyjaśnić należy, że stanowiąca przedmiot inwestycji zabudowa ma spowodować przekształcenie maksymalnie 0,99 ha działki. Stosownie do przepisu § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 września 2023 r.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust, 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit.a.

Organy prawidłowo uznały zatem, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestia czy planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko podlegać będzie badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto przepisy u.p.z.p. nie wymagają przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy badania czy na danym terenie zostały już realizowane podobne inwestycje. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 818/17) "kwestie dotyczące oddziaływania na sąsiednią nieruchomość nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę".

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 k.p.a. Organy przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są merytorycznie prawidłowe i formalnie poprawne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zatem w sprawie nie doszło do naruszenia reguł postępowania dowodowego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie administracyjne było prowadzone na wniosek inwestora. Istotne w sprawie okoliczności faktyczne oraz ich skutki prawne wynikają wprost ze złożonych przez niego dokumentów, informacji zgromadzonych przez organy oraz postanowień uzgadniających wydanych przez właściwe organy. Wniosek inicjujący postępowanie administracyjne oraz wyjaśnienia inwestora były przygotowane w taki sposób, że pozwalały na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z jego żądaniem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji należycie wyjaśnia powody podjęcia rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem w sprawie nie zostały naruszone art. 8 art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy zasadnie przyjęły też, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co wyjaśniono już wyżej.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.