Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Tuczna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 119/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy Tuczna w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 22 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na bezczynność Wójta Gminy Tuczna w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Tuczna do rozpoznania wniosku spółki z 8 kwietnia 2021 r. (pkt I), stwierdził bezczynność Wójta Gminy Tuczna, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od organu na rzecz spółki kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka wniosła skargę na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z 8 kwietnia 2021 r. o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia pod nazwą budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...]/1, [...]/ 2 w obrębie [...]w gminie [...]. Z akt wynika, że wniosek wpłynął do organu 12 kwietnia 2021 r. i w tym samym dniu organ zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania. Następnie 17 kwietnia 2021 r. organ poinformował spółkę, że wystąpił do organów współdziałających o wydanie opinii czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej w piśmie z 2 czerwca 2021 r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenie raportu, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu 5 lipca 2021 r. wydał opinię wskazując, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia tego rodzaju oceny. Następnie Wójt Gminy Tuczna nie podejmował żadnych czynności w sprawie, więc spółka w dniu 5 maja 2022 r. wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, którego organ I instancji nie przekazał do organu wyższego stopnia. W związku z tym spółka wniosła skargę na bezczynność organu.

Uzasadniając wyrok z 22 grudnia 2022 r. Sąd I instancji wskazał, że organ dopiero w dniu 1 września 2022 r. wydał dwa postanowienia w sprawie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i oświadczenia pracownika organu, powodem bezczynności była "niewydolność" pracowników związana z ich dodatkowym obciążeniem wynikającym z braków kadrowych i stanu epidemii. W ocenie Sądu I instancji, bezczynność jest niekwestionowana i dlatego skarga została uwzględniona. Z uwagi jednak na to, że organ 1 września 2022 r. wydał dwa postanowienia: stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko oraz określające zakresu raportu, a także o zawieszeniu postępowania do czasu przedłożenia przez spółkę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co nastąpiło już po wniesieniu skargi, bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie organu do wydania rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji uznał przy tym, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ trwała ponad rok. Uwzględniając okoliczności wskazane przez organ, Sąd I instancji odstąpił od wymierzenia organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ w części obejmującej pkt II wyroku.

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że bezczynność Wójta Gminy Tuczna miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Polegało to na braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że bezczynność wywołana została przyczyną zewnętrzną, na którą organ nie miał wpływu (nieobecność pracowników spowodowana epidemią SARS-CoV-2). Działania podejmowane przez organ w ramach toczącego się postępowania (w szczególności zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego już w dniu wpływu wniosku oraz wystąpienie do organów współdziałających w terminie 5 dni od wpływu wniosku) uniemożliwiają przyjęcie, że zamiarem organu było rażące lekceważenie zasad postępowania administracyjnego.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn pominięcia przez Sąd I instancji w ramach oceny przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., okoliczności podnoszonej przez organ w odpowiedzi na skargę.

Organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt II tego wyroku przez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność [...]:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika wprost z art. 149 § 1a p.p.s.a.

Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przekroczenie ustawowych terminów załatwiania spraw co do zasady samoistnie nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Oznacza to, że w tym zakresie konieczna jest ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego, której wyraz stanowi uzasadnienie wyroku. Tego rodzaju oceny w tej sprawie Sąd I instancji nie wyraził, ponieważ stanowisko w zakresie zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia, że Sąd I instancji uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ trwała ponad rok. Jednocześnie we wcześniejszej części uzasadnienia Sąd I instancji dostrzega argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę i dotyczące ograniczenia ilości pracowników w czasie trwania pandemii, jednak w żaden sposób się do tej okoliczności nie odnosi. W tym znaczeniu, zaskarżony wyrok w zakresie zaskarżonego punktu II nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ lakoniczne uzasadnienie wyroku w tej części nie pozwala na ustalenie motywów rozstrzygnięcia. Oznacza to, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. zasługiwały na uwzględnienie. Ten ostatni z przepisów nakłada na Sąd I instancji obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, z którego to obowiązku Sąd I instancji się wywiązał.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył wyrok wyłącznie w zakresie punktu II, nie kwestionując go w pozostałej części. Mając jednak na uwadze, że rozstrzygnięcie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa musi nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem dotyczącym samej bezczynności, co wynika wprost z art. 149 § 1a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie będąc związany wnioskiem z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a jedynie granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylił zaskarżony wyrok w całości, nie kwestionując jednak rozstrzygnięć zawartych w pkt I i III zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać pełnej oceny bezczynności organu w kontekście jej rażącego charakteru (lub jego braku), uwzględniając w tej ocenie argumentację organu i dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.