II SA/Gl 931/25 - Postanowienie

Data orzeczenia	2025-11-14	
Data wpływu	2025-07-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Grzegorz Dobrowolski
Artur Żurawik /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6135 Odpady	
Hasła tematyczne	Zawieszenie/podjęcie postępowania	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Skierowano pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 124 par. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 maja 2025 r., Nr SKO.OS/41.9/321/2025/6794/KK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu postanawia: I. Na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE) skierować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego, czy: - art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109-140) oraz - w kontekście motywu 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje – kierowanego do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości – obowiązku składania sprawozdań przed upływem terminów osiągnięcia celów (sprawozdań wczesnego ostrzegania, np. kwartalnych, półrocznych), a wprowadza jedynie sprawozdania następcze, za poprzedni rok kalendarzowy, odnoszące się do osiągniętego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co utrudnia możliwość natychmiastowego wdrożenia przez organy administracji publicznej adekwatnych prewencyjnych środków prawnych, w tym nadzorczych, zapewniających zrealizowanie wymogów minimalnych i osiągnięcie celów dyrektyw; II. Na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE przedstawionego powyżej pytania prejudycjalnego.	
Uzasadnienie
I. Ramy prawne

1. Przepisy krajowe

- Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. – dalej: Konstytucja RP):

Art. 9

Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.

Art. 91 ust. 3

Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

- Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity [t.j.] Dz. U. z 2025 r., poz. 733; dalej: u.c.p.g.):

Art. 3b

1. Gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej:

1) 20% wagowo - za rok 2021;

2) 25% wagowo - za rok 2022;

3) 35% wagowo - za rok 2023;

4) 45% wagowo - za rok 2024;

5) 55% wagowo - za rok 2025;

6) 56% wagowo - za rok 2026;

7) 57% wagowo - za rok 2027;

8) 58% wagowo - za rok 2028;

9) 59% wagowo - za rok 2029;

10) 60% wagowo - za rok 2030;

11) 61% wagowo - za rok 2031;

12) 62% wagowo - za rok 2032;

13) 63% wagowo - za rok 2033;

14) 64% wagowo - za rok 2034;

15) 65% wagowo - za rok 2035 i za każdy kolejny rok.

1a. Poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oblicza się jako stosunek masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi do masy wytworzonych odpadów komunalnych.

Art. 6ka

1. W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości.

2. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

3. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3.

Art. 9g

Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów:

1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1;

2) (...);

Art. 9n

1. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań.

2. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy.

3. Sprawozdanie zawiera:

1) imię i nazwisko lub nazwę, adres zamieszkania lub siedziby podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, numer rejestrowy, o którym mowa w art. 9b ust. 4 pkt 5, numer rejestrowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP), o ile został nadany;

2) informacje o miejscu prowadzenia działalności;

3) informacje o masie:

a) poszczególnych rodzajów odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych oraz sposobie zagospodarowania tych odpadów, wraz ze wskazaniem nazwy i adresu instalacji, do których zostały one przekazane,

b) pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, powstałych z odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych, przekazanych do składowania albo do termicznego przekształcania,

c) odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

d) (...)

4. Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w rocznym sprawozdaniu także informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, poziomie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz poziomie składowania.

5. Podmiot, o którym mowa w ust. 4, w sprawozdaniu podaje liczbę właścicieli nieruchomości, od których odebrał odpady komunalne, oraz dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych, a także wykaz tych właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, adres nieruchomości oraz w przypadku rozwiązania umowy - informację, do kiedy umowa obowiązywała.

Art. 9x

2. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;

2) (...);

3) (...).

3. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

- Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: k.p.a.):

Art. 189f

§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (...).

- Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.):

Art. 153.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

2. Przepisy Unii Europejskiej

- Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy:

Preambuła:

Motyw 45: "Państwa członkowskie powinny zapewnić skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje, które w przypadku naruszenia przepisów niniejszej dyrektywy należy nakładać na osoby fizyczne i prawne odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami, takie jak wytwórcy odpadów, ich posiadacze, brokerzy, dealerzy, podmioty zajmujące się transportem i podmioty zajmujące się zbieraniem, zakłady lub przedsiębiorstwa wykonujące czynności przetwarzania odpadów i realizujące plany gospodarowania odpadami."

Art. 9

1.

Państwa członkowskie podejmują środki służące zapobieganiu powstawaniu odpadów. Środki te muszą co najmniej:

a) (...)

d) zachęcać do ponownego używania produktów i tworzenia systemów promujących naprawę i ponowne użycie (...);

Art. 10

Odzysk

1. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by odpady były poddawane przygotowaniu do ponownego użycia, recyklingowi lub innym procesom odzysku zgodnie z art. 4 i 13.

2. Jeżeli jest to konieczne, aby spełnić wymogi ust. 1 i aby ułatwić lub udoskonalić przygotowanie do ponownego użycia, recykling i inne procesy odzysku, odpady są poddawane selektywnej zbiórce i nie są mieszane z innymi odpadami lub innymi materiałami o odmiennych właściwościach.

Art. 11

Przygotowanie do ponownego użycia i recykling

1. Państwa członkowskie podejmują środki w celu promocji przygotowywania do ponownego użycia, zwłaszcza przez zachęcanie do tworzenia i wspierania sieci przygotowywania do ponownego użycia i napraw, przez ułatwianie im - jeżeli jest to zgodne z właściwym gospodarowaniem odpadami - dostępu do odpadów znajdujących się w systemach lub punktach zbierania i nadających się do przygotowania do ponownego użycia, ale nieprzeznaczonych do przygotowania do ponownego użycia przez te systemy lub punkty zbierania, oraz przez wspieranie wykorzystania instrumentów ekonomicznych, kryteriów udzielania zamówień, celów ilościowych lub innych środków.

Państwa członkowskie podejmują środki w celu promocji wysokiej jakości recyklingu i w tym celu wprowadzają selektywną zbiórkę odpadów, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2 i 3.

Z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2 i 3 państwa członkowskie ustanowią selektywną zbiórkę przynajmniej papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła, a od dnia 1 stycznia 2025 r. tekstyliów. (...)

2. Aby zapewnić zgodność z celami niniejszej dyrektywy oraz przejść na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów, państwa członkowskie przyjmują środki służące do osiągnięcia następujących celów:

a) do 2020 roku przygotowanie do ponownego wykorzystania i recyklingu materiałów odpadowych, przynajmniej takich jak papier, metal, plastik i szkło z gospodarstw domowych i w miarę możliwości innego pochodzenia, pod warunkiem, że te strumienie odpadów są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, zostanie zwiększone wagowo do minimum 50 %;

b) do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych sposobów odzyskiwania materiałów, w tym wypełniania wyrobisk, gdzie odpady zastępują inne materiały, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych, z wyjątkiem materiału występującego w stanie naturalnym zgodnie z definicją zawartą w kategorii 17 05 04 Europejskiego katalogu odpadów, zostanie zwiększone wagowo do minimum 70 %.

c) do 2025 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 55 %;

d) do 2030 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 60 %;

e) do 2035 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 65 %.

Art. 11a

Zasady obliczania stopnia osiągnięcia celów

1. Aby obliczyć, czy cele określone w art. 11 ust. 2 lit. c) i d) i e) oraz w art. 11 ust. 3 zostały osiągnięte:

a) państwa członkowskie obliczają masę odpadów komunalnych wytworzonych i przygotowanych do ponownego użycia lub poddanych recyklingowi w danym roku kalendarzowym;

b) masę odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia oblicza się jako masę produktów i składników produktów, które stały się odpadami komunalnymi oraz przeszły wszystkie niezbędne operacje sprawdzania, oczyszczania i naprawy umożliwiające ponowne użycie bez dalszego sortowania i przetwarzania wstępnego;

c) masę odpadów komunalnych poddanych recyklingowi oblicza się jako masę odpadów, które - po przejściu wszystkich niezbędnych operacji sprawdzania, sortowania i innych czynności wstępnych mających na celu usunięcie materiałów odpadowych, które nie są przedmiotem dalszego powtórnego przetwarzania, oraz zapewnienie wysokiej jakości recyklingu - wprowadzane są do procesu recyklingu, w którego wyniku materiały odpadowe są faktycznie powtórnie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje.

2. (...).

3. Państwa członkowskie tworzą skuteczny system kontroli jakości i możliwości śledzenia odpadów komunalnych, aby zapewnić spełnienie warunków określonych w ust. 1 lit. c) i w ust. 2 niniejszego artykułu. Aby zapewnić wiarygodność i dokładność gromadzonych danych o odpadach poddanych recyklingowi, system ten może obejmować elektroniczne rejestry utworzone na podstawie art. 35 ust. 4, specyfikacje techniczne wymogów jakościowych dotyczących sortowanych odpadów lub średnie wskaźniki strat sortowanych odpadów dla różnych rodzajów odpadów oraz praktyk gospodarowania odpadami. (...)

- Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów:

Preambuła

Motyw 51: Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie przepisów niniejszej dyrektywy oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, należy utworzyć system sprawozdań wczesnego ostrzegania, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów.

Art. 2

Transpozycja

1. Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 5 lipca 2020 r. Niezwłocznie powiadamiają one o tym Komisję.

II. Stan faktyczny

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 4 kwietnia 2025 r., Nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 9x ust. 2 pkt 1 i in. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.), wymierzył przedsiębiorcy P. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: strona, skarżąca, spółka, przedsiębiorca), karę pieniężną w wysokości 2280 złotych w związku z nieosiągnięciem wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2022.

W uzasadnieniu podano m. in., że przedsiębiorca za 2022 rok uzyskał poziom w wysokości 1,4696 % przy wymaganych 25 %. Wskazano również szczegółowo na sposób wyliczenia kary. Organ zbadał możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. W jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W odwołaniu spółka nie zgodziła się z ww. decyzją. Zarzucono m. in. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak dokonania wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie jego wadliwej oceny. Podano, że ewentualnie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a. i odstąpienia od nałożenia ww. kary, bowiem niezrealizowanie wymagań ustawowych nastąpiło z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 23 maja 2025 r., znak SKO.OS/41.9/321/2025/6794/KK, działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Przedsiębiorca nie wykonał obowiązku osiągnięcia w 2022 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu, który powinien wynieść 25%. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. SKO stwierdziło bowiem, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowany ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ów obowiązek wykonać.

Skargę na powyższą decyzję złożył przez pełnomocnika ww. przedsiębiorca. Zarzucono m. in. naruszenie:

1) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter obiektywny i absolutny, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikał z przyczyn niezależnych od skarżącej;

2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez m. in. dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do: nieprawidłowego ustalenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy nie jest ona adresatem tego obowiązku, a nadto nieprawidłowo ustalono, że waga naruszenia prawa była wyższa niż znikoma, co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (...).

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości, umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

III. Dopuszczalność pytań prejudycjalnych w kontekście prawa unijnego

W świetle art. 267 TFUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym:

a) o wykładni Traktatów;

b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii.

W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach jest sądem krajowym, którego orzeczenia podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). WSA w Gliwicach jest sądem w rozumieniu art. 267 akapit drugi TFUE.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje się m. in. na treść ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jest to akt prawny implementujący wiele dyrektyw Unii Europejskiej, dla której problemy ochrony środowiska i gospodarki odpadami są jednymi z problemów fundamentalnych.

Zagadnienia te normuje m. in. wyżej przywołana dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów. Obowiązuje ona w postaci znowelizowanej m. in. przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów.

W motywie 7 Preambuły dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. wyraźnie wskazano, że naczelnym priorytetem w gospodarce odpadami powinno być zapobieganie ich powstawaniu oraz że ponowne wykorzystanie i recykling materiałów powinny mieć pierwszeństwo przed odzyskiem energii z odpadów. Zwracano tam również uwagę na treść art. 175 TFUE i cel, jakim jest spójność gospodarcza (motyw 9 Preambuły dyrektywy 2008/98/WE).

Motyw 45 Preambuły dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. wymaga przy tym, by państwa członkowskie zapewniały skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje, które – w przypadku naruszenia przepisów dyrektywy – należy nakładać m. in. na osoby prawne odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami, takie jak podmioty zajmujące się ich transportem i zbieraniem.

Już z tych powodów postępowanie administracyjne prowadzone wobec przedsiębiorcy w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu jest sprawą unijną, a nie jedynie krajową. To oznacza konieczność poszanowania zasad i przepisów unijnych, także przez organy i sądy krajowe.

IV. Uzasadnienie wystąpienia sądu krajowego z pytaniem prejudycjalnym

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W świetle art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 u.c.p.g.

Poziomy te oraz obowiązki określone są w polskim systemie prawnym na każdy rok kalendarzowy i wymagania wobec przedsiębiorców oraz gmin wzrastają. Ustawa krajowa (podobnie jak i ww. dyrektywy) określają zatem cele bliższe i dalsze. Każde z nich powinny zostać zrealizowane.

W roku 2022, którego dotyczy rozpatrywana sprawa, poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych był określony na 25 % (art. 3b ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.).

Przepisy polskie wprowadzają dla przedsiębiorców obowiązek sprawozdawczy w art. 9n u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem "Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań" (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2).

Podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartych z nimi umów w rocznym sprawozdaniu zamieszczają także m. in. informacje o osiągniętym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Podmiot taki w sprawozdaniu podaje liczbę właścicieli nieruchomości, od których odebrał odpady komunalne oraz dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych, a także wykaz tych właścicieli nieruchomości, z którymi umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły (art. 9n ust. 4 i 5 u.c.p.g.).

"Adresatami obowiązków wskazanych w tym przepisie są dwie grupy podmiotów. Pierwszą z nich są podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Drugą – podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Obie grupy podmiotów zobowiązane są do sporządzania rocznych sprawozdań, które przekazywane są wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy" (A. Szymczak [w:] M. Budziarek, A. Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 9[n], Lex, teza 3).

Przekroczenie zakreślonego ustawą terminu składania sprawozdań skutkuje wymierzeniem kary, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Nieprzekazanie sprawozdania w ogóle powinno skutkować wykreśleniem przedsiębiorcy z rejestru na podstawie art. 9j ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (art. 9n ust. 7 u.c.p.g.).

W świetle art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g (nie osiąga w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu) – podlega karze pieniężnej, obliczonej dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Sposób obliczania kary pieniężnej określa art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Jednym z kryteriów jest brakująca masa odpadów komunalnych, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Art. 174 TFUE stwierdza, że "W celu wspierania harmonijnego rozwoju całej Unii, rozwija ona i prowadzi działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej." Z kolei "Państwa Członkowskie prowadzą swoje polityki gospodarcze i koordynują je w taki sposób, aby osiągnąć także cele określone w artykule 174" (art. 175 TFUE).

Art. 191 ust. 2 TFUE wskazuje, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się m. in. na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego.

Z kolei dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów w swojej Preambule w motywie 51 stanowi: "Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie przepisów niniejszej dyrektywy oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, należy utworzyć system sprawozdań wczesnego ostrzegania, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów."

W związku z powyższym sprawozdania powinny być składane przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne – jak należy sądzić – przed upływem poszczególnych terminów osiągnięcia celów (np. co 3 miesiące albo półrocznie), a nie dopiero po ich upływie, następczo.

Dyrektywa nowelizująca nr 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. wymaga zwiększenia osiąganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów co 5 lat (55 % do 2025 r., 60% do 2030 r. i 65 % do 2035 r. – art. 1 pkt 12 lit. c ww. dyrektywy). Przewidziała jednak okresy sprawozdawcze krótsze. W związku z tym np. zgodnie z art. 11b ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE Komisja, we współpracy z Europejską Agencją Środowiska, sporządza sprawozdania z postępów w osiąganiu celów określonych w art. 9a ust. 4, art. 11 ust. 2 lit. c), d) i e) oraz w art. 11 ust. 3, najpóźniej trzy lata przed każdym terminem określonym w tych przepisach. Z kolei art. 11b ust. 2 znowelizowanej dyrektywy 2008/98/WE stanowi, że sprawozdania, o których mowa w ust. 1, zawierają następujące elementy:

a) oszacowanie stopnia osiągnięcia celów przez każde państwo członkowskie;

b) wykaz państw członkowskich, w przypadku których istnieje ryzyko nieosiągnięcia tych celów w wyznaczonych terminach, wraz z właściwymi zaleceniami dla tych państw członkowskich;

c) przykłady najlepszych praktyk stosowanych w całej Unii, mogące być wskazówką w dążeniu do osiągnięcia celów.

Nadto, art. 37 dyrektywy 2008/98/WE wskazuje, że "Państwa członkowskie zgłaszają Komisji dane dotyczące wdrażania art. 11 ust. 2 lit. a)-e) oraz art. 11 ust. 3 za każdy rok kalendarzowy."

Co więcej, art. 11a znowelizowanej dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. stanowi, że "Aby obliczyć, czy cele określone w art. 11 ust. 2 lit. c) i d) i e) oraz w art. 11 ust. 3 zostały osiągnięte: a) państwa członkowskie obliczają masę odpadów komunalnych wytworzonych i przygotowanych do ponownego użycia lub poddanych recyklingowi w danym roku kalendarzowym; b) (...)".

Zatem obliczanie stopnia osiągnięcia celów (poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu) musi odbywać się corocznie, a wyniki powinny znaleźć wyraz w odpowiednich sprawozdaniach sporządzanych przez państwa członkowskie.

Są to wszystko jednak dane wtórne, gdyż organy administracji publicznej – co oczywiste – same nie prowadzą zbiórki odpadów, a to oznacza, że przedsiębiorcy bezpośrednio odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości powinni składać sprawozdania w terminach, które zapewniłyby skuteczność systemu wczesnego ostrzegania – tak, aby możliwe było wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów (zgodnie z motywem 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r.).

Tymczasem, co należy przypomnieć, coroczne sprawozdania przedsiębiorców składane są organowi administracji publicznej w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (art. 9n ust. 1 – 7 u.c.p.g.).

Na tej podstawie organ administracji publicznej (np. prezydent miasta) jest zobowiązany do sporządzania (do dnia 31 marca) rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q ust. 1 i 2 u.c.p.g.). Jest ono weryfikowane przez marszałka województwa (art. 9r ust. 1 u.c.p.g.) i ten sporządza swoje własne sprawozdanie w terminie do dnia 15 lipca roku następującego po roku, którego ono dotyczy. Jest ono przekazywane ministrowi właściwemu do spraw klimatu (art. 9s ust. 1 i 2 u.c.p.g.), który dopiero przesyła dane organowi Unii Europejskiej.

Ustawodawstwo krajowe zatem zwiększa poziomy procentowe przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych co 1 rok, ale nie przewiduje skutecznego systemu sprawozdań wczesnego ostrzegania, wymaganych przez dyrektywę 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., który umożliwiłby wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów (zgodnie z motywem 51 jej Preambuły).

Nakładana na przedsiębiorców następczo kara pieniężna stanowi przy tym dochód gminy (art. 9zd ust. 2 u.c.p.g.) i nie daje możliwości poprawy wskaźników procentowych wymaganych poziomów recyklingu za poprzedni rok kalendarzowy. Przy tym prawodawstwo unijne wymaga osiągnięcia celów zarówno bieżących (krótkoterminowych – rocznych), jak i dalszych.

Motyw 10 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. wymaga, że dla zapewnienia celów tam określonych należy opierać się na wiarygodnych danych i umożliwić bardziej skuteczne monitorowanie postępów w osiąganiu tych celów ("monitoring of progress").

"Monitorowanie" oznacza działania prowadzone stale albo możliwie na bieżąco (w stosunkowo krótkich odstępach czasu), by nie dopuścić do powstania negatywnych skutków i by zapewnić skuteczną realizację celów – zarówno krótkoterminowych, jak i długoterminowych.

To gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. To gminy również prowadzą działania informacyjne i edukacyjne w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 3 – 5, 8 u.c.p.g.).

Jednocześnie właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.). Przepis ten wprowadza zatem dla właścicieli nieruchomości obowiązek ustawowy.

Rada gminy określa z kolei wyższe stawki opłat dotyczące przypadków, kiedy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Opłata podwyższona nakładana jest przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta – art. 6k ust. 3 w zw. z art. 6ka ust. 3 u.c.p.g.).

Zatem to organy administracji publicznej zostały wyposażone w środki prawne (zarówno edukacyjne, informacyjne, jak i nadzorcze), mające zapewnić zrealizowanie wymogów minimalnych i osiągnięcie celów ustawowych oraz określonych w ww. dyrektywach. Aby podjąć działania naprawcze możliwie szybko powinny jednak odpowiednio wcześnie uzyskiwać niezbędne informacje od przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, zwłaszcza poprzez sprawozdania kwartalne albo półroczne. Przez to roczny wynik stopnia przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu mógłby być wyższy.

Wszystko to jest istotne, bowiem może przyczynić się do zmniejszenia zależności Unii od importu surowców i ułatwić przejście na bardziej zrównoważoną gospodarkę materiałami o obiegu zamkniętym (motywy 2 i 43 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r.).

W polskim ustawodawstwie wprowadzono co prawda art. 6ka u.c.p.g., jednak nie jest on wystarczająco skuteczny i nie pozwala na osiągnięcie zamierzonych rezultatów, wymaganych regulacjami unijnymi. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu "W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości" (ust. 1). "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2)." Na tej podstawie w drodze decyzji określana jest wysokość opłaty podwyższonej (ust. 3).

Przepis ten, po pierwsze, często nie jest stosowany, bowiem przedsiębiorcy odbierający odpady komunalnie niejednokrotnie nie wypełniają tego obowiązku.

Po drugie, art. 6ka u.c.p.g. nie zawiera żadnych uregulowań, w jaki sposób należy udokumentować fakt niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Nie wymaga np. sporządzenia protokołu, dokumentacji fotograficznej, itp., co mogłoby mieć znaczenie w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej (w przypadkach spornych).

Po trzecie, choć art. 6ka u.c.p.g. ma charakter publicznoprawny, nakładając ustawowe obowiązki na podmioty odbierające odpady komunalne, to określenie sposobu wykonania tego obowiązku pozostawiono uregulowaniu jedynie umownemu. Zgodnie bowiem z treścią art. 6f ust. 1a pkt 7 u.c.p.g. umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości określać ma m. in. "szczegółowy sposób postępowania w przypadku stwierdzenia nieselektywnego zbierania odpadów".

Obowiązek publicznoprawny został zatem niedookreślony w ustawie, a regulowany jest w szczegółach jedynie umownie (gdy to gmina ma obowiązek zorganizowania zbiórki odpadów komunalnych – zasadniczo tylko od mieszkańców, a fakultatywnie również z nieruchomości niezamieszkałych, gdzie prowadzona jest inna działalność, np. gospodarcza, edukacyjna, itp. – art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g.).

Problemy proceduralne związane ze stosowaniem art. 6ka u.c.p.g. dostrzegają także sądy administracyjne (np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., III FSK 805/23; wyrok NSA z 28 lutego 2025 r., III FSK 1173/24).

Zatem wprowadzony przepisami krajowymi system ostrzegania nie jest skuteczny, a przede wszystkim nie stworzono wymaganego przez dyrektywę 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. "systemu sprawozdań wczesnego ostrzegania" (motyw 51 jej Preambuły).

Przywołane powyżej przepisy krajowe nie są zatem interpretowane – jak się wydaje – w kontekście prawa unijnego, które może jednocześnie budzić wątpliwości odnośnie do jego treści. Stosowanie tego prawa wymaga bowiem uwzględnienia wielu przepisów dyrektyw, w tym nowelizacji. Wszystko to negatywnie wpływa na traktatową zasadę lojalnej współpracy, pierwszeństwa prawa unijnego i efektywności (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej; wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 13 i nast. – dalej: TUE), wymagających tożsamej interpretacji oraz stosowania regulacji unijnych we wszystkich państwach członkowskich UE.

Parlamenty narodowe aktywnie muszą przyczyniać się do prawidłowego funkcjonowania Unii (art. 12 TUE), stąd stanowione przez nie prawo krajowe powinno uwzględniać wymagania Unii Europejskiej. "Skuteczne wdrażanie prawa Unii przez państwa członkowskie, mające istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Unii, jest uznawane za sprawę będącą przedmiotem wspólnego zainteresowania" (art. 197 ust. 1 TFUE).

Jednocześnie – jak się wydaje – cele (rezultaty) ww. dyrektyw unijnych, przepisów traktatowych i zasad UE nie są w pełni realizowane, sprzecznie m. in. z wymogami art. 288 akapit 3 TFUE, co uchybia zasadzie efektywności prawa unijnego (art. 4 ust. 3 TUE).

Z kolei zasada pierwszeństwa została sformułowana przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64 – F. Costa przeciwko E.N.E.L. (ECLI:EU:C:1964:66). Wskazano tam wyraźnie, że moc wiążąca prawa ówcześnie wspólnotowego (obecnie unijnego) nie może różnić się w poszczególnych państwach członkowskich w zależności od ich późniejszego wewnętrznego ustawodawstwa, gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu i powodowałoby zabronioną dyskryminację.

Z zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE) wynika zwłaszcza, że państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów (np. wyrok TS UE z 22 lutego 2022 r., C-562/21 PPU i C-563/21 PPU, X i Y, EU:C:2022:100, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Z zasady tej TSUE wywodził kolejne zasady ogólne prawa UE, zwłaszcza zasadę pierwszeństwa Unii wobec prawa krajowego, zasadę bezpośredniego i pośredniego skutku prawa UE oraz zasadę skuteczności (efektywności) tego prawa (R. Grzeszczak [w:] Traktat o Unii Europejskiej. Komentarz, red. D. Kornobis-Romanowska, Warszawa 2023, art. 4, LEX-el.).

Państwa członkowskie UE są adresatami obowiązku implementacji dyrektyw w sposób należyty (art. 4 ust. 3 TUE, art. 197 ust. 1 TFUE, art. 288 akapit 3 TFUE). Doktryna bezpośredniej skuteczności dyrektyw odgrywa rolę jedynie uzupełniającą, nie może jednak tego obowiązku zastąpić (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 6 maja 1980 r., Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Belgii, sprawa 102/79, pkt 12, ECLI:EU:C:1980:120).

V. Niezbędność wydania orzeczenia prejudycjalnego przez TSUE

Przepisy unijne – zdaniem Sądu – nie są w świetle powyższych uwag implementowane i stosowane należycie, a organy sądowe w Polsce, bez jednoznacznej wykładni obowiązujących przepisów unijnych, dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE, nie będą w stanie zapewnić wymaganej skuteczności tego prawa.

Odpowiedź na pytanie prejudycjalne przez Trybunał Sprawiedliwości UE jest zatem niezbędna dla wydania przez WSA w Gliwicach prawidłowego wyroku w sprawie skargi przedsiębiorcy na decyzję nakładającą na niego karę pieniężną.

W przypadku stwierdzenia, że przepisy krajowe, będące podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie spełniają wymogów prawa unijnego (prawidłowo interpretowanego), konieczna będzie adekwatna ocena odpowiedzialności przedsiębiorcy w powyższym kontekście. Motyw 45 Preambuły dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. wymaga bowiem, by państwa członkowskie zapewniały skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje, które – w przypadku naruszenia przepisów dyrektywy – należy nakładać m. in. na osoby prawne odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami, takie jak podmioty zajmujące się ich transportem i zbieraniem. Skoro kara – o ile są spełnione przesłanki do jej wymierzenia – ma być sprawiedliwa i "proporcjonalna", to należy uwzględnić szereg okoliczności faktycznych oraz prawnych, w tym wyżej opisanych.

Przy tym krajowe orzecznictwo sądowe, w ślad za przesłankami ustawowymi (u.c.p.g.), zagadnienie nakładanych na przedsiębiorców kar ściśle odnosi – co oczywiste – do okresów sprawozdawczych (np. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., III OSK 2310/23; wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., III OSK 2126/23).

Skarżący przedsiębiorca m. in. w piśmie z dnia 18 października 2024 r., kierowanym do Prezydenta Miasta (oraz w skardze do Sądu) podkreślał, że spółka dołożyła wszelkich starań, jakich można było od niej rozsądnie wymagać, by nie doszło do naruszenia przepisów. Z przyczyn od niej niezależnych osiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu nie było możliwe. Wskazano, że wpływ spółki na osiągane poziomy, bez podjęcia odpowiednich działań ze strony władz gminy, jest niewielki.

Powtórzyć należy, że wprowadzenie przez krajowego ustawodawcę obowiązku składania sprawozdań wczesnego ostrzegania (np. kwartalnych albo półrocznych) dawałoby możliwość, by organy gminy, które sprawują nadzór nad gospodarką odpadami (art. 3 ust. 1 i 2 pkt 3-5, 8 u.c.p.g.), odpowiednio szybko podjęły kroki zaradcze. Mają bowiem możliwości prawne, by doprowadzić do wypełniania przez właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Przez to roczny wynik procentowy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, osiągany zarówno przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne jak i przez same gminy, mógłby być dużo wyższy. To z kolei ma znaczenie w kontekście kar nakładanych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne.

Z tych względów wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez Trybunał Sprawiedliwości UE staje się niezbędne.

VI. Proponowane stanowisko w zakresie odpowiedzi na postawione pytania prejudycjalne

W świetle punktu 18 Zaleceń dla sądów krajowych dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (Dz. U. UE. C/2024/6008) sąd odsyłający może przedstawić krótko swoje stanowisko co do odpowiedzi, jakiej należałoby udzielić na postawione pytania prejudycjalne.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny wnosi o stwierdzenie, że:

- art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109-140) oraz

- w kontekście motywu 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r.,

należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje – kierowanego do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości – obowiązku składania sprawozdań przed upływem terminów osiągnięcia celów (sprawozdań wczesnego ostrzegania, np. kwartalnych, półrocznych), a wprowadza jedynie sprawozdania następcze, za poprzedni rok kalendarzowy, odnoszące się do osiągniętego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co utrudnia możliwość natychmiastowego wdrożenia przez organy administracji publicznej adekwatnych prewencyjnych środków prawnych, w tym nadzorczych, zapewniających zrealizowanie wymogów minimalnych i osiągnięcie celów dyrektyw.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał może i powinien w razie potrzeby przeformułować w swej odpowiedzi przedłożone mu pytania, o co Wojewódzki Sąd Administracyjny wnosi, jeśli zajdzie taka konieczność. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z ogółu informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (wyrok TSUE z dnia 4 października 2024 r. w sprawie C‑387/24 PPU [Bouskoura] Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, pkt 36, ECLI:EU:C:2024:868).

VII. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego

W świetle art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zaistniała zatem przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania przed tutejszym Sądem.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.