Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2017r., Nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2016r., Nr [..], którą nakazano skarżącej rozbiórkę samowolnie odbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..] położonej w miejscowości M., gmina U.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 20 lipca 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. B. dokonanie rozbiórki samowolnie odbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..], położonej w miejscowości M., gmina U. Organ ustalił, że na działce nr [.], będącej współwłasnością B. B., J. U. oraz K. W., znajduje się jednorodzinny murowany budynek mieszkalny, niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym. W 2004r. wyburzono ściany wewnątrz budynku łącznie z kominem oraz ściany zewnętrzne. Następnie na starych fundamentach odbudowano obiekt, przy czym nie odtworzono obiektu w jego pierwotnej formie, tylko wykonano nowe murowane ściany, ściany wewnętrzne, dwa kominy. Obiekt posiada następujące wymiary zewnętrzne: w rzucie 7,51m x 12,44m, wysokość w kalenicy 6,62m w okapie 2,78m. Odbudowa budynku odbyła się w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego Prawem budowlanym z 1994 r. pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994r. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na wszystkich współwłaścicieli obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Postanowienie to zostało zmienione postanowieniem tego organu z dnia 8 lipca 2014r. poprzez zobowiązanie do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych B. B. i H. B. Po przedłożeniu przez strony dokumentów organ pierwszej instancji w trybie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia 3 lutego 2015r. ustalił B. B. i H. B. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł.

Rozpoznając zażalenie na to postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 maja 2015r. uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ zwrócił uwagę na braki przedłożonej dokumentacji, w tym na uchybienia w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz na konieczność powtórnego przeanalizowania kręgu stron postępowania, w szczególności ustalenia inwestora, albowiem z dokumentów zgromadzonych w aktach, a w szczególności z pisma z dnia 23 listopada 2011r. wynika, że inwestorem robót budowlanych była B.B.

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 2 lutego 2016r. nałożył na B. B. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, a następnie wezwał zobowiązaną do złożenia wyjaśnień w kwestii oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie przedłożyła zgody K. W. i wyjaśniła, że nie występowania do sądu o wydanie orzeczenia zastępującego jej zgodę.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ nałożył na skarżącą obowiązek rozbiórki stwierdzając, że przedłożone przez nią oświadczenie o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Współwłaścicielka działki nr [..] K. W. nie wyraziła zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, co potwierdza jej oświadczenie z dnia 7 czerwca 2016r. Wobec tego organ zastosował sankcję na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 3 Prawa budowlanego z 1994r.

B. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wyjaśniając, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca odbudowanie budynku, tylko remont. Roboty odbywały się bowiem sukcesywnie i fragmentami w istniejącym obiekcie, który był zamieszkały. W czasie remontu w latach 2004-2007 budynek cały czas stał i posiadał fundamenty, ściany, strop i dach, nigdy nie został zburzony. Remontując dom odtworzono jego stan pierwotny, glinę zastąpiono suporeksem i cegłą paloną, kamień polny - betonem i bloczkami fundamentowymi, pokrycie dachu z eternitu zastąpiono blachą. Wskazała, że remont domu przerwano ze śmiercią inwestora J. U. w 2007r. z uwagi na nieuregulowany stan nieruchomości.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 maja 2017r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy potwierdził kwalifikację przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych jako odbudowy. W "pierwotnym" obiekcie budowlanym - budynku istniejącym od kilkudziesięciu lat przeprowadzono roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej konstrukcji budynku oraz wykończenia. Wykonano m.in.:

- stare kamienne fundamenty (kamień polny) zastąpiono nowymi betonowymi,

- ściany szachulcowe (szkielet drewniany z wypełnieniem gliną) usunięto, wznosząc nowe z bloczków gazobetonowych (suporex) i cegły,

- rozebrano istniejący komin zastępując go dwoma nowymi kominami,

- wymieniono część belek stropowych i więźby dachowej, część belek istniejących wykorzystano,

- usunięto pokrycie dachu z eternitu wykonując nowe z blachy,

- wykonano nowe instalacje wykorzystując częściowo materiały istniejące (pozostawiono część aluminiowych przewodów).

Niezależnie, od tego, czy przedmiotowe roboty wykonano w ciągu jednego roku 2004, czy też wykonywano je sukcesywnie od 2004 r. do 2007r. zastosowanie mają w sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane obowiązujące od 1 stycznia 1995 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa.

Wobec niezdefiniowania pojęcia odbudowy w przepisach Prawa budowlanego organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r., nr 84, poz. 906 ze zm.), której art. 4 pkt 1 przez odbudowę każe rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części: a) o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego - w dotychczasowym miejscu, b) o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego albo o innych wymiarach — na terenie tej samej gminy w innym miejscu wskazanym w miejscowym planie odbudowy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ uznał, że roboty budowlane wykonano bez pozwolenia na budowę, wbrew dyspozycji art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co uzasadniało wszczęcie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego, zmierzającej do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy uznał, że B.B. była inwestorem wykonanych robót, co potwierdza jej oświadczenie zawarte w piśmie z dnia 23 listopada 2011r., w którym stwierdziła, że remont kapitalny domu przeprowadziła w oparciu o własne środki finansowe, co potwierdzają posiadane przez nią faktury.

Analiza dokumentów przedłożonych w procesie legalizacji doprowadziła organ odwoławczy do zakwestionowania złożonego przez skarżącą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem współwłaścicielka nieruchomości nr [..] K. W. w piśmie z dnia 3 marca 2016r. nie wyraziła zgody na czynności legalizacyjne. W konsekwencji przyjęto, że inwestor nie dysponuje jej zgodą na ingerencję we wspólne prawo. Zdaniem organu odwoławczego przy braku kompletu wymaganych w sprawie dokumentów, organ pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję B. B. zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, w tym zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu kręgu stron niniejszego postępowania wskutek nieuwzględnienia postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 7 października 2011r. sygn. akt [..] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. U. przez K. W., B. B. i J. U., co doprowadziło do uchybienia art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a., polegających na niedoręczeniu wszystkim stronom postępowania zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, wydanych przez organy obu instancji decyzji, a tym samym możliwości wykonania obowiązków przez właściciela nieruchomości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stanowiącej o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.,

4. naruszenie ważnego interesu skarżącej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że to B. B. dokonała samowoli budowlanej polegającej na odbudowie budynku na działce nr [..] położonej w miejscowości M.,

5. naruszenia prawa poprzez zaniechanie zweryfikowania okoliczności wykonania robót budowalnych przez J. U. oraz daty ich wykonania,

6. naruszenie przepisu art. 52 Prawa budowlanego polegające na skierowaniu do skarżącej obowiązku rozbiórki z pominięciem pozostałych współwłaścicieli.

Nadto, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 89 oraz art. 107 k.p.a., oraz naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania do organów administracji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2016r. o nakazie rozbiórki.

Z uzasadnienia wynika, że głównym zarzutem jest niewłaściwe skierowanie nakazu rozbiórki wyłącznie do skarżącej pomimo tego, że współwłaścicielami działki nr [..] są również K. W. i J. U. Skarżąca zaprzecza, jakoby to ona była inwestorem samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, wskazując, że nie potwierdzają tego okoliczności ujawnione w sprawie. Organ zaniechał pozyskania od skarżącej faktur dokumentujących ponoszenie kosztów odbudowy budynku. Według skarżącej organy wyłącznie w oparciu o okoliczność zamieszkiwania skarżącej w budynku na działce nr [..] nałożyły na nią obowiązek rozbiórki. Natomiast inwestorem przedmiotowych robót była jej zmarła matka J. U., czego organy nie zweryfikowały pomimo treści uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2015r., w którym wyraźnie stwierdzono, że inwestorem była J. U.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji nakładającą na skarżącą B. B. obowiązek rozbiórki jednorodzinnego budynku mieszkalnego odbudowanego na działce nr [..] w M., gmina U.

W ocenie sądu organy orzekające w sprawie w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. doprowadziły do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, na podstawie którego dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosowały właściwe przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Organy administracyjne prawidłowo zakwalifikowały przeprowadzone roboty budowlane jako odbudowę obiektu budowlanego, która w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagała pozwolenia na budowę.

Prawo budowlane rozróżnia instytucję remontu i odbudowy obiektu budowlanego. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie prawne, albowiem remont wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a odbudowa uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, co również determinuje ewentualny tryb postępowania legalizacyjnego.

Zakres znaczeniowy obu pojęć na gruncie prawa budowlanego jest rozłączny. Pojęcie odbudowy oznacza roboty budowlane o większym niż w przypadku remontu zakresie prac i głębszej ingerencji w pierwotną substancję budowlaną.

Prawo budowlane nie zawiera przy tym definicji legalnej pojęcia odbudowy, co skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa. W art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego zdefiniowano pojęcie remontu, przez który rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Oznacza to, że istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Dokonując koniecznych ustaleń, odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy i jego odróżnienia od pojęcia remontu zauważyć należy, iż odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza, że aby nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację, odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego.

Dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenie ma zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt głębokiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana jako remont. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1483/10, z dnia 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa, czy też remont obiektu kluczowe znaczenie będzie zatem miało ustalenie, czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego, rozebrania obiektu niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Podkreślić przy tym należy, iż za odbudowę można uznać także sytuację, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane dokonał rozebrania części budynku i zastąpienia jej nowymi elementami.

Analiza wykonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych prowadzi do wniosku, że ich zakres wykracza poza granice pojęcia remontu wypełniając, natomiast pojęcie odbudowy. Zakres tych robót wynika z wyjaśnień składanych przez skarżącą zarówno w toku przeprowadzonych w dniu 9 sierpnia 2013r. oględzin, jak i z późniejszych oświadczeń z dnia 9 grudnia 2013r. oraz zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Potwierdzają go również oświadczenia osób wykonujących przedmiotowe roboty, m.in. D. Ł., dołączone do pisma skarżącej z dnia 11 kwietnia 2016r. Organy prawidłowo ustaliły, że w ramach prowadzonych od 2004r. robót budowlanych:

- stare kamienne fundamenty z kamienia polnego zastąpiono nowymi betonowymi,

- ściany szachulcowe (szkielet drewniany z wypełnieniem gliną) usunięto, wznosząc nowe z bloczków gazobetonowych (suporex) i cegły,

- rozebrano istniejący komin zastępując go dwoma nowymi kominami,

- wymieniono część belek stropowych i więźby dachowej, część belek istniejących wykorzystano,

- usunięto pokrycie dachu z eternitu wykonując nowe z blachy,

- wykonano nowe instalacje wykorzystując częściowo materiały istniejące (pozostawiono część aluminiowych przewodów).

Wskazany zakres robót budowlanych obejmował wyburzenie elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego i ich ponowne wykonanie, przebudowę wewnętrznych elementów budynku oraz roboty instalacyjne i wykończeniowe. Zakres tych robót i stopień ingerencji w pierwotny wygląd oraz konstrukcję budynku uzasadniały uznanie ich za odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Powyższego stwierdzenia nie podważa okoliczność, że roboty w niniejszej sprawie wykonywane były etapami i że budynek na działce nr [..] nigdy nie został w całości wyburzony. Okoliczność ta nie miała przesądzającego znaczenia dla uznania robót budowlanych za odbudowę. Zasadnicze znaczenie w tej kwestii miała bowiem skala zmian dokonanych w budynku, a ta była znacznie szersza niż właściwa dla remontu.

W konsekwencji wykonanie przedmiotowych robót budowlanych winno było zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W związku z bezspornym ustaleniem, że roboty budowlane na działce nr [..] zostały wykonane bez uzyskania pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego wszczęły i przeprowadziły procedurę ich legalizacji przewidzianą w przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3).

Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji po przedłożeniu przez skarżącą dokumentów, do których była wezwana i stwierdzeniu nieprawidłowości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wezwał do ich usunięcia w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.

Organ uznał przedłożone przez skarżącą oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, za nieprawidłowe, albowiem w toku postępowania legalizacyjnego skarżąca nie uzyskała zgody jednego ze współwłaścicieli działki nr [..], tj. K. W., a tym samym nie legitymowała się wymaganą do legalizacji zgodą wszystkich współwłaścicieli. Działka nr [..] jest bowiem przedmiotem współwłasności skarżącej, K. W. i J. U. Zgodnie zatem z przepisami regulującymi stosunki pomiędzy współwłaścicielami na wykonanie robót budowlanych, kwalifikowanych jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego, potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W niniejszej sprawie skarżąca nie uzyskała zgody wszystkich współwłaścicieli umożliwiającej legalizację przeprowadzonych robót budowlanych oraz nie zstąpiła zgody K. W. orzeczeniem sądu cywilnego.

Zwrócić należy uwagę, że posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego, czy w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że prawo takie posiada. W postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Podzielenie odmiennego poglądu prowadziłoby do możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji orzeczenie rozbiórki jako zastosowanie konsekwencji nieusunięcia uchybień w dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli budowlanej było uzasadnione.

Istotą sporu pomiędzy skarżącą a organami nadzoru budowlanego była jednak kwestia prawidłowości skierowania nakazu rozbiórki do niej jako inwestora. Według skarżącej bowiem pominięto okoliczność współwłasności działki nr [..], która powinna była doprowadzić do nałożenia tego obowiązku na wszystkich współwłaścicieli.

Zgodnie z przepisem art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis powyższy wylicza krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków, nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę. W orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia.

W przypadku współwłasności obiektu, gdy inwestorem był jeden ze współwłaścicieli, nakaz dokonania czynności powinien być w pierwszej kolejności kierowany do współwłaściciela, który był inwestorem (sprawcą), chyba że pozostali współwłaściciele sprzeciwiają się orzeczeniu nakazu tylko w stosunku do współwłaściciela (sprawcy) (zob. M. Wincenciak, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el 2017). Natomiast organ będzie zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych była skarżąca B. B. Z oświadczenia skarżącej złożonego w toku oględzin nieruchomości w dniu 9 sierpnia 2013r. wynika, że zamieszkała w budynku na działce nr [..] w 2000r. Natomiast z obszernych wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia 23 listopada 2011r. skierowanym do K. W. wynika, że opiekowała się matką J. U. i ciążył na niej obowiązek zapewnienia jej, w miarę możliwości, przyzwoitych warunków. Wskazała, że: "jak powszechnie wiadomo dom był stary i groził zawaleniem. Świadkiem, w jakim stanie był dom, może być nasz brat J., bratowa E. oraz liczni sąsiedzi, którzy odwiedzali matkę. Remont kapitalny domu przeprowadziłam w oparciu o własne środki finansowe, na co posiadam liczne faktury". Ta spontaniczna wypowiedź skarżącej, mająca miejsce po stwierdzeniu nabycia spadku po matce J. U., w ocenie sądu, potwierdza w sposób wiarygodny okoliczność, że inwestorem odbudowy na działce nr [..] była B.B. Również organy administracji orzekające w sprawie w swoich ustaleniach powołały się na powyższy dokument wywodząc z niego potwierdzenie dla sprawstwa samowoli budowlanej B. B. Żaden z dowodów osobowych przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego nie podważa faktu wykonania przez skarżącą odbudowy na jej koszt. Świadkowie bowiem w głównej mierze zeznawali co do zakresu robót przez nich wykonywanych w ramach odbudowy. Wyjaśnienia, że prowadzili remont u "starszej kobiety" nie mogły wpłynąć na zmianę ustaleń co do osoby finansującej odbudowę. Od 2000r. do chwili śmierci w 2007r. J. U. mieszkała wraz z córką B. B. i jej mężem w domu na działce nr [..], więc wykonawcy realizujący roboty budowlane musieli mieć kontakt również z J. U. Poza tym, w świetle okoliczności sprawy, sprawstwo inwestycyjne J. U., którą od 2000r. B. B.musiała się opiekować jako osobą w podeszłym wieku, jest wysoce nieprawdopodobne. Nawet jeśli pomysłodawcą odbudowy pozostającego w bardzo złym stanie technicznym budynku była J. U., na co wskazują oświadczenia świadków zgłoszonych przez skarżącą m.in. – J.S. i J. K., to fakt, że wszystkie roboty sfinansowała w całości B. B. przesądza o jej statusie inwestora odbudowy. Inwestor bowiem to osoba, która angażuje swoje zasaoby i środki finansowe w realizację konkretnego przedsięwzięcia. Tak właśnie było w przypadku skarżącej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2015r. nie stwierdzono ostatecznie, że J. U. jest inwestorem robót na działce nr [..], ale powołując się na treść pisma B. B. z dnia 23 listopada 2011r. polecono ponownie przeanalizować kwestię podmiotu zobowiązanego do wykonania rozbiórki. Wskazano, że z powołanego pisma wynika, że odbudowę sfinansowała B. B.

Dopiero wówczas, gdyby ustalenie osoby inwestora w niniejszej sprawie nie było możliwe, organ uprawniony byłyby do nałożenia obowiązku rozbiórki na współwłaścicieli solidarnie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie ustalenia daty samowolnej realizacji robót budowlanych. Organy ustaliły bowiem, że roboty prowadzono od 2004r. Wskazały jednocześnie, że niektóre ze stron twierdziły, że roboty budowlane podjęto już w 2002 i 2003r. Ujawnione rozbieżności co do daty podjęcia robót budowlanych uznały jednak prawidłowo za niemające znaczenia dla zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego, albowiem w każdym z tych przypadków zastosować należało procedury wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W konsekwencji sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nałożyły na skarżącą jako na inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych i na współwłaściciela działki nr [..] obowiązek rozbiórki odbudowanego obiektu budowlanego. Uczyniły to na podstawie całościowo zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego w sposób wszechstronny i kompleksowy, co uprawniało do sformułowania powyższych wniosków i zastosowania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sąd nie dostrzegł wskazywanych przez skarżącą uchybień przepisom postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 89 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przepis art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Ocena, czy zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy, poza sytuacją, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa, należy w całości do organu administracji. Oceny tej organ dokonuje w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżąca wnioskowała w toku postępowania administracyjnego o przeprowadzenie rozprawy wskazując na cele, które można by osiągnąć przy jej pomocy. Natomiast według sądu, w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy brak przeprowadzenia rozprawy z urzędu nie stanowił w niniejszej sprawie naruszenia art. 89 § 1 i 2 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.