Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy Trąbki Wielkie w sprawie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Trąbki Wielkie polegającą na niezapewnieniu dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów miasta Chojnice zgodnie z przepisami art. 67c ust. 3 oraz art. 67a – 67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214) oraz przepisami rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

Skarżąca zarzuciła, że Wójt nie zapewnia dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych za pośrednictwem usługi pobierania, zgodnie z obowiązkiem nałożonym ww. przepisami. Pod wskazanym na Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych adresem URL usługi pobierania dotyczącym zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest dostępny żaden obiekt, w tym zbiór danych przestrzennych dla planów miejscowych. Zdaniem skarżącej, brak zapewnienia przez organ dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1641 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądów administracyjnych.

Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych i zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Wójtowi Gminy Trąbki Wielkie bezczynność polegającą na niezapewnieniu dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, przede wszystkim należało zatem rozważyć czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie przez organ administracji publicznej zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie o infrastrukturze informacji przestrzennej, może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

W zakresie przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a., 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Elementy te określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67).

W rozumieniu powołanego wyżej przepisu za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia zbiorów danych przestrzennych, jak również ich merytorycznej zawartości (zob. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 48/16, https:orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzić zatem należy, że ani sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, ani też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczą uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam, wynikający z przepisów ustawy, obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji publicznej w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez ten organ udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje bowiem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nie z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (argument a contrario z art. 3 § 2 pkt 8) ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Sankcjonowanie bezczynności organów dotyczy wyłącznie powierzonych ich kompetencji spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. Wynika z tego, że za czynność lub akt, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność lub akt skierowany do oznaczonego podmiotu, rozstrzygający o jego indywidulanych uprawnieniach lub obowiązkach. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ administracji publicznej zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że utworzenie zbioru danych przestrzennych, zamieszczanie tam określonych dokumentów oraz udostępnianie przez Wójta danych przestrzennych w prowadzonych zbiorach nie ma charakteru indywidualnego, jako że czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata ani też nie dotyczą uprawnień lub obowiązków skarżącej a w przepisach prawa brak podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie.

W konsekwencji stwierdzenia, że prawidłowość prowadzenia rejestrów publicznych w postaci zbiorów usług i danych przestrzennych nie podlega kontroli sądów administracyjnych, wykluczone jest również rozpoznawanie skargi na bezczynność organu w tym zakresie.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.