I OSK 662/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-22	
Data wpływu	2018-02-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Rafał Wolnik	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 454/17	
Skarżony organ	Minister Zdrowia	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 2245; art. 30w ust. 5 i 6; Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 454/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną,, zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów, postępowania kasacyjnego.,	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 454/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. (pkt 1); zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") oraz w zw. art. 30w ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2245 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od decyzji Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], odmawiającej udostępnienia treści testów i pytań testowych Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Diagnostów Laboratoryjnych (zwanego dalej "PESDL") oraz treści zadań egzaminów ustnych i praktycznych PESDL, przeprowadzonych w latach 2014, 2015 i 2016.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w dniu 15 listopada 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] skierowało za pomocą poczty elektronicznej do Centrum Egzaminów Medycznych (wniosek o udostępnienie, w trybie przepisów u.d.i.p., "treści testów i pytań testowych PESDL oraz zadań egzaminów ustnych i praktycznych PESDL przeprowadzonych w latach 2014, 2015 i 2016". Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie żądanych materiałów na podany adres poczty elektronicznej.

Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w [...] decyzją z dnia z [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia w/w materiałów, argumentując, iż zgodnie z art. 30w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Podzielając zasadność decyzji organu pierwszej instancji oraz zawartą w niej argumentację, Minister Zdrowia wskazał na treść art. 30w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej. Następnie podał iż zgodnie z art. 30w ust. 6 cyt. ustawy, Dyrektor CEM udostępnia testy i pytania testowe po ich wykorzystaniu na danym PESDL wyłącznie osobom przystępującym do tego egzaminu. Udostępnienie oraz jego dokumentowanie następuje w sposób określony w zarządzeniu Dyrektora CEM. Aktualnie wspomniane upoważnienie ustawowe wypełnia zarządzenie Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji udostępniania książeczek zadań testowych i komputerowych kart odpowiedzi oraz wzoru protokołu udostępniania.

Ponadto wskazał, że w świetle art. 30w ust. 4 cyt. ustawy, testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PESDL lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem. Są one zatem objęte ustawową tajemnicą, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i dlatego dostęp do nich podlega ograniczeniu również z tego powodu. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że unormowania zawarte w ustawie o diagnostyce laboratoryjnej mają one pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej i mają charakter przepisów szczególnych (lex specialis) wobec przepisów tej ustawy.

Odnosząc się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt K 8/15 Minister stwierdził, że regulacja prawna dotycząca dostępu do pytań z PESDL nie jest tożsama z przepisami ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2015 r. poz. 464, ze. zm.), o których niezgodności z Konstytucją RP Trybunał Konstytucyjny orzekł w w/w wyroku. Ponadto, zgodnie z art. 30w ust. 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, testy i pytania testowe są udostępniane po ich wykorzystaniu na danym PESDL osobom przystępującym do tego egzaminu, natomiast przepisy art. 14a ust. 11 oraz art. 16 ust. 12 zd. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, co do których orzekał Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku, nie przewidywały żadnej możliwości udostępnienia pytań egzaminacyjnych, a zatem nie można twierdzić, że wyżej wyrok ten mógłby znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ powołał się dodatkowo na niemożność udostępnienia żądanej informacji z uwagi na objęcie pytań egzaminacyjnych i testowych tajemnicą chroniącą przed dostępem przez osoby nieuprawnione. Pytania egzaminacyjne są chronione tajemnicą ustawową, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a której normatywną podstawę stanowi art. 30w ust. 4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło:

- naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe, gdyż niespełniające warunku konieczności, proporcjonalności oraz naruszające istotę prawa do informacji publicznej ograniczenie w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej;

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez błędne przyjęcie, że art. 30w ust. 5 i 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej stanowią przepisy określające odmienne zasady i tryb dostępu do żądanych informacji;

- art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę innych – od informacji niejawnych – tajemnic ustawowo chronionych, poprzez nieuprawnione zastosowanie normy wyrażonej w tym przepisie i niedopuszczalne ograniczenia prawa do informacji publicznej;

- art. 30w ust. 5 i 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te uniemożliwiają udostępnienie informacji publicznej, żądanej przez Stowarzyszenie;

- art. 8 K.p.a., w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez odmowę, przez organy obu instancji, udostępnienia żądanych przez Stowarzyszenie informacji bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej, zastosowanego w niniejszej sprawie;

- art. 11 K.p.a., w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez niedostatecznie uzasadnioną odmowę udostępnienia żądanej informacji przez organy obu instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy podmiotowi zobowiązanemu do jej ponownego rozpatrzenia.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Podał, że dostęp do informacji publicznej, jaką stanowią zadania egzaminacyjne dla Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Diagnostów Laboratoryjnych, tj. testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych – czyli treść żądania wniosku Stowarzyszenia z dnia 15 listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej – został wyczerpująco uregulowany w treści art. 30w ustawy o diagnostyce laboratoryjnej.

Jak stanowią kolejne ustępy tego przepisu:

1. Zadania egzaminacyjne dla PESDL są opracowywane przez autorów wskazanych przez dyrektora CEM spośród osób posiadających wysokie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w danej dziedzinie. Test przygotowuje się odrębnie dla każdej dziedziny oraz na każdą sesję egzaminacyjną.

2. Zadania egzaminacyjne podlegają weryfikacji przez recenzentów, wyznaczonych przez dyrektora CEM w porozumieniu z właściwym konsultantem krajowym.

3. Opracowanie zadań egzaminacyjnych oraz przeprowadzenie PESDL jest finansowane przez CEM.

4. Testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PESDL lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem.

5. Testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

6. Dyrektor CEM udostępnia testy i pytania testowe po ich wykorzystaniu na danym PESDL wyłącznie osobom przystępującym do tego egzaminu. Udostępnienie oraz jego dokumentowanie następuje w sposób określony w zarządzeniu dyrektora CEM.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, treść powyższego przepisu jest stanowcza i jednoznaczna. Reguluje ona jedyny tryb udostępniania testów, jak i pytań egzaminacyjnych dla przeprowadzania Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Diagnostów Laboratoryjnych. Trafnie zatem organy obu instancji uznały, iż z uwagi na treść art. 30w ust. 5 cyt, ustawy, testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych nie mogą zostać skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnione na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, albowiem zawarte w w/w przepisie sformułowanie "nie podlegają udostępnieniu" uniemożliwia zastosowanie w tym przypadku przepisów u.d.i.p., zaś wskazane w art. 30w ust. 6 omawianej ustawy zasady udostępniania testów i pytań testowych – nie dotyczą Stowarzyszenia.

Norma art. 30w ust. 5 cyt. ustawy, jako lex specialis wyłącza stosowanie w tej sprawie wszystkich przepisów u.d.i.p., a zatem również zastosowanie zasad odmowy dostępu do informacji, i sposobu procedowania w tej materii – art. 16 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, że ratio legis art. 30w ust. 5 i 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej ma swoje uzasadnienie w specyfice wiedzy o diagnostyce laboratoryjnej. Jest to dziedzina wiedzy posiadająca bardzo dużo wąskich specjalizacji. Test, jak i pytania egzaminacyjne, mają sprawdzać wiedzę teoretyczną i w tym celu tworzy się bazę testów i pytań egzaminacyjnych. Z uwagi na bardzo dużo wąskich specjalizacji liczba pytań testowych i zadań egzaminacyjnych dla z każdej z tych specjalizacji musi być ograniczona i pytania oraz zadania muszą się powtarzać. Nie sposób tworzyć tu tak dużych baz różnego rodzaju testów, wykluczających powtórzenia, jak np. podczas egzaminów adwokackich czy radcowskich. Dlatego w art. 30w ust. 4 w/w ustawy wskazano, iż testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PESDL lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem.

Podkreślenia wymaga również, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest przewidziane także w art. 61 Konstytucji RP. Powszechny dostęp do informacji jest prawem konstytucyjnym, jednakże nie jest prawem bezwzględnym i całkowicie nieograniczonym, może zostać ograniczone poprzez stosowne ustawy szczególne. Ponadto sama ustawa o dostępie do informacji publicznej także wskazuje na możliwości ograniczenia tego prawa. Konstytucyjne prawo do informacji nie jest prawem bezwzględnym, jego ramy wyznaczone są przepisami ustaw, które z poszanowaniem zasad Konstytucji zawierają ograniczenia w dostępie do informacji (art. 31 Konstytucji RP dopuszcza możliwość wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności). Wobec tego, zadośćuczynienie wnioskowi Stowarzyszenia stanowiłoby rażące naruszenie norm zawartych w art. 30w ust. 4, 5 i 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest zasadny pogląd, iż skoro Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt K 8/15 orzekł o niekonstutucyjności ówczesnych przepisów art. 14a ust. 11 oraz art. 16 r. ust. 12 zd. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (przepisy te także ograniczały dostęp do pytań egzaminacyjnych), to również nie są konstytucyjne przepisy art. 30w ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, skoro także dotyczą ograniczenia dostępu do pytań oraz testów egzaminacyjnych. Po pierwsze, brak jest podstaw, aby przepis art. 30w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej uznać za niekonstytucyjny, albowiem dopóki niekonstytucyjności tej nie stwierdził Trybunał Konstytucyjny poprzez stosowny wyrok, przepis korzysta z domniemania prawnego konstytucyjności. Po drugie, regulacja prawna dotycząca dostępu do pytań z PESDL nie jest tożsama z ówczesnymi przepisami art. 14a ust. 11 oraz art. 16 r. ust. 12 zd. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, o których niezgodności z Konstytucją RP orzekł Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku. Po trzecie, o niekonstytucyjności danego przepisu Trybunał Konstytucyjny orzeka wprost, określając w swoim wyroku precyzyjnie o jaki przepis chodzi. Nie należy z faktu stwierdzenia niekonstytucyjności danego przepisu, samodzielnie dowodzić niekonstytucyjności innego, wskazując jedynie na podobne (lecz nie tożsame) stany faktyczne, do których przepis ten się odnosi oraz wskazując, iż podobne (lecz nie tożsame) grupy adresatów obu porównywanych przepisów. Po czwarte, jak wynika z art. 61 Konstytucji RP, powszechny dostęp do informacji jest prawem konstytucyjnym, jednakże nie jest prawem bezwzględnym i może zostać ograniczony poprzez stosowne ustawy szczególne. Po piąte, tekst jednolity ustawy o diagnostyce laboratoryjnej został ogłoszony w dniu 30 grudnia 2016 r., a zatem znacznie po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny w/w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r.

W ocenie Sądu, organy obu instancji błędnie jednak przyjęły, iż przepisy art. 30w ustawy o diagnostyce laboratoryjnej (zwłaszcza ust. 4 i 6) stanowią w istocie przyczyny umożliwiające uznanie żądanej w tej sprawie informacji jako prawnie chronioną tajemnicę, o której mowa w art. 5 u.d.i.p., co w następstwie mogłoby sankcjonować wydanie w tej sprawie decyzji, w trybie art. 16 u.d.i.p. Takie rozumowanie miałoby podstawy, gdyby nie istniał przepis art. 30w ust. 5 cyt. ustawy. Wówczas istotnie, forma odmowy udostępnienia żądanej informacji, musiałaby przyjąć formę decyzji. W niniejszej sprawie natomiast, z uwagi na niemożność stosowania przepisów u.d.i.p. do materii testów, pytań testowych oraz zadań egzaminów ustnych i praktycznych PESDL, organ powinien dokonać odmowy udostępnienia żądanej wnioskiem z dnia 15 listopada 2016 r. informacji w formie pisma, wyjaśniając w nim przyczyny tej odmowy. Zastosowanie zaś przez organy formy decyzji administracyjnej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., było nieprawidłowe, bowiem w tej sprawie ustawa ta nie ma zastosowania. Dlatego też, jakkolwiek sama odmowa udostępnienia Stowarzyszeniu żądanej informacji jest prawidłowa, to z uwagi na zastosowaną przez organy obu instancji nieprawidłową formę tej odmowy, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 1, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania w związku z art. 153 P.p.s.a., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia – poprzez zawarcie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania, co z uwagi na ich wiążącą w sprawie moc prowadzi do nieuzasadnionego naruszenia prawa skarżącego do informacji publicznej;

b) przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, w zakresie, w jakim przepisy te określają warunki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe, gdyż niespełniające warunku konieczności, proporcjonalności oraz naruszające istotę prawa do informacji publicznej ograniczenie w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej, w sytuacji, gdy ograniczenie prawa nie służy ochronie wartości prawnie chronionych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

c) przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy art. 30w ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej stanowią przepisy, określające odmienne zasady i tryb dostępu do żądanych informacji;

d) przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę innych – od informacji niejawnych – tajemnic ustawowo chronionych, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie powinno dojść do zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonych decyzji z tego powodu;

e) przepisów prawa materialnego, a to art. 30w ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te stanowią przepisy odmiennie regulujące zasady i tryb dostępu do informacji (w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), a w konsekwencji poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie organ w miejsce wydanej decyzji powinien skierować do Stowarzyszenia pismo informujące o tym, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zaś w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Dodatkowo wniosło o wyłączenie sędzi NSA Ireny Kamińskiej o rozpoznawania niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 662/18 umorzył postępowanie z wniosku o wyłączenie sędzi NSA Ireny Kamińskiej, z uwagi na fakt, iż z dniem 19 stycznia 2018 r. przeszła ona w stan spoczynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że treść art. 30w ust. 5 i 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej wyłącza stosowanie w tej sprawie przepisów u.d.i.p. oraz jednocześnie reguluje odmienny tryb udostępniania żądanej przez Stowarzyszenie informacji, który jednak nie ma w stosunku do niego zastosowania.

W pierwszej kolejności za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie w zw. z art. 153 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z uwagi na niemożność stosowania w niniejszej sprawie przepisów u.d.i.p., o czym stanowi art. 30w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, zastosowanie przez organy formy decyzji administracyjnej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., było nieprawidłowe i były one zobowiązane do dokonania odmowy udostępnienia żądanej wnioskiem z dnia 15 listopada 2016 r. informacji w formie pisma, wyjaśniając w nim przyczyny tej odmowy. Podkreślił, że jakkolwiek sama odmowa udostępnienia Stowarzyszeniu żądanej informacji jest prawidłowa, to z uwagi na zastosowaną przez organy obu instancji nieprawidłową formę tej odmowy, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić. Sąd wyraźnie zatem udzielił organowi wskazań co do dalszego postępowania, dlatego w/w zarzut jest chybiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwość wprowadzenia odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie wyłącza jego stosowania w przypadkach objętych ustawami szczególnymi, lecz w odniesieniu do regulacji odmiennych wynikających z tych ustaw. Oznacza to, że zasady i tryb dostępu do informacji publicznej określa przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej, a jej przepisów nie stosuje się jedynie w przypadku, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przepis art. 30w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej wyraźnie wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p., wprowadzając odmienną – zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – i alternatywną regulację w tym zakresie (art. 30w ust. 6), która stanowi jedyny tryb udostępniania w/w informacji. W konsekwencji w tej sprawie nie można było stosować przepisów u.d.i.p., w tym dotyczących wydawania decyzji administracyjnych, dlatego też jedyną prawidłową formą odpowiedzi organu było pismo informacyjne, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia dotyczącej zastosowania w niniejszej sprawie poglądu wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt K/15, wskazać należy, iż regulacja prawna dotycząca dostępu do pytań z PESDL wynikająca z art. 30w ustawy o diagnostyce laboratoryjnej nie jest tożsama z przepisami art. 14a ust. 11 oraz art. 16 r. ust. 12 zd. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, o których niezgodności z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP orzekł Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku. Przedmiotowa regulacja nie zawiera bowiem ogólnego wyłączenia stosowania u.d.i.p. z jednoczesnym brakiem regulacji kwestii udostępniania testów i pytań testowych PESDL oraz zadań egzaminów ustnych i praktycznych PESDL, ale wprowadza alternatywną regulację w tym zakresie, która stanowi jedyny tryb udostępniania w/w informacji. Tymczasem badane przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie K/15 przepisy w ogóle wyłączały jakikolwiek dostęp do testów, pytań i zadań egzaminacyjnych, a więc całkowity zakaz dostępu do tych dokumentów. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem, jak już wskazano, art. 30w ust. 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej określa grupę podmiotów uprawnioną do dostępu do wskazanych w nim informacji. Fakt, iż uregulowanie to, z uwagi na specyfikę materii dotyczącej PESDL, wyłącza skarżące Stowarzyszenie z grona podmiotów, którym mogą być udostępnione w/w informacje, nie oznacza automatycznie, iż naruszone zostały art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 30w ustawy o diagnostyce laboratoryjnej oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Skoro art. 30w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej wyraźnie wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p., to przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł zostać tym samym naruszony, bowiem, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, został on przez organy nieprawidłowo w sprawie zastosowany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.