Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3023/24 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2024 r. nr BP.570.40.2024.0949.584607 w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2025 r., VI SA/Wa 3023/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2024 r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji.

W skardze kasacyjnej M. W. zaskarżył wyrok w całości, podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE, Dz.U.UE.L.2009.300.51 ze zm., (dalej Rozporządzenie) przez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że niemożliwe jest zarządzaniem operacjami transportowymi w sposób rzeczywisty i ciągły w [...] przedsiębiorstwach i mając pod opieką [...] pojazdów, a w konsekwencji ustanowienia granicy wyrażonej ilością pojazdów i przedsiębiorstw, co do których jedna osoba może w sposób rzeczywisty i ciągły zarządzać wykonywanymi przez te jednostki operacjami transportowymi, a zatem tworzący obowiązek wyodrębnienia w strukturze przedsiębiorstwa zarządzającego transportem na daną jednostkę posiadanych pojazdów, a nie ze względu m. in. na ilość wykonywanych operacji transportowych, liczbę zatrudnianych kierowców etc.;

2. art. 7d ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 728, dalej - u.t.d.), przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ocena spełniania przez zarządzającego transportem dobrej reputacji zależy od liczby pojazdów w odniesieniu do wszystkich przedsiębiorstw, w których zarządzający transportem pełni obowiązki, podczas gdy literalne brzmienie przepisu wskazuje, że dokonując oceny dobrej reputacji zarządzającego transportem/przedsiębiorcy, organ prowadzący postępowanie bierze pod uwagę w szczególności następujące okoliczności - proporcję liczby stwierdzonych naruszeń w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych.

Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Odnotować jedynie należy, że skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, jednak z treści uzasadnienia zarzutów wynika, że zarzut skargi opiera się na naruszeniu wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Tytułem wstępu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7d ust. 1 u.t.d., organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2 u.t.d., wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie.

W myśl art. 7d ust. 4 u.t.d. przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ bierze pod uwagę w szczególności:

1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych;

2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego;

3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie;

4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, że uznał błędnie, iż ocena spełniania przez zarządzającego transportem dobrej reputacji zależy od liczby pojazdów w odniesieniu do wszystkich przedsiębiorstw, w których zarządzający transportem pełni obowiązki, podczas gdy literalne brzmienie przepisu wskazuje, że dokonując oceny dobrej reputacji zarządzającego transportem/przedsiębiorcy, organ prowadzący postępowanie bierze pod uwagę w szczególności następujące okoliczności - proporcję liczby stwierdzonych naruszeń w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że kryterium oceny, o którym mowa w art. 7d ust. 4 pkt 1 u.t.d. stanowi tylko jedno z możliwych wskazanych przez ustawodawcę, a kryteria te nie zostały wymienione w sposób enumeratywny. Stąd też uprawnione było dokonanie oceny, czy skarżący kasacyjnie jako zarządzający transportem spełnia warunek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia, tj. w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa.

Nie można tracić z pola widzenia, że zarządzający transportem w myśl art. 4 Rozporządzenia zobowiązany jest do m.in. do utrzymania i konserwacji pojazdów, sprawdzania umów i dokumentów przewozowych, prowadzenia podstawowej księgowości, przydzielania ładunków lub usług kierowcom i pojazdom oraz sprawdzania procedur związanych z bezpieczeństwem. Niewątpliwie dbanie o wykonywanie przewozów drogowych pojazdami sprawnymi technicznie i posiadającymi ważne okresowe przeglądy stanu technicznego jest przejawem troski o zachowanie bezpieczeństwa. Zarządzający transportem zobligowany jest do takiego zorganizowania działalności przedsiębiorstwa, aby działalność ta nie naruszała aktów prawnych regulujących przedmiotowy obszar. Zarządzający transportem zobowiązany jest do należytego zorganizowania pracy kierowców, w tym zapewnienia posiadania wszystkich ważnych i niezbędnych do wykonywania pracy zgodnie z obowiązującymi przepisami dokumentów. Zarządzający transportem odpowiada za popełnione w przedsiębiorstwach naruszenia.

Jak wynika z wyjaśnień skarżącego kasacyjnie z dnia [...] lutego 2024 r. do jego obowiązków - jako zarządzającego transportem należy: - rzeczywisty i realny nadzór nad kierowcami i pojazdami m. in. sprawdzanie prawa jazdy kierowców, sprawowanie kontroli nad przeglądami i kalibracjami, - weryfikacja dokumentacji i dopuszczenie pracowników do realizacji zadań, w tym: badania lekarskie, psychotechniczne, szkolenia okresowe, stan techniczny, zabezpieczenie ładunku, planowanie przewozów z uwzględnieniem okresowych zakazów ruchu, - kontrola i weryfikacja badań lekarskich i psychotechnicznych, sprawdzanie czy zostały wydane przez uprawnione osoby, kontrola i weryfikacja uprawnień kierowcy, - porównywanie dokumentów przewozowych z zapisami z tachografów w celu weryfikacji przejazdów kierowców i wyeliminowania manipulacji, - nadzór nad spedytorami planującymi pracę kierowców oraz wypełnianie wniosków dotyczących udzielenia określonych dokumentów czy zmian danych w organach udzielających uprawnień do wykonywania transportu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że liczba przedsiębiorstw, w których strona pełni funkcję zarządzającego transportem nie pozwala na racjonalne uznanie, iż możliwe jest zarządzanie operacjami transportowymi w sposób rzeczywisty i ciągły zgodnie z wymogiem art. 4 ust. 1 Rozporządzenia. W przypadku [...] pojazdów należących do różnych przedsiębiorstw, którymi są wykonywane przewozy drogowe nie jest możliwe dopilnowanie użytkowania tych pojazdów w sposób i w stanie zgodnym z obowiązującymi przepisami. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że skarżący kasacyjnie jest zatrudniony w [...] przedsiębiorstwach, w każdym na [...] etatu, a zatem łącznie byłby zobowiązany pracować 28 godzin codziennie. Jednak nawet, gdyby jak twierdzi skarżący, swoje obowiązki, wykonywał w ramach tzw. zadaniowego czasu pracy, to na ich właściwe wykonanie także zabrakłoby mu doby. Zatem podjęcie się obowiązków w przypadku zarządzania dużą liczbą pojazdów nie daje gwarancji niepopełniania naruszeń.

W niniejszej sprawie postępowanie w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji zostało wszczęte z uwagi nałożenie przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] na M. W., zarządzającego transportem m. in. w przedsiębiorstwie P. Sp. z o.o., karę pieniężną za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, tj. naruszenie określone w Ip. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d., stanowiące jednocześnie najpoważniejsze naruszenie (NN) wymienione w grupie 5 pod nr 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 polegające na kierowaniu pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że dopilnowanie wykonania w terminie badań technicznych pojazdów nie wymaga dużego nakładu pracy, a jedynie systematycznego sprawdzania dokumentów. Zatem wystąpienie naruszenia dotyczącego braku tych badań wskazuje, że skoro ta podstawowa część obowiązków zarządzającego transportem nie jest wykonywana właściwie, pełnienie obowiązków zarządzającego transportem w tak wielu przedsiębiorstwach nie daje gwarancji wykonywania przez stronę swoich obowiązków zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 7d ust. 1 u.t.d. organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie dotyczące badania dobrej reputacji w przypadku stwierdzenia popełnienia przez przedsiębiorcę już tylko jednego najpoważniejszego naruszenia. Tym samym, zgodnie z powyższym przepisem, już jedno najpoważniejsze naruszenie może być podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie badania dobrej reputacji, a tym samym także do stwierdzenia w decyzji jej utraty. Inna wykładnia tych przepisów byłaby bowiem nieracjonalna – dlaczego ustawodawca nakazywałby organowi wszczynanie postępowania w przypadku jednego najpoważniejszego naruszenia, skoro z założenia sankcja utraty dobrej reputacji w takiej sytuacji miałaby być nieproporcjonalna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów nie mogły wywołać oczekiwanego rezultatu i podważyć zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).