I OSK 2658/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-06-30	
Data wpływu	2016-11-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Wiesław Morys
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 208/16	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 4 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 208/16 w sprawie ze skargi T. F., S. F., A. F i D. F. na bezczynność O. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od O. S.A. z siedzibą w W. na rzecz T. F., S. F., A. F. i D. F. solidarnie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 208/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. F., S. F., A. F. i D. F. na bezczynność O. S.A. z siedzibą w W., w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał O. S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] października 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżących kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Skarżący są właścicielami nieruchomości niezabudowanej, składającej się

z działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha, położonej w miejscowości P., gmina M., powiat [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Zdaniem skarżących na nieruchomości tej posadowiona została bezprawnie (bez zgody poprzedniego właściciela) infrastruktura telekomunikacyjna przez [...] S.A. (obecnie O. S.A.) w postaci słupa linii telefonicznej, studni kablowej oraz szafy telekomunikacyjnej. Spółka nie posiada żadnego tytułu prawnego do korzystania z ww. nieruchomości, a infrastruktura ta uniemożliwia prawidłowe korzystanie z tej nieruchomości przez skarżących.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżący wystąpili do O. S.A. m.in. o udostępnienie wszelkiej dokumentacji, na podstawie której posadowiono na ww. działce przedmiotową infrastrukturę telekomunikacyjną. W odpowiedzi skarżący otrzymali pismo z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym Spółka wskazała, że nie należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, zatem nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, ani wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia takiej informacji. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący sprecyzowali swój wcześniejszy wniosek, wzywając Spółkę do udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii wszelkiej dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury telekomunikacyjnej na przedmiotowej działce. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Spółka pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wskazała, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia [...] marca 2016 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, wskazując że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej ponieważ jako całkowicie prywatny podmiot gospodarczy, prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej, nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kluczowym zagadnieniem było, czy Spółka jest - w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów. Następnie Sąd wskazał, że Spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone

w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art.

61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność

i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd wskazał, że art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Sąd podkreślił, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa

i poszczególnych jednostek, zatem cechuje je użyteczność dla ogółu. Ponadto, w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Spółka, pomimo tego, że jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Powyższe oznacza, że wyznacznikiem decydującym o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy

o dostępie do informacji publicznej była właśnie realizacja zadań publicznych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka, zarzucając naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4, w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podmiot prywatny jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności informacji, których nie posiada i nie jest ich twórcą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że nie jest twórcą żądanych dokumentów i nie jest ich w posiadaniu. Po czym Spółka wskazała, że posiada 4 dokumenty dotyczące żądanej informacji. Spółka wskazała również, że nie posiada legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ strony żądają dokumentów wytworzonych przez organu administracji, zatem to do nich powinny zwrócić się z przedmiotowym wnioskiem. Spółka podniosła, że rozmiar prowadzonej przez nią działalności nie może stanowić o istnieniu obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Spółka stwierdziła, że nie jest już podmiotem zobowiązanym do świadczenia usług powszechnych na podstawie art. 82 ust. 5 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko oraz poparli stanowisko zaprezentowane w wyroku sądu pierwszej instancji podkreślając, że Spółka wskazała w skardze kasacyjnej, że posiada żądane przez skarżących informacje publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ich analiza pozwoliła stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a wobec tego podlega ona oddaleniu.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że podmiot prywatny, jakim jest Spółka, podlega kognicji sądów administracyjnych. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Mając jednak na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, powinny one zostać rozpoznane łącznie bowiem w istocie zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego zmierzają do wykazania, że Spółka nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., a w związku z tym nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu), to należało ocenić czy wykonuje ona zadania publiczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Ponadto Spółka jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.). Jak wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 ww. ustawy Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne.

Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić przyjdzie, że Spółka, jakkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Zatem powinna, zgodnie z trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, rozpatrzyć wniosek skarżących z dnia 15 października 2015 r., tym bardziej, że jak Spółka sama przyznała w skardze kasacyjnej, jest w posiadaniu dokumentów żądanych przez wnioskodawców.

Na marginesie należy wskazać, że skala działalności Spółki, jako argument przemawiający za tym, że jest to podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie może stanowić czynnika przesądzającego o powyższym w rozpatrywanej materii. Taki argument może pełnić jedynie rolę argumentu uzupełniającego.

Skład orzekający przychyla się tym samym do dominujących w tym zakresie poglądów prezentowanych w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 810/15, sygn. akt I OSK 1224/15, I OSK 1505/15; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 587/15, wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 457/15, wyroki NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1752/15, I OSK 1444/15, I OSK 2415/15, wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2879/14 oraz wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2079/14).

Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez ich pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl