Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi adwokata Z. B. na bezczynność Burmistrza Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r.; II. stwierdza, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Gminy M. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący Z. B. w dniu [...] października 2020 r. (data wpływu) złożył skargę na bezczynność organu - Burmistrza Gminy M. - w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawą do uzyskania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2. art. 10 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.i.d.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na poparcie skargi podniesiono, że dnia [...] lipca 2020 r. wnioskodawca złożył za pośrednictwem Poczty Polskiej, listem poleconym, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa budynku Szkoły Podstawowej nr [...] o salę gimnastyczną wraz z zapleczem socjalno - sanitarnym i niezbędną infrastrukturą techniczną" prowadzonego przez Gminę M. (postępowanie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.; umowa nr [...]), tj. kosztorysu inwestorskiego. Nadto, przedmiotowy wniosek zawierał żądanie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa budynku Szkoły Podstawowej nr [...] o salę gimnastyczną wraz z zapleczem socjalno - sanitarnym i niezbędną infrastrukturą techniczną" prowadzonego przez Gminę M., (SIWZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.), tj. protokołów odbioru częściowego, które obejmują prace budowlane w zakresie zielonej ściany oraz wniosków materiałowych robót budowlanych w zakresie zielonej ściany.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. w odpowiedzi na złożony wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. organ przesłał kosztorys inwestorski oraz protokół odbioru częściowego, który obejmuje prace budowlane w zakresie zielonej ściany. W odniesieniu do żądania przedstawienia wniosków materiałowych robót budowlanych w zakresie zielonej ściany organ podał jedynie informację, iż zakres ten wykonano zgodnie z zapisami i parametrami wskazanymi w dokumentacji technicznej. W związku z tym dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący złożył kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ostatniego żądania odnośnie do przedłożenia wniosków materiałowych robót budowlanych zielonej ściany. Zgodnie z zapisami SIWZ oraz umowy, wykonawca przedstawia zamawiającemu zaopiniowaną przez inspektora nadzoru dokumentację dołączoną do karty zatwierdzenia materiałowego taką jak: kartę techniczną produktu, atesty, świadectwa/deklaracje zgodności z Polską Normą lub aprobatą techniczną i inne wnioski materiałowe wraz z załącznikami, która stanowi załącznik do umowy. Dokumentacja ta ma zatem charakter informacji publicznej i podlega ona udostępnieniu, czemu organ nie zaprzecza, nie wydał decyzji odmownej, a jedynie wskazuje, że roboty w tym zakresie wykonano zgodnie z zapisami i parametrami wskazanymi w dokumentacji technicznej.

Odpowiadając na wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r., zgodnie z przywołaną w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 podstawą prawną, organ wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej nastąpi w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wnioski, z uwagi na urlop pracownika merytorycznego. Pismem z [...] września 2020 r. ponownie odpowiadając na wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. organ przywołał swoje pierwotne stanowisko wskazując, iż roboty budowlane w zakresie zielonej ściany zostały wykonane zgodnie z zapisami i parametrami wskazanymi w dokumentacji technicznej. Oznacza to, że organ odstąpił od udostępnienia informacji publicznej, które zapowiedział w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Informacja udostępniona nie była przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku, bowiem zwrócił się on o udostępnienie wniosków materiałowych robót budowlanych w zakresie zielonej ściany, nie zaś informacji o zgodności wykonanych robót z dokumentacją techniczną. Doszło więc do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jednocześnie nieudostępnienia informacji żądanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Stwierdził, że pismem z [...] sierpnia 2020 r, poinformowano stronę skarżącą o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji do 2 miesięcy, czyli do [...] października 2020 r. Skarga wpłynęła do organu w dniu [...] października 2020 r. Wobec powyższego, zdaniem organu, skargę należy uznać za przedwczesną, albowiem w dacie jej złożenia przez stronę skarżącą strona przeciwna miała jeszcze możliwość udzielenia odpowiedzi. Stronie skarżącej zostały udzielone dwie odpowiedzi. Odpowiednio w dniu [...]09.2020 r. oraz w dniu [...]10.2020 r. W orzecznictwie nie ulega wątpliwości, iż przedwczesność jest przypadkiem niedopuszczalności, o którym stanowi art 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. skarżący zarzucił organowi, że w okolicznościach sprawy nie można mówić o przedwczesności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływana jako "u.d.i.p." lub "ustawa"), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami – przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny, w takim właśnie trybie niniejsza sprawa została rozpoznana.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot generalnie zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Z akt sprawy wynika, ze organ nie kwestionował, iż informacje objęte żądaniem wniosku mają walor informacji publicznej.

Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie.

Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Godzi się podkreślić, że terminy, o których mowa w art. 13 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku – a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji) bądź powiadomienia, ze organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu.

W realiach rozpatrywanej sprawy, organ pismem z [...] sierpnia 2020 r. w związku z otrzymanym w dniu [...] sierpnia 2020 r. wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2020 r., poinformował, że z powodu urlopu pracownika merytorycznego wnioskowane dokumenty zostaną udostępnione w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to jest w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ następnie pismem z [...] września 2020 r., udzielił odpowiedzi podając, że roboty budowlane w zakresie zielonej ściany zostały wykonane zgodnie z zapisami i parametrami wskazanymi w dokumentacji technicznej.

Trzeba jednak podzielić zarzut skargi, że taka odpowiedź organu nie odpowiadała w pełni na żądanie wniosku bowiem skarżący domagał się (jak sądzić należy z ostatniego akapitu wniosku) – o przesłanie informacji dotyczących także "wniosków materiałowych robot budowlanych w zakresie zielonej ściany" - w formie kserokopii listem poleconym. Strona otrzymawszy pierwsze pismo organu datowane na dzień [...] września 2020 r. mogła pozostawać w przeświadczeniu, że stanowi ono załatwienie sprawy jego wniosku.

W związku z tym nie można stwierdzić jak przyjmuje to organ, że skarga złożona w dniu [...] października 2020 r. była przedwczesna. Niemniej, po wniesieniu skargi, organ finalnie ustosunkował się do żądania wniosku i poinformował pismem z [...] października 2020 r., że nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów.

Na dzień złożenia skargi zatem organ pozostawał wobec tego w stanie bezczynności, albowiem działał z naruszeniem terminów, o jakich mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., jednakże stan ten został usunięty w czasie zawisłości niniejszego postępowania sadowoadministracyjnego – z chwilą doręczenia skarżącemu pisma z [...] października 2020 r. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce. Decydujący jest tu bowiem fakt, czy stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi. Ustalenie natomiast, że bezczynność ustąpiła w fazie trwania postępowania sądowoadministracyjnego (to znaczy po wywiedzeniu skargi) skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ powiadomił skarżącego co do wnioskowanej informacji publicznej (co w tym przypadku oznaczało podanie do wiadomości, że organ nie jest w posiadaniu rzeczonych wniosków materiałowych).

Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. I sentencji wyroku.

Jednocześnie należy wskazać, że w sprawie ze skargi na bezczynność sąd nie jest uprawniony do badania tudzież kontroli poprawności działania adresata wniosku (podmiotu zobowiązanego) poza okolicznością, czy pozostaje jest on bezczynny w rozumieniu wyżej podanym. Oznacza to, że sąd nie dokonuje weryfikacji prawidłowości udzielonej przez podmiot zobowiązany odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku.

Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego oraz konieczność w związku z tym umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego nie zwalnia jednakże sądu z obowiązku oceny, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Rażącym naruszeniem prawa będzie sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia[...]marca 2013 r., sygn. ak: II OSK 468/13, CBOSA).

W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa bowiem przede wszystkim okres bezczynności nie był znaczny. Z tej racji orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.