Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. C. na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.

Skarga P. C. (dalej: "Wnioskodawca", "beneficjent" "strona" lub "skarżący") dotyczy wskazanej w sentencji informacji Zarządu Województwa W. (dalej: "IZ", "Instytucja Zarządzająca" lub "organ") o nieuwzględnieniu protestu złożonego na informację organu z "[...]"r. o negatywnej ocenie projektu pn. "P." (dalej: "Projekt"). Powyższy projekt był przedmiotem wniosku skarżącego z "[...]"r. o dofinansowanie (dalej: "Wniosek" lub "Wniosek o dofinansowanie") złożonego w konkursie nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa W. na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa "[...]" "K.", Działanie "[...]" "R.", Poddziałanie "[...]" "R1" (dalej: "Konkurs"). Wniosek dotyczył dofinansowania w kwocie "[...]"zł.

Jak wynika z treści Wniosku, głównym celem Projektu miało być uzyskanie kwalifikacji co najmniej przez 50% osób uczestniczących w Projekcie w zakresie języków obcych (angielski, niemiecki i francuski), ICT lub nabycie kompetencji przez min. 50% uczestniczących w kursach z zakresu zarządzania projektami do 31 grudnia 2022 r. Wskazano, że w projekcie partnerskim realizowane będą kursy prowadzące do nabycia ww. kompetencji lub kwalifikacji. W Projekcie zapewniono, że minimum 20% uczestników weźmie udział w kursach językowych. Podano, że Projekt jest skierowany do osób dorosłych z własnej inicjatywy nabywających kwalifikacje lub podnoszących kompetencje, osób, które zamieszkują na terenie województwa W. lub pracujących albo uczących się na jego terenie. Skoncentrowano się na osobach defaworyzowanych na rynku pracy - spośród 1000 osób, 700 to osoby o niskich kwalifikacjach, a 300 to osoby w wieku 50 lat i więcej. Przyjęto, że w wyniku realizacji Projektu min. 30% osób uzyska kwalifikacje językowe lub ICT.

Sprawa zainicjowana Wnioskiem o dofinansowanie była już przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez organ. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 357/20 Naczelny Sądu Administracyjny uchylił bowiem wyrok tutejszego Sądu z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 651/19 oraz stwierdził, że zawarta w informacji organu z "[...]"r. nr "[...]"ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA uznał, że "samo stwierdzenie przez organ, że projekt nie może być sfinansowany tylko z tego powodu, że zabrakło środków na jego finansowanie ("kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinasowania" – art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020; t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1431 ze zm.; dalej jako: "ustawa wdrożeniowa") nie może być gołosłowne, lecz musi być udokumentowane przez organ poprzez wykazanie, że wyczerpanie środków rzeczywiście nastąpiło. Ocena zaś, czy w sprawie zasadnie organ uznał, że doszło do wyczerpania środków na dofinasowanie projektu, podlega kontroli sądowej. Tylko w ten sposób zapewniona będzie realizacja zasad przejrzystego, rzetelnego, bezstronnego i równego prowadzenia wyboru projektów do dofinansowania i zagwarantowania beneficjentowi prawa do zainicjowania kontroli zgodności z prawem działań organu". Ponownie rozpoznając sprawę organ został zobowiązany przez Sąd do wykazania zasadności przyczyny negatywnej oceny projektu na którą się powoływał, tzn. że kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie spornego w tej sprawie projektu do dofinasowania. Polecono mu także, aby rozstrzygnięcie kierowane do strony wyjaśniało w sposób szczegółowy okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Zaznaczono bowiem, że procedury konkursowe powinny być tak ukształtowane, by udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z "[...]"r. organ poinformował skarżącego o negatywnej ocenie Projektu z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z Regulaminem Konkursu (s. "[...]"), wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie, poczynając od projektu, który uzyskał najlepszą ocenę na etapie merytorycznej i został skierowany do negocjacji, skutkuje przerwaniem/ niekontynuowaniem etapu do negocjacji. Podał, że choć Wniosek o dofinansowanie w wyniku procedury odwoławczej uzyskał o "[...]"pkt więcej, tj. "[...]" punkty i znalazł na "[...]" miejscu listy rankingowej, to w ramach konkursu (do całkowitego wykorzystania alokacji w konkursie) możliwe było zawarcie jedynie "[...]" umów o łącznej wartości "[...]"zł. Na potwierdzenie tej okoliczności do rzeczonej informacji załączono listę zawartych umów o dofinansowanie w konkursie. Ponadto organ wyjaśnił, że środki finansowe przeznaczone na realizację przedmiotowego konkursu nie zostaną zwiększone, ponieważ w Poddziałaniu 2.3.1 zostały osiągnięte wszystkie określone dla programu RPO "[...]" 2014-2020 wskaźniki rzeczowe i finansowe w tej części. Wskazał, że podjęcie takich działań wiązałoby się z koniecznością reprogramowania, a więc m.in. zidentyfikowania "wolnych" środków niemożliwych do zakontraktowania w ramach innych działań, poddziałań, których IZ nie identyfikuje na obecnym etapie realizacji programu. Dodał, że wiązałoby się to także z koniecznością zidentyfikowania "wolnych" środków oraz ich przesunięcia w ramach zmiany Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, co z kolei wymaga przeprowadzenia odpowiedniej procedury reprogramowania.

W proteście od powyższej oceny Projektu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny Projektu polegającej na błędnej i nieuzasadnionej ocenie Projektu przez członków Komisji Oceny Projektów (dalej "KOP") w zakresie następujących kryteriów merytorycznych punktowych:

a) "D1. Adekwatność doboru grupy docelowej do SZOOP RPO "[...]" 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy":

i. pkt b) opis potrzeb uczestników projektu w kontekście wsparcia, które ma być udzielane w ramach projektu oraz

ii. pkt d) opis sposobu rekrutacji uczestników projektu, w tym kryteriów rekrutacji i kwestii zapewnienia dostępności dla osób z niepełnosprawnościami;

b) "D2. Zgodność celu projektu z SZOOP RPO "[...]" 2014-2020 oraz adekwatność doboru i opisu wskaźników, źródeł oraz sposobu ich pomiaru":

i. pkt b) dobór i opis wskaźników realizacji celów;

c) "D3. Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń projektu":

i. pkt a) opis sytuacji, których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości docelowej wskaźników rezultatu oraz

ii. pkt c) opis działań, które zostaną podjęte, aby zapobiec wystąpieniu ryzyka i jakie będą mogły zostać podjęte, aby zminimalizować skutki wystąpienia ryzyka;

d) "D4. Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań":

i. pkt a) szczegółowy opis i uzasadnienie potrzeby realizacji zadań oraz racjonalność harmonogramu realizacji projektu;

e) "D5. Adekwatność potencjału Wnioskodawcy i Partnerów (o ile dotyczy) oraz sposobu zarządzania Projektem":

i. pkt b) opis posiadanego potencjału kadrowego oraz sposobu jego wykorzystania w ramach Projektu;

ii. pkt d) opis kadry zewnętrznej zaangażowanej do realizacji projektu;

f) "D7. Prawidłowość budżetu Projektu":

i. pkt a) racjonalność i efektywność wydatków projektu (rozumiana jako relacja nakład/rezultat oraz rynkowość kosztów) oraz kwalifikowalność wydatków,

ii. pkt h) techniczna poprawność wypełnienia budżetu Projektu.

Skarżący wywiódł przy tym, że dokonanie prawidłowej oceny Projektu w zakresie wskazanych powyżej kryteriów merytorycznych punktowanych, doprowadziłoby do zwiększenia punktacji końcowej Wniosku oraz końcowego wyniku oceny Projektu, co skutkowałoby odpowiednio wyższym miejscem Wniosku na liście rankingowej i przyznaniem dofinansowania.

Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne i niezgodne z treścią wydanego w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 357/20 przyjęcie, że doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na Konkurs, w sytuacji, w której pojęcia tego nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty w danym konkursie, a z faktycznym wyczerpaniem środków, które musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym;

- art. 37 ust. 1 w zw. z. art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość negatywnej oceny Projektu ze względu na wyczerpanie alokacji w Konkursie, w sytuacji, w której organ nie uzasadnił ani nie wykazał faktu wyczerpania środków, bowiem załączenie listy zawartych umów o dofinansowanie nie stanowi o faktycznym wykorzystaniu środków, czym naruszył zasady rzetelności i przejrzystości oraz nie zapewnił Wnioskodawcy, równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

- art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez bezzasadne uznanie, że Projekt nie może zostać rekomendowany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji w Konkursie, pomimo uzyskania wymaganej liczby punktów oraz spełnienia kryteriów wyboru, co skutkowało negatywną oceną Projektu, podczas gdy dofinansowanie Projektu jest możliwe, ponieważ nadal są dostępne środki w ramach alokacji na Działanie, a przepisy wyraźnie dopuszczają możliwość zwiększenia kwot przeznaczanych na dofinansowanie projektów w konkursach;

- art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszy Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20); dalej jako "rozporządzenie ogólne" lub "rozporządzenie nr 1303" poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny Projektu polegającej na:

a) dokonaniu przez organ oceny Wniosku w sposób dowolny i arbitralny oraz stawianiem wymagań względem Wnioskodawcy niewynikających z ww. kryteriów oceny ani z dokumentacji konkursowej, w tym z Regulaminu Konkursu,

b) wybiórczej, a nie całościowej lekturze Wniosku,

c) braku przejrzystego uzasadnienia, dlaczego Projekt za poszczególne kryteria otrzymał niższą punktację co powoduje, że Wnioskodawca nie jest w stanie zweryfikować zarzutów KOP oraz ustosunkować się do nich w sposób wyjaśniający wątpliwości Oceniających, a tym samym pozbawiono go możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutów KOP w ramach jedynego pełnego środka odwoławczego przewidzianego w trakcie procedury konkursowej, tj. protestu,

co spowodowało brak zapewnienia Wnioskodawcy przejrzystych i rzetelnych reguł obowiązujących przy ocenie Projektu oraz dokonanie oceny Projektu w sposób dowolny i sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena prowadziłaby do zwiększenia punktacji końcowej Wniosku, a tym samym odpowiednio wyższego miejsca Wniosku na Liście, a co więcej umożliwiłaby Wnioskodawcy rzeczywistą weryfikację zarzutów KOP.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie protestu, umieszczenie Projektu na odpowiednim miejscu Listy rankingowej Konkursu, zgodnie ze zweryfikowaną i prawidłowo dokonaną oceną formalno-merytoryczną, a w konsekwencji przekazanie Projektu do etapu negocjacji na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a niezależnie od powyższego podjęcie negocjacji z Wnioskodawcą z uwagi na pozytywną ocenę formalno-merytoryczną Projektu i zakwalifikowanie Projektu do etapu negocjacji.

W uzasadnieniu protestu skarżący wskazał na niezachowanie przez organ zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, czego wyrazem jest m.in. brak wyjaśnienia skarżącemu, dlaczego za niektóre zarzuty przy poszczególnych kryteriach merytorycznych Oceniający I odjął "[...]" punkt, natomiast Oceniający II odjął "[...]" punkty. Zwrócił przy tym uwagę na pomijanie jego wyjaśnień w tych obszarach najpierw przez KOP, a następnie przez organ. Ocenił, że zaniedbania organu w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio doprowadziły do bezpodstawnej negatywnej oceny Projektu. Stwierdził także, że organ nie wykonał wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, gdyż nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w niniejszej sprawie nie może dojść do relokacji środków. Za bezprawne, w świetle art. 65 ustawy wdrożeniowej i regulacji Regulaminu Konkursu dotyczących rezerwy finansowej dla projektów uczestniczących w procedurze odwoławczej, skarżący uznał działania organu polegające na rozdysponowaniu całej kwoty alokacji przed rozpoznaniem niniejszego protestu. Podkreślił, że kwota środków alokowanych na Konkurs ma charakter wtórny w stosunku do obowiązku organu zapewnienia prawidłowej i rzetelnej procedury oceny wniosków.

Pismem z "[...]"r. organ poinformował skarżącego o nieuwzględnieniu protestu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1303 organ zauważył, że oba te zarzuty dotyczą sposobu punktowania wniosku w ramach poszczególnych (wskazanych przez skarżącego) kryteriów merytorycznych, co zasadnym czyni łączne odniesienie się przez organ do tych zarzutów. W tym zakresie organ zauważył, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, zasada rzetelności jest "...realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu określonej liczby punktów". Przyjął, że Oceniający nie mają obowiązku wskazywania konkretnej liczby punktów, jaką zmniejszyli za daną uwagę (np. uwaga X - minus 1 pkt, uwaga Y - minus 2 pkt, itd.). Podkreślił, iż Regulamin Konkursu (od s. "[...]") oraz konstrukcja karty oceny merytorycznej narzuca przyznawanie punktów całkowitych za dane kryterium (nie ma tym samym możliwości przyznawania np. punktów cząstkowych, ułamkowych, ani ujemnych - w przypadku większej liczby uwag niż liczba punktów przy danym kryterium).

Zdaniem organu, Oceniający zgodnie z ww. Wytycznymi wskazali okoliczności uniemożliwiające przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Organ wyjaśnił przy tym, iż system oceny wniosków o dofinansowanie (zgodnie z Regulaminem Konkursu, Regulaminem KOP) polega na indywidualnym wypełnieniu karty oceny merytorycznej (w tym przyznanie punktów) przez każdego Oceniającego. Podał, że ocena ta ma charakter subiektywny oraz niezależny i dokonywana jest przez każdego Oceniającego (w oparciu o kryteria wyboru projektów, inne zapisy dokumentacji konkursowej, etc.).

Organ wskazał następnie (s. "[...]"informacji o nieuwzględnieniu protestu), jakie okoliczności zostały wskazane przez Oceniających jako uniemożliwiające przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów w ramach kwestionowanych przez skarżącego kryteriów merytorycznych. Ocenił, że okoliczności te uzasadniają pozostawienie bez zmian punktacji przyznanej dotychczas we wszystkich wskazywanych przez skarżącego kryteriach, poza kryterium D7 pkt h) "techniczna poprawność wypełnienia budżetu Projektu", w którym organ za zasadne uznał zwiększenie punktacji II Oceniającego o 1 pkt, co oznacza zwiększenie punktacji wskazanej w Informacji o negatywnej ocenie z "[...]"r. do "[...]" pkt (łącznie za kryteria merytoryczne punktowe oraz kryteria fakultatywne).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia: art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 37 ust. 1 w zw. z. art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej organ ocenił, że prawidłowo wykonał wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. w zakresie wykazania wyczerpania środków w przedmiotowym konkursie. Podał, że mając na względzie wskazania Sądu, w zaskarżonej protestem informacji szczegółowo przedstawiona została historia rozdysponowania całości środków przeznaczonych na konkurs, a na potwierdzenie tej okoliczności przedłożona została Wnioskodawcy lista zawartych umów o dofinansowanie wraz ze wskazaniem poszczególnych kwot dofinansowania, których suma odpowiadała całości alokacji w konkursie. Podkreślił, że zawarcie umowy o dofinansowanie przez Instytucję Zarządzającą powoduje powstanie po jej stronie skonkretyzowanego zobowiązania finansowego wobec danego beneficjenta, polegającego na obowiązku przekazania dofinansowania, pod warunkiem spełnienia przez niego określonych warunków. Przyjął, że już sam fakt zawarcia umowy o dofinansowanie powoduje, że mamy do czynienia z rozdysponowaniem konkretnej kwoty środków z danego konkursu, a pogląd ten znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu protestu dotyczącego naruszenia art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej organ ocenił, że argumenty (zarzuty) Wnioskodawcy o nieuzasadnionej odmowie skierowania jego projektu do dofinansowania, w szczególności dotyczące braku alokacji w konkursie, mogłyby mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyby zaistniał pozytywny wynik ponownej oceny projektu po procedurze odwoławczej, skutkujący zajęciem na liście rankingowej miejsca gwarantującego otrzymanie dofinansowania, a Instytucja Zarządzająca odmawiałaby udzielenia dofinansowania. Stwierdził, że z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przyznana skarżącemu w wyniku rozpatrzenia przedmiotowego protestu punktacja ("[...]") nie premiuje go do dofinansowania jego projektu, poza kolejnością wynikającą z listy rankingowej w konkursie. Podkreślił, że projekt Wnioskodawcy nawet po uwzględnieniu pierwszego protestu i zmianie punktacji, nigdy nie znalazł się wśród projektów wybranych do dofinansowania ("nie przeskoczył" na liście rankingowej ostatniego projektu wybranego do dofinansowania). Przyjął, że projekt Wnioskodawcy wskutek procedury odwoławczej nie wpłynął na modyfikację listy projektów wybranych do dofinansowania w sposób, który uzasadniałby jego dofinansowanie w pierwszej kolejności, przed innymi projektami z wyższą punktacją. Ocenił także, że Wnioskodawca mylnie porównuje swoją sytuację, do przywoływanych w orzecznictwie przypadków, w których projekty wskutek zmiany punktacji w procedurze odwoławczej, otrzymywały większą punktację niż projekty wcześniej skierowane do dofinansowania.

Końcowo organ zauważył, że pomimo tego, że w ramach przedmiotowego konkursu kwota środków przeznaczonych na konkurs była uprzednio zwiększana, to Instytucja Zarządzająca nie ma prawnego obowiązku kolejnego jej zwiększenia. Podkreślił, że Instytucja Zarządzająca ma prawo, a nie obowiązek dokonywania realokacji środków działań lub poddziałań. Przyjął więc, że wnioskodawca/beneficjent nie może oczekiwać "przesunięcia" środków na konkurs, w którym to akurat on bierze udział. Wskazał, że podobnie jak w przypadku realokacji, wygląda kwestia związana z reprogramowaniem środków w ramach programu operacyjnego, gdyż Instytucja Zarządzająca nie ma obowiązku podjęcia takiego działania, jeżeli wyczerpane zostały środki przeznaczone na dany konkurs, żeby dofinansować projekty, które znalazły się na odległym miejscu na liście rankingowej. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącego, że organ winien wstrzymać się z zawieraniem umów o dofinansowanie do czasu zakończenia procedury odwoławczej uznając, że takie działanie naruszyłoby art. 65 ustawy wdrożeniowej.

Skonstatował, że pomimo zwiększenia w wyniku rozpatrzenia niniejszego protestu punktacji projektu do "[...]"pkt, całościowe rozpatrzenie wszystkich zarzutów Wnioskodawcy oraz brak alokacji w konkursie, skutkuje nieuwzględnieniem protestu. Wskazał bowiem, że po rozpatrzeniu przedmiotowego protestu nadal przed Wnioskodawcą znajdują się projekty z wyższą liczbą punktów i to one mają pierwszeństwo w otrzymaniu dofinansowania. Z uwagi jednakże na brak możliwości prowadzenia negocjacji, żaden z projektów wyżej ocenionych nie został skierowany do dofinansowania, co w ocenie organu, jest zgodne z postanowieniami Regulaminu konkursu.

W skardze na powyższą informację o nieuwzględnieniu protestu skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. art 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej przez dokonanie przez członków Komisji Oceny Projektów oceny Wniosku w sposób dowolny, stawianie względem Wnioskodawcy wymagań niewynikających z dokumentacji konkursowej oraz wybiórczą lekturę Wniosku, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny Projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że po rozpatrzeniu protestu bez zmian pozostaje punktacja Projektu w ramach następujących (opisanych szczegółowo w proteście) kryteriów merytorycznych: D1 (pkt b i pkt d), D2 (pkt b), D3 (pkt a i pkt c), D4 (pkt a), D5 (pkt b i pkt d), D7 (pkt a), co jest równoznaczne z:

- nieuzasadnionym odjęciem punktów przez oceniających w ramach tych kryteriów i w konsekwencji przyznaniem Projektowi skarżącego mniejszej liczby punktów;

- niekorzystnym dla skarżącego interpretowaniem nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej;

- stawianiem Projektowi skarżącego wymogów nieujętych w dokumentacji konkursowej;

- brakiem przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez Oceniających i w konsekwencji dowolną oceną kryteriów ocenianych punktowo polegającej na przypisaniu określonej liczby punktów w ramach tych kryteriów bez stosownej gradacji rangi i wagi stwierdzonych uchybień;

- nieproporcjonalnym do stwierdzonych uchybień odjęciem punktów w poszczególnych kryteriach przez ekspertów,

a co prowadzi do wniosku, że dokonanie prawidłowej oceny Projektu w zakresie ww. kryteriów merytorycznych punktowanych, doprowadziłoby do zwiększenia punktacji końcowej Wniosku oraz końcowego wyniku oceny Projektu, co skutkowałoby odpowiednio wyższym miejscem Wniosku na Liście rankingowej i zakwalifikowaniem Projektu do etapu negocjacji, a następnie przyznaniem dofinansowania;

2. art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nierzetelne i nieprzejrzyste rozpoznanie Protestu skarżącego, w szczególności brak wszechstronnego odniesienia się do podniesionych zarzutów, brak samodzielnej oceny Projektu i braki w uzasadnieniu Protestu utrudniające, a nawet uniemożliwiające weryfikację jego prawidłowości;

3. art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez nierzetelną ocenę Projektu w zakresie kryteriów wskazanych przy zarzucie 1 i rozpatrzenie Protestu skarżącego z naruszeniem m.in. prawa do dobrej administracji przejawiającego się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy, a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnej decyzji oraz zasady proporcjonalności stosując przy ocenie poszczególnych uchybień w ramach oceny kryteriów sankcje nieproporcjonalne do tych uchybień, co znalazło odzwierciedlenie w arbitralnym przypisaniu przez ekspertów określonej liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów;

4. art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej Informacji na podstawie postanowień systemu realizacji, nie mających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie znajdujących zastosowania do oceny Projektu Wnioskodawcy, tj. na podstawie: Regulaminu i dokumentacji stanowiącej załączniki do Regulaminu, w sytuacji, gdy postanowienia tych dokumentów jako nie mające charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie mogą regulować praw i obowiązków Wnioskodawcy (vide: wyrok TK z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11).

5. art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2) i art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 oraz art. 65 i art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez bezzasadne uznanie, że Projekt nie może zostać rekomendowany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie alokacji w Konkursie pomimo uzyskania wymaganej liczby punktów oraz spełnienia kryteriów wyboru, co skutkowało odmową dofinansowania Projektu, podczas gdy dofinansowanie Projektu jest możliwe, ponieważ nadal są dostępne środki w ramach alokacji na Działanie, a przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość. Oceniono przy tym, że organ nie wykazał w przejrzysty sposób, z jakich powodów wystąpiła sytuacja braku wystarczającej kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w Konkursie oraz całkowicie zaniechał weryfikacji pozostawania środków w Konkursie na chwilę rozstrzygnięcia Konkursu oraz na chwilę rozstrzygnięcia Protestu w wyniku przeprowadzonej procedury odwoławczej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że ocena Projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi oceniono, że dokonana przez Organ ocena Wniosku jest niezgodna z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Bowiem eksperci oceniający Projekt obniżyli punktację w oparciu o wymagania, które nie wynikały z dokumentacji konkursowej, co stanowi wyraz arbitralności oceny oraz braku rzetelnego zapoznania się z dokumentacją konkursową. Podniesiono także, że oceny ekspertów nie sposób uznać za należycie uzasadnioną, gdyż członkowie KOP przedstawili niespójną i nieprecyzyjną argumentację w zakresie spełnienia przez Wnioskodawcę poszczególnych kryteriów, co czyni możliwość kontroli oceny Projektu iluzoryczną i stanowi naruszenie zasady przejrzystości. Sformułowano także liczne zastrzeżenia do stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, odnosząc je odrębnie do każdego z zakwestionowanych kryteriów merytorycznych punktowych (s. 24-52 skargi). Zauważono przy tym, że organ w dużej mierze nie ustosunkował się do merytorycznej argumentacji Wnioskodawcy zawartej w proteście.

Zakwestionowano także twierdzenie organu, jakoby ocena formułowana przez KOP nie musiała wskazywać, jakie uchybienie skutkuje odjęciem bądź przyznaniem skarżącemu punktów za poszczególne kryteria merytoryczne. Oceniono bowiem, że aby potencjalny wnioskodawca (lub sąd kontrolujący konkretne rozstrzygnięcie) miał możliwość weryfikacji zarzutów oceniających, immamentnym jest przedstawienie spójnej, logicznej, całościowej i wyczerpującej oceny. Stwierdzono, że sposób sformułowania oceny przez KOP (a następnie przez organ) w przedmiotowej sprawie uniemożliwia skarżącemu rzetelne ustosunkowanie się do poszczególnych zarzutów oceniających oraz stoi w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, które bezwzględnie obowiązują organ. Zauważono przy tym, że takie same uchybienia we wniosku złożonym w konkursie przez inny podmiot (a dotyczące braku podania we wniosku okresu zatrudnienia kadry w Projekcie - kryterium D5 pkt b i pkt d) nie skutkowały obniżeniem punktacji, co dowodzi naruszenia wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad tj. przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a w szczególności równego dostępu do informacji i warunkach wyboru do dofinansowania.,

Przyjęto także, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że nie doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, skoro zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej protest skarżącego nie został pozostawiony bez rozpatrzenia. Nie ma więc przeszkód do zastosowania wobec Projektu art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej i zwiększenia kwoty środków przeznaczonych na dany Konkurs. Podano, że skarżący nie podważa faktu, iż odmowa skierowania Projektu do dofinansowania byłaby dopuszczalna, ale wyłącznie na etapie poprzedzającym procedurę odwoławczą, w sytuacji, w której nie byłoby możliwe skuteczne wniesienie Protestu. Uznano, że potwierdza to brzmienie art. 53 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym, gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu. Wywiedziono, że racjonalny ustawodawca świadomie przyjął, że jedyną przesłanką uzasadniającą odmowę dofinansowania w trakcie procedury odwoławczej może być wyczerpanie środków w jej toku.

Skonstatowano, że stan środków w konkursie, jakkolwiek niewątpliwie zmienny w czasie, jest w pełni zależny od danej instytucji, która może dokonywać w ramach dostępnej alokacji przesunięć, nawet jeżeli w efekcie procedury odwoławczej okaże się, że na liście projektów pojawią się inne projekty. Oceniono bowiem, że kwota środków alokowanych na Konkurs ma charakter wtórny w stosunku do obowiązku organu zapewnienia prawidłowej i rzetelnej procedury oceny wniosków. O wyczerpaniu środków przeznaczonych na dofinansowanie można mówić, gdy brak możliwości rozdysponowania kwoty na projekty spełniające kryteria wyboru ma charakter obiektywny, co oznacza, że kwota środków została już definitywnie wyczerpana poprzez jej rozdysponowanie. Uznano, że środki finansowe przeznaczone na dany Konkurs są elementem większej kwoty ustalonej w ramach alokacji na Działanie.

Wobec powyższego stwierdzono, że organ, pozbawiając skarżącego dofinansowania wskutek uznania, że Projekt nie może zostać rekomendowany do dofinansowania, pomimo uzyskania wymaganej liczby punktów oraz spełnienia kryteriów wyboru, dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości i rzetelności w sposobie przeprowadzania wyboru projektów w Konkursie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Natomiast w piśmie procesowym z "[...]"r. organ wskazał, że aktualna pula środków znajdujących się w Poddziałaniu "[...]" (stan na luty 2021 r.) nie wystarczy na dofinansowanie projektu Wnioskodawcy, na co przedstawił stosowne dokumenty i wyjaśnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a sprawa zainicjowana ta skargą, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", została rozpoznana w trybie uproszczonym.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., a także stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy - sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tego rodzaju kontrola przewidziana została m.in. w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.); dalej: "ustawa wdrożeniowa", z mocy którego, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymaga także zauważenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu wydane zostało wskutek wyroku NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 357/20, mocą którego uchylono wyrok tutejszego Sądu z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 651/19 oraz stwierdzono, że zawarta w informacji organu z "[...]"r. nr "[...]"ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a ponadto przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. Orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się zatem w warunkach związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. W świetle bowiem tego przepisu, "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W kontrolowanej sprawie nie doszło do zmiany stanu prawnego sprawy, jak również do tego rodzaju istotnych zmian w stanie faktycznym tej sprawy, które uchylałyby ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 357/20. Tym samym, w pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega zastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku.

Zdaniem Sądu, organ zastosował się do oceny prawnej zawartej w ww. wyroku NSA i wykonał wszystkie zawarte w tym wyroku zalecenia. NSA wskazał bowiem, że organ, ponownie rozpoznając sprawę powinien wykazać zasadność przyczyny negatywnej oceny projektu na którą się powoływał, tzn. że kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie spornego w tej sprawie projektu do dofinasowania. Rozstrzygnięcie kierowane do strony winno wyjaśnić w sposób szczegółowy okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Wymogi te zostały spełnione przez IZ w rozstrzygnięciu z "[...]"r.

Odnosząc się cały czas do kwestii warunków formalnych determinujących w niniejszej sprawie postępowanie sądowo-administracyjne wskazać należy, że w myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1;

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę, w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Konsekwencją braku związania sądu zarzutami skargi, oraz faktu, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 153 p.p.s.a. – jest konieczność rozważenia w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności czy zaskarżone rozstrzygniecie organu realizowało wiążące wytyczne zawarte w wyroku NSA 27 lipca 2020 r. W dalszej kolejności należało rozważyć zarzuty najdalej idące, ewentualnie okoliczności sprawy mające najdalej idące skutki dla oceny prawnej zaskarżanego rozstrzygnięcia.

Respektując wskazane wyżej kryteria kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii wyczerpania środków na dofinansowanie projektu. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 357/20. NSA wskazał wprost, że "wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego". Jednocześnie stwierdzenie wyczerpania środków zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wiąże się z konkretnymi następstwami procesowymi. Zgodnie z treścią ww. przepisu "w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania:

1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61;

2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia".

Stwierdzenie wykazania przez organ wyczerpania środków jest zatem istotną okolicznością prawotwórczą. Organ winien zatem wskazując na jej zaistnienie dochować najwyższych standardów rzetelności postępowania.

Mając na względzie powyższe, w pierwszej kolejności poczynić należy ogólniejsze uwagi dotyczące standardów postępowania organu prowadzącego postępowanie konkursowe. Tryb postępowania w sprawie przyznania środków na finansowanie zgłaszanych przez uprawnione podmioty projektów określa ww. ustawa wdrożeniowa oraz Wytyczne w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 z dnia 6 marca 2017 r., dalej: Wytyczne.

Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru Projektów i:

1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo

2) uzyskały kolejno największa liczbę punktów, w przypadku ody kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1.

Ponadto, zgodnie z Wytycznymi (Podrozdział 6.6. pkt 9) – zasady horyzontalne odnoszące się do wyboru projektów, w szczególności zasady niedyskryminacji i przejrzystości (art. 125 pkt 3 lit. a (ii) rozporządzenia ogólnego), zakazują wybierania do dofinansowania, po rozstrzygnięciu konkursu lub etapu konkursu, o którym mowa w podrozdziale 6.3 pkt 2 lit. c) ii. projektów z listy, o której mowa w art. 44 ust. 4 ustawy, w innej kolejności niż wynikałoby to z przeprowadzonej oceny.

Nie ulega wątpliwości, że na każdym etapie oceny organ powinien kierować się zasadą przeprowadzania wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zasada ta w odniesieniu do oceny opartej o treść art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oznacza, że organ powinien w sposób przejrzysty wskazać, z jakich powodów w konkretnym przypadku wystąpiła sytuacja braku wystarczania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów w konkursie na wybranie konkretnego projektu do dofinasowania. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie kryterium to spełnia. Organ wskazał jaką konkretnie sytuację uznaje za spełniającą przesłankę wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów i odniósł tą sytuację do rozpatrywanego przypadku.

Definiując pojęcie wyczerpania środków wskazać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (Wyrok z 22 czerwca 2020r. sygn. akt I GSK 299/20), że "o faktycznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, w rozumieniu art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, można mówić - co najmniej - w sytuacji istnienia prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków, a takie prawnie wiążące zobowiązania to - w świetle art. 52 ust. 1 tej ustawy - umowa lub decyzja o dofinansowaniu, stanowiące podstawę dofinansowania" (podobnie NSA w wyroku 11 kwietnia 2018r. sygn. akt I GSK 1866/18).

Spójny z powyższym stanowiskiem, acz wyrażony w nieco ostrzejszy sposób i powszechniej przyjmowany w orzecznictwie jest pogląd zgodnie z którym "użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" - w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, nie może oznaczać jedynie potencjalnej możliwości ich wykorzystania, lecz wymaga ustalenia rzeczywistego wykorzystania (rozdysponowania) środków." Definicja ta przywoływana była przez NSA w wyrokach z 21 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I GSK 499/20), 27 lipca 2020 r. (sygn. akt I GSK 298/20). Zwrócić należy również uwagę na stanowisko NSA zawarte w wyroku 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 152/18). Sąd wskazał, że pojęcia wyczerpania kwoty nie można rozumieć jako rzeczywistego wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, czyli wydatkowania ich poprzez faktyczne wypłacenie uprawnionym podmiotom. Do rzeczywistego wydatkowania środków dojdzie dopiero w związku z realizacją umów o dofinansowanie, co zależnie od przedmiotu konkursu może mieć miejsce nawet w okresie kilku lat od daty przeprowadzenia konkursu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty czyniłoby przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przepisem martwym, nieznajdującym w praktyce zastosowania, ponieważ trudno przyjąć, by po upływie kilku lat od daty zakończenia procedury oceny projektów bądź podpisania umów o dofinansowanie, nie zostały jeszcze rozpoznane protesty wniesione przez uczestników konkursu od negatywnych ocen projektów. W tym samym wyroku NSA wskazywał również, że do wyczerpania środków dochodzi dopiero w wyniku zawarcia umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Do wyczerpania środków w ramach działania dojdzie w sytuacji, w której suma kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów wybranych do dofinansowania w konkursach zgodnie z zatwierdzonymi listami będzie równa kwocie przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ zdołał potwierdzić, że doszło do wyczerpania środków, a konstatacja ta poparta została właściwą argumentacją i odniesieniem się do dokumentów źródłowych. Organ przeprowadził szczegółową analizę ilości posiadanych środków oraz sposobu ich wydatkowania. Jak wskazano w rozstrzygnięciu organu z "[...]"r. (wydanego w wykonaniu wyroku NSA z 2 lipca 2020 r.), choć Wniosek o dofinansowanie w wyniku procedury odwoławczej uzyskał o "[...]"pkt więcej, tj. "[...]" punkty i znalazł na "[...]"miejscu listy rankingowej, to w ramach konkursu (do całkowitego wykorzystania alokacji w konkursie) możliwe było zawarcie jedynie "[...]" umów o łącznej wartości "[...]"zł. W konsekwencji doprowadziło to do całkowitego wykorzystania alokacji w konkursie (alokacja w konkursie wynosi 0,00 zł). Potwierdzała to załączona do tej informacji lista zawartych umów o dofinansowanie w konkursie. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ uzupełniając swój wywód podkreślał, że IZ szczegółowo wykazała brak alokacji w konkursie poprzez przedstawienie historii rozdysponowywania środków w konkursie, jak również poprzez przedłożenie wszystkich zawartych umów o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu (Informacja o nieuwzględnieniu protestu z "[...]"r.). Organ realizując wiążące wytyczne NSA zawarte w wyroku z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 357/20 wyjaśnił skarżącemu przyczyny braku alokacji w konkursie, w tym przez załączenie wyciągów z zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje i podziela pogląd organu, że o braku dofinansowania Projektu przesądziła punktacja zdobyta przez Projekt i brak możliwości skierowania go do etapu negocjacji, które nie mogą być prowadzone z uwagi na wyczerpanie alokacji. W tym kontekście wskazano na znany skarżącemu Regulamin konkursu, który wskazuje (str. "[...]"), że "Negocjacje prowadzone są do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie poczynając od projektu, który uzyskał najlepszą ocenę na etapie oceny merytorycznej i został skierowany do negocjacji". Organ trafnie ocenił przy tym (odnosząc się tak do ilości zdobytych przez Projekt punktów, jak i miejsca na liście rankingowej), że przyznana Projektowi punktacja nie premiuje go do dofinansowania poza kolejnością wynikającą z listy rankingowej w Konkursie. Lista rankingowa została przy tym przedstawiona w załączeniu do odpowiedzi na skargę.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł również pominąć wyjaśnień organu zgłoszonych w piśmie procesowym z "[...]"r. IZ w sposób przejrzysty, popierając swoje stanowisko konkretnymi dokumentami źródłowymi, wskazała, że dostępne środki nie pozwalają sfinansować projektu skarżącego, a tym samym uznać należy środki za wyczerpane. Wyjaśnienia te są spójne z przedstawionymi przez organ na wcześniejszym etapie postępowania dokumentami źródłowymi, w tym przedłożonymi wyciągami z zawartych umów o dofinansowanie (informacja o wyniku rozpatrzenia protestu z "[...]"r.). Nie budzi zatem wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie,, że organ zrealizował w tym zakresie wiążące wytyczne zawarte w wyroku NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 357/20.

Nie można również uznać za skuteczny zarzutu skarżącego dotyczącego braku zwiększenia alokacji na Konkurs. Ustawodawca w art. 46 ustawy wdrożeniowej wyraźnie stwierdził, że właściwa instytucja może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie albo w rundzie konkursu. Działanie takie podejmowane jest zatem w ramach dyskrecjonalnej władzy organu. Działania podejmowane w ramach uznania administracyjnego nie podlegają zaś merytorycznej ocenie sądu administracyjnego. Sąd administracyjny bada bowiem legalność działań organów. Jeśli zaś organ działa w granicach uznania administracyjnego i granic tych nie narusza, działając np. w sposób dowolny, to sąd administracyjny nie może ingerować w przyznaną organowi na mocy ustawy swobodę uznania administracyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej potraktowane muszą zostać w sposób zbiorczy. Skarżący dąży bowiem w istocie do dokonania na etapie postępowania sądowego powtórnej merytorycznej weryfikacji konkretnych aspektów jego wniosku.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, CBOSA).

Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/10).

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione tam zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej, czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów, wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, J. Jaśkiewicz, publ. e/LEX).

Nie można zatem skutecznie stawiać IZ zarzutu naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jeżeli organ opiera się na ocenach ekspertów wskazujących poszczególne uchybienia, luki, czy nieścisłości bądź błędy we wniosku lub załączonych do niego dokumentach. Jeśli ocena ekspercka jest czytelna w tym sensie, że jasno artykułuje, jakie elementy wniosku czy koniecznych załączników są wadliwie opracowane, bądź które wartości zostały podane nieprawidłowo i wyjaśnia powody, dlaczego tak uznano, odwołując się do zakresu ustalonych dla danego naboru kryteriów, to obalenie tych twierdzeń przez wnioskodawcę również musiałoby nastąpić poprzez sformułowanie konkretnych zarzutów, a nie poprzez stawianie ogólnikowych tez (tak w wyroku WSA w Krakowie z 07.06.2018 r. I SA/Kr 1282/17, Lex nr 2524795).

Co ważne, zarzuty czynione wobec merytorycznej oceny wniosku prócz konkretności, nie mogą w swojej istocie stać w sprzeczności z regulaminem konkursu i z przewidzianymi w nim zasadami oceny projektów. Czyniąc zarzuty dotyczące oceny projektu, skarżący nie może dążyć do zmiany obowiązujących i uniwersalnych dla wszystkich biorących udział w konkursie reguł oceny. Także kwestionowanie merytorycznych podstaw przyznania przez eksperta określonej liczby punktów za oceniane kryterium prowadzi w istocie do niedopuszczalnej próby przeniesienia na grunt postępowania sadowego kwestii merytorycznej oceny wniosku.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że ocena wniosku przeprowadzona została przez IZ w sposób nienaruszający prawa, a co za tym idzie, nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi. Dokonana przez ekspertów ocena merytoryczna kryteriów nie narusza zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektu. Uzasadnienie skargi nie daje podstaw do stwierdzenia, że ocena ekspercka była subiektywna, dowolna czy nieoparta na jasnych kryteriach merytorycznych.

W ocenie Sądu zarzuty skargi stanowiły jedynie polemikę z oceną ekspertów, która została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi procedurami. Poza uwagami polemicznymi skarżący dążył w istocie do zmiany sposobu ustalania punktacji. W orzecznictwie podkreśla się zaś, że uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (Wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt: III SA/Łd 434/20).

Należy podkreślić, że IZ w kontrolowanym postępowaniu, stosując się do wiążących ją wytycznych sformułowanych w wyroku NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt: I GSK 357/20 dokonała kolejnej oceny tych samych kryteriów merytorycznych skarżonych przez Wnioskodawcę. Fakt, że dokonana przez IZ weryfikacja nie przyniosła oczekiwanych przez skarżącego rezultatów sam w sobie nie może przesądzać o zasadności skargi. Zgodzić należy się z organem, że proces oceny wniosków reguluje Regulamin Komisji Oceny Projektów IZ, który szczegółowo omówiony został przez IZ w zaskarżonym rozstrzygnięciu z "[...]"r. Jak podkreślał organ, liczba uwag ekspertów dokonujących oceny projektu nie jest równa liczbie punktów możliwych do uzyskania w ramach oceny danego kryterium. Wynika to m.in. z tego, że liczba uwag zależy od indywidualnego stanu faktycznego opisanego we wniosku. Kluczowa dla oceny projektu jest przyznana przez ekspertów punktacja, czynione przez nich uwagi wskazują zaś na motywy jakimi kierowali się eksperci przyznając określoną liczbę punktów. Należy podkreślić, że poszczególne uwagi mogą mieć różną wagę i istotność. Ich ilość nie determinuje przyznanej punktacji, tego typu walor przypisać można ich merytorycznej treści. Przypisywanie im – jak chciałby skarżący – konkretnej wartości punktowej nie znajduje oparcia w żadnej regulacji mającej zastosowanie w procedurze konkursowej. Każdy z oceniających ma prawo do formułowania własnych uwag, istotnych w jego ocenie dla spełnienia danego kryterium. Organ wyjaśniał przy tym wielokrotnie, na różnych etapach postępowania, że Regulamin Konkursu (od str. 80) oraz konstrukcja karty oceny merytorycznej narzuca przyznawanie punktów całkowitych za dane kryterium (nie ma tym samym możliwości przyznawania np. punktów cząstkowych, ułamkowych, ani ujemnych - w przypadku większej liczby uwag niż liczba punktów przy danym kryterium).

Podkreślić należy, że wobec braku wykazania uchybień natury formalnoprawnej związanych z przyjętą przez IZ oceną projektu i poszczególnych jego składowych, sąd nie może wkraczać w zakres merytorycznej oceny poszczególnych kryteriów. W skardze zakwestionowano poszczególne przyznane wartości punktowe, lecz te przyznawane były w ramach merytorycznej oceny wniosku. Nie jest zatem możliwe dokonywanie przez Sąd własnych ustaleń dotyczących oceny, na ile wniosek strony odpowiada poszczególnym wymaganiom konkursowym i czy przyznana liczba punktów jest w tym kontekście właściwa.

Kwestionowane przez stronę kryteria D1, D2, D3, D4, D5 i D7 zostały ocenione przez ekspertów. Ponadto w informacji o wyniku rozpatrzenia protestu z "[...]"r. IZ w sposób szczegółowy odniosła się do każdego z zarzutów i zakwestionowanych kryteriów merytorycznych, w następstwie czego pozostawiła bez zmian punktację przyznaną dotychczas we wszystkich wskazywanych przez skarżącego kryteriach, poza kryterium D7 pkt h) "techniczna poprawność wypełnienia budżetu Projektu", w którym za zasadne uznała zwiększenie punktacji II Oceniającego o "[...]" pkt. Prawidłowo przyjęła przy tym, że przyznana skarżącemu w wyniku rozpatrzenia przedmiotowego protestu punktacja ("[...]") nie premiuje go do dofinansowania jego projektu poza kolejnością wynikającą z listy rankingowej w konkursie.

Nie odnosząc się do merytorycznej strony wyjaśnień dotyczących punktacji, która pozostaje de facto poza kontrolą sądu, wskazać należy, że stanowisko IZ spełnia wszelkie wymogi transparentności i logicznego przedstawienia motywów zajętego stanowiska. Organ nie naruszył zatem prawa w zakresie oceny wniosku. Sąd nie dostrzega błędów powyższej oceny, które pozwoliłyby na jej podważenie.

Na marginesie dodać należy, że zarzut niekorzystnego dla skarżącego interpretowania nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej, nie może być zaakceptowany przez Sąd. Istota kryteriów nieostrych, lub inaczej rzecz ujmując, wady języka jako kanału komunikacji, z założenia stwarzającego margines różnej interpretacji poszczególnych zwrotów i całych komunikatów nie mogą stanowić o wadliwości działań organu lub naruszaniu przez organ prawa. Korzystanie przez organ z marginesu interpretacyjnego odnoszącego się do poszczególnych postanowień regulacji dotyczących konkursu jest działaniem mieszczącym się w granicach prawa.

Końcowo należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z brzmieniem art. 41 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Naturalne jest zatem, że działania IZ opierają się zarówno o przepisy aktów powszechnie obowiązujących jak i ustanowionego regulaminu i jego załączników. Akty te wiążą podmioty przystępujące do konkursu. W orzecznictwie podkreślono, że uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt: III SA/Łd 434/20).

Reasumując, przeprowadzona kontrola sądowa orzeczenia co do kryterium zgodności z prawem nie daje podstaw do podzielenia zarzutów skarżącego co do naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze nieprawidłowości w działaniach organu. Dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalono.