II SA/Lu 1072/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-25	
Data wpływu	2017-10-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jerzy Dudek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 138 par. 2, art. 15, art. 7, art. 77 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwów Stowarzyszenia "[...] oraz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r.. znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie biogazowni o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w K., gmina P., zrealizowanej przez [...] Sp. z o. o. w P..

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "N. P." w Koczergach, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma to, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lipca 2014 r., II SA/Lu 369/13, stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]

Uchwała, której nieważność stwierdzono, dopuszczała lokalizację biogazowni na działkach nr [...] położonych w K..

Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności tej uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), co oznacza, że przyjmuje się stan, jakby nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK [...], Lex nr 384291).

Organ wskazał, że ustalenia planu miejscowego stanowią jedną z podstaw prawnych decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Stąd, w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ta podstawa odpada.

Zatem, w ocenie organu, decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydaną w oparciu o plan miejscowy, który - jako nieważny - został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego, należy ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie WINB, organ pierwszej instancji nie powinien był prowadzić w tej sytuacji postępowania w trybie wznowienia, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu nie stanowi żadnej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 – 145b k.p.a.

Organ wskazał ponadto, że stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały zmieniającej plan miejscowy powoduje "przywrócenie" obowiązywania uchwały sprzed zmiany, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] Jak podkreślił organ, zgodnie z ustaleniami tego planu, teren, na którym została zrealizowana "biogazownia", obejmujący działki nr [...] położone w Koczergach, przeznaczony jest pod uprawy rolne bez prawa zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany zamienny biogazowni przedłożony przez inwestora - D. Sp. z o.o. w K. jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]

Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniosło Stowarzyszenie "N. P." w K., żądając uchylenia tej decyzji w całości i wskazując, że organ w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W ocenie stowarzyszenia, organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Innymi słowy, zdaniem skarżącego, WINB nie wykazał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i niekwalifikującym się do rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie wykazał ponadto konieczności przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw został zarejestrowany pod sygnaturą akt II SA/Lu 1072/17.

Sprzeciw od tej decyzji wniosła również [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wskazania, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, oraz braku ustalenia, że istnieje konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sprzeciw został zarejestrowany pod sygnaturą akt II SA/Lu 1073/17.

W odpowiedziach na sprzeciwy organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zarządzić łączne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy o sygnaturze akt II SA/Lu 1072/17 ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Lu 1073/17 i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Lu 1072/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu od decyzji.

W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Sądowoadministracyjna kontrola decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu wymaga w pierwszej kolejności sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W związku z powyższym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, tj. wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA).

Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga w związku z tym ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest zatem ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w materiale sprawy.

Analiza uzasadnienia decyzji będącej przedmiotem sprzeciwów w rozpoznawanej sprawie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że organ drugiej instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Motywy tej decyzji sprowadzają się w istocie do wskazania, że organ pierwszej instancji nie powinien był prowadzić w sprawie postępowania w trybie wznowieniowym, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego nie stanowi żadnej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 – 145b k.p.a., ale skutkuje stwierdzeniem nieważności wszelkich decyzji wydanych na podstawie tego planu, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym decyzji zezwalających na realizację inwestycji budowlanych. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji podniesiono, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego powoduje "przywrócenie" obowiązywania uchwały sprzed zmiany tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]

W ocenie organu, skoro w myśl obowiązującej uchwały, teren, na którym została zrealizowana "biogazownia", obejmujący działki nr [...] położone w K., przeznaczony jest pod uprawy rolne bez prawa zabudowy, to projekt budowlany zamienny biogazowni przedłożony przez inwestora - [...] Sp. z o.o. w K. jest niezgodny z tym planem.

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ nie wskazał zatem ani żadnych okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien był ustalić, ani materiału dowodowego, który powinien był zgromadzić w celu ustalenia tych okoliczności.

Treść uzasadnienia skarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie kwestionował zarówno sposobu, jak i zakresu przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, ale skupił się wyłącznie na ocenie prawnej sprawy. Nie sposób zatem przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl art. 151a zd. 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z tym sąd na podstawie art. 151a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji, związany oceną prawną zawartą w uzasadnienia tego wyroku, rozstrzygnie merytorycznie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], chyba, że stwierdzi zaistnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wówczas jednak w sposób wyczerpujący wyjaśni podstawy do zastosowania tego przepisu oraz wskaże organowi pierwszej instancji wytyczne co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.