II SA/Łd 865/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-26	
Data wpływu	2025-11-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agata Sobieszek-Krzywicka
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1214; art. 64 pkt 7; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2026 nr 0 poz 118; par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c; Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych	
Sentencja
Dnia 26 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2026 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 września 2025 roku nr SKO.4115.197.2025 w przedmiocie częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i odmowy zwolnienia z pozostałej odpłatności z tego tytułu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Rogów z dnia 31 lipca 2025 roku Nr GOPS.5120.7.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego R. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc	
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 2 września 2025 r. znak: SKO.4115.197.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Rogów z dnia 31 lipca 2025 r. znak: GOPS.5120.7.2025 orzekającej o częściowym zwolnieniu z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

1. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 31 lipca 2025 r. znak: GOPS.5120.7.2025, Wójt Gminy Rogów orzekł o częściowym zwolnieniu R. S. z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki J. S. w Domu Pomocy Społecznej w B., w ten sposób, że: odmówił zwolnienia z odpłatności za okres od dnia 9 maja 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. Wskazał, że kwoty poniesione przez Gminę R. zastępczo za R. S. za ten okres podlegają zwrotowi; za okres od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 30 czerwca 2027 r. przyznał zwolnienie w wysokości 50% dotychczas ustalonej opłaty. Oznacza to, że R. S. jest zobowiązany do ponoszenia 50% kwoty, jaką został obciążony na mocy decyzji nr GOPS.5120.6.2025 z dnia 14 lipca 2025 r. i decyzji nr GOPS.5120.5.2025 z dnia 12 maja 2025 r.

1. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że R. S. został obciążony decyzją Wójta Gminy Rogów nr GGPS.5120.11.2024 z dnia 19 kwietnia 2024 r. odpłatnością za pobyt matki J. S. w Domu Pomocy Społecznej w B.. Powyższa decyzja jest prawomocna i została utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 664/24 z dnia 21 stycznia 2025 r.

2. Decyzja Wójta Gminy Rogów nr GOPS.5120.11.2024 została następnie zmieniona decyzją nr GOPS.5120.15.2024 z dnia 25 czerwca 2024 r. i decyzją nr GOPS.5120.6.2025 z dnia 14 lipca 2025 r. oraz decyzją nr GOPS.5120.5.2025 z dnia 12 maja 2025 r. z powodu wzrostu dochodu J. S. oraz wzrostu kosztu utrzymania mieszkańca DPS w B..

3. W dniu 2 kwietnia 2025 r. R. S. złożył wniosek o zwolnienie w całości z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS. Jako podstawę wniosku wskazał rażące niewywiązywanie się matki z obowiązków alimentacyjnych oraz innych obowiązków rodzinnych wobec syna.

4. Uzasadnił, że rodzice R. S. byli uzależnieni od alkoholu od jego najmłodszych lat przeznaczając posiadane środki na alkohol, co skutkowało brakiem środków na podstawowe potrzeby R. S. w dzieciństwie i wychowywaniem się go u dziadków.

5. W toku postępowania administracyjnego pracownik socjalny GOPS w B. przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 5 czerwca 2025 r. z R. S., który potwierdził przedstawione we wniosku okoliczności. Ustalono, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 10 860,49 zł w gospodarstwie 4-osobowym R. S..

6. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, wykonano następujące obliczenia: 300% x 823,00 zł kryterium dochodowe na osobę w rodzinie = 2 469,00 zł. 10 860,49 zł - 2 469,00 zł = 8 391,49 zł. Organ uznał tym samym, że w obecnej sytuacji finansowej R. S. jest w stanie ponosić dotychczasową opłatę za pobyt matki w DPS w wysokości 5 139,53 zł ustaloną decyzją nr GOPS.5120.5.2025 z dnia 12 maja 2025 r., zachowując minimalny dochód, o którym mowa w ustawie. Sama sytuacja dochodowa nie uzasadnia jednak całkowitego zwolnienia.

7. Dodatkowo, w dniach 16 czerwca – 23 czerwca 2025 r. przeprowadzono rozmowy z sześcioma świadkami wskazanymi przez R. S., którzy jednogłośnie potwierdzili, iż R. S. jako dziecko często chodził zaniedbany i faktycznie wychowywał się pod opieką dziadków.

8. Zebrany materiał dowodowy, w tym zeznania świadków, jasno wskazują, że J. S. w rażący sposób nie wywiązywała się z obowiązków rodzinnych wobec syna, co miało istotny wpływ na jego dzieciństwo i rozwój. R. S. nie przedstawił orzeczenia sądowego stwierdzającego rażące niewywiązywanie się matki z obowiązków rodzicielskich, jednak zebrane w toku postępowania dowody (wywiad środowiskowy, zeznania świadków) w sposób bezsporny i jednoznaczny potwierdzają fakt rażącego zaniedbania obowiązków rodzinnych przez J. S. wobec syna w okresie jego dzieciństwa.

9. Ciężar tych doświadczeń z dzieciństwa, w połączeniu z obecnym obowiązkiem finansowym wobec matki, stanowi istotny i ważny powód zasługujący na uwzględnienie wniosku o zwolnienie z opłaty. Uznając wyjątkowy charakter opisanych okoliczności i ich wpływ na sytuację R. S., organ stwierdził, że pomimo zdolności finansowej do ponoszenia całości opłaty, obciążenie go pełną kwotą byłoby nieadekwatne i niesprawiedliwe społecznie. Biorąc pod uwagę datę zamieszkania matki w DPS w B. oraz konieczność uwzględnienia aktualnej sytuacji finansowej R. S. i zasad współżycia społecznego, uznano za zasadne przyznanie częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w B. za okres od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 30 czerwca 2027 r. w wysokości 50% dotychczas ustalonej opłaty decyzją nr GOPS. 5120.6.2025 z dnia 14 lipca 2025 r. i decyzją nr GOPS.5120.5.2025 z dnia 12 maja 2025 r. W odniesieniu do okresu od 9 maja 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. organ odmówił zwolnienia z odpłatności i stwierdził, że kwoty poniesione przez Gminę R. zastępczo za R. S. za ten okres podlegają zwrotowi.

2. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S., reprezentowany przez radcę prawnego.

1. Strona wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji, wnosząc ojej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

2. W treści uzasadnienia odwołania strona podniosła, że organ I instancji z niezrozumiałych względów zastosował w sprawie art. 64a powołanej ustawy, mimo przepis ten stanowi odrębną przesłankę obligatoryjnego zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wobec przesłanki fakultatywnej opisanej w art. 64 pkt 7 ustawy.

3. Ponadto, przeprowadzone przez organ I instancji czynności w postaci wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą oraz przeprowadzenie dowodu z sześciu świadków wskazanych we wniosku odbyło się bez powiadomienia pełnomocnika wnioskodawcy, pozbawiając go możliwości czynnego udziału w sprawie. Co więcej, organ I instancji bez uzasadnienia odmówił w całości zwolnienia z opłat za 2024 r, jednocześnie z niezrozumiałych powodów zwalniając z opłat w 50 % za 2025 r. i kolejne lata wskazane w decyzji.

4. Wnioskodawca wniósł o zwolnienie z opłat w całości, wobec czego obowiązkiem organu było przedstawienie w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił zwolnienia w całości w odniesieniu do 2024 r, stosując jednocześnie zwolnienie częściowe na czas określony.

5. Organ nie wyjaśnił przy tym, dlaczego zwolnienie w tej części jest jedynie do 30 czerwca 2027 r.

6. Wyżej opisane braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która ma charakter uznaniowy, naruszają art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji. W ocenie wnioskodawcy, wniosek zasługuje na uwzględnienie w całości, gdyż J. S. nie wywiązywała się w sposób rażących z obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych wobec strony. Rodzice R. S., w tym J. S., byli uzależnieni od alkoholu od jego najmłodszych lat, przeznaczając posiadane środki na alkohol, przez co brakowało środków na jedzenie, ubrania, opłaty za media i inne bieżące wydatki. Od najmłodszych lat strona otrzymywała pomoc od dziadków oraz podejmowała się drobnych prac dorywczych, aby mieć na utrzymanie swoje i brata, aż ostatecznie zamieszkała u babci, zaś kontakt z rodzicami zerwał się w sposób trwały i zupełny. Rodzice nie interesowali się stroną, zaniedbując w sposób skrajny swoje obowiązki jako rodzice, stąd w ocenie strony zachodzi podstawa do zwolnienia w całości z opłat na podstawie art. 64 pkt 7 powołanej ustawy.

3. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 2 września 2025 r. znak: SKO.4115.197.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

1. Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że brzmienie art. 64 u.p.s. potwierdza uznaniowy charakter wydawanego na jego podstawie rozstrzygnięcia o zwolnieniu osoby z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w całości lub w części. Oznacza to, że wybór sposobu załatwienia tego rodzaju wniosku zależy wyłącznie od woli organu właściwego do ustalenia tej opłaty, co nie może jednak oznaczać dowolności wydanego w wyniku jego rozpatrzenia rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

2. Ponieważ uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce. Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Wydanie decyzji uwzględniającej wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS powinno mieć charakter wyjątkowy, wyłącznie w takim skonfigurowaniu, w którym sytuacja zdrowotna, rodzinna, życiowa i losowa wnioskującego reprezentuje taki ładunek aksjologiczny, który przełamuje fiskalizm państwa.

3. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ stwierdził, iż rozważał jako podstawę zwolnienia strony z przedmiotowej opłaty przesłankę wskazaną w art. 64 pkt 7 u.p.s. dotyczącą sytuacji, w której osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Celem wprowadzenia art. 64 pkt 7 u.p.s. było przeciwdziałanie sytuacjom, w których osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS byłyby obarczane tym obowiązkiem, pomimo że członek rodziny postępował względem nich w sposób naganny, lekceważący, zaniedbując podstawowe obowiązki rodzinne. W piśmiennictwie wskazuje się, że "naruszenia w obszarze władzy rodzicielskiej mogą być zarówno aktywne, np. stosowanie przemocy, demoralizacja, zmuszanie do pracy ponad wiek i siły dziecka, głodzenie, jak i pasywne - np. porzucenie dziecka, brak zainteresowania jego wychowaniem, zerwanie kontaktów. Każdy rodzaj naruszeń mający charakter rażący powinien być poddany skrupulatnej ocenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwolnienia z odpłatności.

4. Organ dalej wyjaśnił, że w myśl art. 64a ustawy u.p.s. "osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej. Decyzja wydawana na podstawie art. 64a ustawy nie ma charakteru uznaniowego, jeżeli osoba zobowiązana wystąpi z wnioskiem o zwolnienie i przedstawi wymienione w nim orzeczenia, organ zobowiązany jest do wydania decyzji o zwolnieniu z opłat.

5. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki obligatoryjne do zwolnienia strony od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej wskazane przez art. 64a ustawy. Strona nie przedstawiła bowiem prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej matki ani prawomocnego orzeczenia sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę strony. W takim przypadku nie obejmuje R. S. obligatoryjne zwolnienie, o jakim mowa w art. 64a.

Kolegium podkreśliło, iż strona do wniosku o zwolnienie jak i w trakcie całego postępowania nie załączyła żadnych dokumentów, jednak zebrane w toku postępowania przez organ I instancji dowody (wywiad środowiskowy, zeznania świadków) w sposób bezsporny i jednoznaczny potwierdzają fakt rażącego zaniedbania obowiązków rodzinnych przez J. S. wobec syna w okresie jego dzieciństwa. Ciężar tych doświadczeń z dzieciństwa, w połączeniu z obecnym obowiązkiem finansowym wobec matki, stanowi istotny i ważny powód zasługujący na uwzględnienie wniosku o zwolnienie z opłaty. Z uwagi na uwzględnienie przez organ I instancji w całości zeznań świadków za wiarygodne zarzut pełnomocnika strony o braku obecności podczas ich przesłuchania jest niezasadny.

6. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem reprezentowanym przez organ I instancji, iż Pan R. S. nie wykazał, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt matki w DPS. Strona nie przedstawiła orzeczenia sądowego stwierdzającego rażące niewywiązywanie się matki z obowiązków rodzicielskich, jednak zebrane w toku postępowania dowody (wywiad środowiskowy, zeznania świadków) w sposób bezsporny i jednoznaczny potwierdzają fakt rażącego zaniedbania obowiązków rodzinnych przez Panią J. S. wobec syna w okresie jego dzieciństwa. Ciężar tych doświadczeń z dzieciństwa, w połączeniu z obecnym obowiązkiem finansowym wobec matki, stanowi istotny i ważny powód zasługujący na uwzględnienie wniosku o zwolnienie z opłaty. Uznając wyjątkowy charakter opisanych okoliczności i ich wpływ na sytuację Pana R. S., organ stwierdza, że pomimo zdolności finansowej do ponoszenia całości opłaty, obciążenie go pełną kwotą byłoby nieadekwatne i niesprawiedliwe społecznie. Do złożonego wniosku Strona nie załączyła żadnych dokumentów, z których by wynikało, że ponosi inne nadzwyczajne koszty. Większość kontrolowanych decyzji w tym również ustalających odpłatność za pobyt w DPS wskazuje na zbliżone sytuacje wnioskodawców. Gdyby w każdej z tych spraw przychylić się do wniosku o zwolnienie stałoby się ono zasadą, a nie wyjątkiem. Pogorszenie sytuacji majątkowej z powodu obciążenia odpłatnością za pobyt matki w DPS również nie może być podstawą do zwolnienia w całości z tej opłaty. Oczywistym jest bowiem, że stanowi ona znaczny uszczerbek w comiesięcznych wydatkach. Strona nie może jednak zapominać, że jest to opłata związana z opieką nad matką i stanowi rekompensatę za sprawowanie tej opieki przez jednostki samorządowe. Opieka ta nie jest bezpłatna.

7. Zdaniem organu II instancji w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podobnie jak organ 1 instancji, mimo zrozumienia sytuacji Pana R. S. nie mogą postępować zgodnie z życzeniem osób zainteresowanych, sprzecznych między innymi z przytoczonymi wyżej przepisami, na których straży ma obowiązek stać. Również w doktrynie podkreśla się, że głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych.

8. Wskazuje się, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Dlatego stosowanie zwolnień odwołujących się do tych relacji wymaga dużej rozwagi i ostrożności. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, należało uznać, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa — organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i zastosował w sposób poprawny przepisy obowiązującego prawa. W szczególności analiza akt sprawy i uzasadnienia organu I instancji wskazuje, że zaskarżona decyzja została podjęta po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy związanych z sytuacją finansową i rodzinną Pana R. S.. Konkludując przyjąć należy, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 64 u.p.s. warunkujących zwolnienie w całości z opłat za pobyt osoby bliskiej w DPS.

1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł R. S., reprezentowany przez radcę prawnego.

1. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i nie wyjaśnienie przy tym zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji przy negatywnym rozpatrzeniu odwołania skarżącej; b) art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a także wydanie decyzji niespełniającej wymagań ustawowych w zakresie uzasadnienia; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 64 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie.

2. W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych.

3. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organy obu instancji zgodnie przyjęły, że matka skarżącego w sposób rażący nie wypełniała wobec niego swoich obowiązków rodzinnych, a zatem skarżący wykazał, że zachodzi podstawa do zastosowania zwolnienia ze wskazanego we wniosku art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z powołanym przepisem, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

4. Jednakże organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, z niezrozumiałych względów zastosowały w sprawie art. 64a powołanej ustawy, mimo że przepis ten stanowi odrębną przesłankę obligatoryjnego zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wobec przesłanki fakultatywnej opisanej w art. 64 pkt 7 ustawy.

5. Ponadto, dokonane przez organ I instancji czynności w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą oraz przeprowadzenie dowodu z sześciu świadków wskazanych we wniosku odbyło się bez powiadomienia pełnomocnika wnioskodawcy, pozbawiając go możliwości czynnego udziału w sprawie. Organ odwoławczy skwitował ten zarzut stwierdzeniem, że "z uwagi na uwzględnienie przez organ l instancji w całości zeznań świadków za wiarygodne, zarzut pełnomocnika strony o braku obecności podczas ich przesłuchania jest niezasadny". Stanowisko organu II instancji, który nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w pominięciu pełnomocnika skarżącego przez organ I instancji w całym postępowaniu, jest zdaniem strony całkowicie niezrozumiałe oraz rażąco sprzeczne z treścią art. 10 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

6. Co więcej, organ I instancji w sposób dowolny, bez należytego uzasadnienia odmówił w całości zwolnienia z opłat za 2024 r., jednocześnie z niezrozumiałych powodów zwalniając skarżącego z opłat w 50 % za 2025 r. i kolejne lata ujęte w decyzji.

7. Skarżący wniósł o zwolnienie z opłat w całości, wobec czego obowiązkiem organu było przedstawienie w uzasadnieniu decyzji przekonujących powodów opartych na zgromadzonym materiale dowodowym, dla których organ odmówił zwolnienia w całości w odniesieniu do 2024 r., stosując jednocześnie zwolnienie częściowe na czas określony. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że podstawowym kryterium, jakie należy brać pod uwagę w opisanym przypadku jest sytuacja majątkowa wnioskodawcy, jednakże nie wyjaśnił, w jaki sposób sytuacja ta, ustalona na podstawie wywiadu środowiskowego, daje podstawę do zwolnienia w całości z obowiązku uiszczania opłaty za 2024 r., zaś za 2025 r. i następne już tylko w połowie. Organy obu instancji nie wyjaśniły przy tym, dlaczego zwolnienie w tej części jest jedynie do 30 czerwca 2027 r. Wyżej opisane braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naruszają także art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji. Decyzje organów obu instancji są w tym zakresie dowolne i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

3. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, o czym skarżący został zawiadomiony, ale nie zajął w tym względzie stanowiska.

2. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

3. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się decyzja SKO w Łodzi z 2.09.2025 r., znak SKO.4115.197.2025, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Rogów z dnia 31.07.2025 r. w sprawie częściowego zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy społecznej w B., [dalej: "DPS"].

4. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2012 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 z późn. zm.), [dalej: "u.p.s."], a w szczególności zaś art. 64 pkt 7 u.p.s.

5. Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

6. W tym miejscu należy zauważyć, że decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłat wydana w trybie art. 64 u.p.s. jest tzw. decyzją uznaniową. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych uznanie administracyjne polega na tym, że przed wydaniem decyzji, organ winien zbadać i wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, które mogą mieć dla sprawy istotne znaczenie. Motywy decyzji o charakterze uznaniowym nie mogą być bowiem dowolne, muszą mieć związek ze sprawą oraz opierać się na przesłankach o charakterze prawnym. Uprawnienie do działania w ramach uznania administracyjnego oznacza, że na gruncie analizowanego przypadku, do uznania organu pozostawiono stwierdzenie istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi w postaci zwolnienia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 5.06.2025 r., II SA/Sz 157/25; wyrok WSA w Łodzi z 8.01.2026 r., II SA/Łd 644/25; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

7. Kontrola legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego jest dokonywana w ograniczonym zakresie. Polega ona bowiem na zbadaniu czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (tak np. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1011/20). Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w takich ramach sprowadza się do zbadania czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia. Sąd nie ocenia natomiast decyzji z punktu widzenia jej słuszności (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 14.11.2012 r., III SA/Kr 3/12).

8. Możliwość prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest nierozerwalnie związana z zebraniem w sprawie niezbędnego materiału dowodowego w ramach prowadzonego postępowania. Wynika to z podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej. Organ administracji ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co pozwala na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Wszechstronna ocena okoliczności konkretnej sprawy jest możliwa wyłącznie na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć czynności procesowe mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich wątpliwości.

9. Należy podkreślić, że szczególnego znaczenia w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera wyrażona w art. 11 K.p.a. zasada przekonywania, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, które stanowi co do zasady jej obligatoryjny element stosownie do art. 107 K.p.a. Wymogi co do samej treści uzasadnienia wynikają zaś z art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

10. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązków wynikających z ww. przepisów. O ile bowiem w sprawie organy zgromadziły materiał, który pozwolił na stwierdzenie, że w sprawie skarżący wykazał spełnienie przesłanki z art. 64 pkt 7 u.p.s. (rażące naruszenie przez matkę skarżącego obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem skarżącego), to rzeczywiście przyznać należy stronie skarżącej rację, że z powołanych przez organ okoliczności sprawy nie sposób wywieść z treści uzasadnienia, przyczyn przyznania zwolnienia w wysokości 50% dotychczas ustalonej opłaty za okres 1.01.2025 r. – 30.06.2027 r. jak i powodów, dla których ww. zwolnienie odnosi się do tego właśnie okresu, jak również z jakich przyczyn właśnie w okresie od 9.05.2024 r. – 31.12.2024 r. organy uznały za zasadne odmówić zwolnienia skarżącego z odpłatności. Sąd zauważa przy tym, że brak przedstawienia przez skarżącego ww. orzeczeń sądowych nie stoi co do zasady na przeszkodzie w zwolnieniu skarżącego do opłat w całości. W przypadku odmowy zaś od opłat zwolnienia w całości organy winny to stanowisko należycie uzasadnić.

11. Organ I instancji stwierdził, że "biorąc pod uwagę datę zamieszkania matki w DPS w B. oraz konieczność uwzględnienia aktualnej sytuacji finansowej Pana R. S. i zasad współżycia społecznego, uznano za zasadne przyznanie częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia", jednak nie wskazał w jaki sposób okoliczności te przełożyły się na wydane rozstrzygnięcie. Braku uzasadnienia w tym zakresie nie uzupełnił ponadto organ II instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że co prawda sam fakt rażącego naruszania obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych nie jest równoznaczny z zaistnieniem przesłanek uzasadniających obligatoryjne czy całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat, jednakże ustawodawca nakazuje organom badać konkretne okoliczności danej sprawy i z ich uwzględnieniem rozważać zasadność, a następnie zakres przyznawanej pomocy (por. wyrok NSA z 13.09.2024 r., I OSK 2358/23). Tymczasem, zdaniem Sądu, w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć próżno poszukiwać takich rozważań. Wobec tego wydane w sprawie rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, uznać należy na tym etapie postępowania za dowolne, bowiem wydane z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie, skutkiem tego zaniechania jest brak możliwości dokonania przez Sąd pełnej kontroli wydanych w sprawie przez organy obu instancji rozstrzygnięć.

12. Niezrozumiałe, w ocenie Sądu, jest twierdzenie organu II instancji, który w ramach konkluzji stwierdza, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 64 u.p.s. warunkujących zwolnienie w całości z opłat za pobyt osoby bliskiej w DPS. Ale organ nie wskazuje o jakie konkretnie niespełnione przesłanki chodzi, abstrahując od tego, że z art. 64 u.p.s. nie wynika, że przesłanki zwolnienia z opłat w całości i w części są różne.

13. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawioną wyżej przez Sąd ocenę prawną stosownie do art. 153 P.p.s.a., przy czym Sąd zaznacza, że nie przesądza treści decyzji wydanej po ponownym rozstrzygnięciu sprawy przez organy. O ile pojawi się – w ocenie organu - taka konieczność, organy mogą skorzystać dodatkowo z inicjatywy dowodowej. Organy winny też odnieść się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności przyczyn niezawiadomienia pełnomocnika skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, iż z uwagi na uwzględnienie przez organ l instancji w całości zeznań świadków za wiarygodne, zarzut pełnomocnika strony o braku obecności podczas ich przesłuchania jest niezasadny. Powyższa argumentacja organu nie jest wystarczająca, a to z tego powodu, że obecność pełnomocnika skarżącego umożliwiłaby mu zadawanie pytań, a tym samym być może uzyskania dodatkowych informacji, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

14. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

15. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, obejmujący kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).

ds