II SA/Wr 444/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-10-04	
Data wpływu	2017-06-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 778;  art. 59, art. 60, art. 64, art. 53, art. 61; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków letniskowych oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Wójta Gminy M. w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778) oraz art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków letniskowych wraz z infrastrukturą na działce nr [...] we wsi W. gmina M..

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że w dniu 15.09.2016 r. wpłynął wniosek Pana R.W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków letniskowych, wraz z infrastrukturą, na działce nr [...], we wsi W., gmina M.. Teren przewidziany pod realizację zadania j.w. nie jest objęty aktualnym, obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie istnieje dla niego obowiązek opracowania planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym przed wydaniem przedmiotowej decyzji przeprowadzono analizę funkcji i zagospodarowania terenu w ustalonym obszarze analizowanym. Organ I instancji podniósł, że w ramach postępowania sporządzono projekt decyzji oraz wystąpiono o uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 778).

Organ I instancji nadmienił, że działka nr [...] obręb W. zlokalizowana jest w granicach R. Parku Krajobrazowego oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty R.J. [...], co stanowiło podstawę do dokonania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 28 października 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. odmówił uzgodnienia planowanego zamierzenia. Jak zauważył organ I instancji, w/w organ wskazał, że w odniesieniu do lokalizacji inwestycji w granicach R. Parku Krajobrazowego należy wskazać, iż na terenie w/w Parku obowiązują zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1-12 Rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 listopada 2007 r. w tym m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (...), wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (...), a także zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Organ I instancji nadmienił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia wskazując, że w północno-wschodniej części terenu zlokalizowany jest ciek, nie wyszczególniony jako odrębna działka ewidencyjna oraz że zgodnie z dokonanymi przez niego pomiarami na portalu geoportal.gov.pl odległość od terenu rozgraniczającego teren inwestycji od cieku wynosi ok. 70 m. W związku z czym wskazał, że w myśl obowiązujących przepisów o ochronie przyrody, planowana inwestycja narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek" obowiązujący na terenie R. Parku Krajobrazowego. Ponadto wskazał, że analizowana inwestycja nie narusza pozostałych zakazów obowiązujących na terenie R. Parku Krajobrazowego.

Organ I instancji zauważył, że zażalenie na powyższe postanowienie, wniósł Pan R.W.. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. nie znalazł podstaw do zmiany swojego postanowienia i przekazał zażalenie organowi odwoławczemu celem rozpatrzenia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia 29.12.2016 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł R.W. podnosząc, że w toku przeprowadzonego postępowania uzyskano pozytywne odpowiedzi od instytucji mających wpływ na wydanie warunków zabudowy dla w/w inwestycji tj. Starosty K., Wydziału Inwestycji i Drogownictwa Powiatu K. G., Urzędu Marszałkowskiego Województwa D..

Odwołujący się podniósł, że działka nr [...] usytuowana jest bezpośrednio przy drodze powiatowej oraz w odległości ok 300 metrów od zabudowań mieszkalno - gospodarczych i według analizy architektonicznej gminy M. jest kontynuacją funkcji mieszkalnej wsi oraz pozwala jednoznacznie określić elementy o których mowa w ustawie w zakresie warunków art 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto teren ten przewidziany pod realizację zamierzenia nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (użytki Ps IV).

Jak zauważył skarżący, jedynym podmiotem który odniósł się negatywnie oraz odmówił wydania zgody jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W., który w uzasadnieniu swojej decyzji podjął kwestię, że działka nr [...] na której ma być realizowana inwestycja znajduje się poza granicą wsi W. ok 300 metrów od ostatnich zabudowań, co w ocenie R.W., jest błędnym rozumowaniem. Skarżący podniósł, że sama definicja wsi wskazuje, że wieś jest jednostką osadniczą o zwartej lub rozproszonej zabudowie, co utwierdza w przekonaniu, że opinia organu, iż teren przedsięwzięcia zlokalizowany jest poza jednostką osadniczą, jest błędna.

Skarżący podniósł, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, ze głównym i jedynym powodem jest zlokalizowanie zamierzonych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek. Powyższy przepis, zdaniem R.W., odnosi się jedynie właśnie do obszarów poza wsią, nie zabudowanych. Na w/w działce znajduje się ciek wodny, który występuje okresowo, nie jest on objęty odrębnym nr działki a na dodatek nie przebiega na całej długości działki /1/3/, więc porównywanie go do rzeki czy też nawet strumienia, zdaniem skarżącego, jest co najmniej niestosowne.

Następnie skarżący wskazał, że z informacji jakie uzyskał w gminie, dowiedział się, że gmina M. nie posiada uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostało jedynie uchwalone studium przyjęte uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 29 listopada 2011 r. Jak zauważył odwołujący się, studium, w przeciwieństwie do planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych. W związku z tym, zdaniem skarżącego, nie ma zakazu prawnego na rozpoczęcie budowy. Skarżący zauważył, że w w/w studium zawarto informację, że we wsi W. "dopuszcza się wprowadzenie zabudowy poza granicami rozwoju osadnictwa". Ponadto Dyrektor Ochrony Środowiska przeanalizował pozostałe zakazy obowiązujące na terenie R. Parku Krajobrazowego i nie wykazał, że inwestycja będzie łamała jakiekolwiek z nich.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że regulacje prawne odnoszące się do zagadnień związanych z postępowaniem w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.; dalej jako: u.p.z.p.). Wskazany akt administracyjny wydawany jest na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji, jakie wynikają z przepisów prawa. Organ może wydać decyzję jedynie przy spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W zakresie nieuregulowanym zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej jako: k.p.a.).

Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji, zasadniczym powodem wydania zaskarżonej decyzja, była odmowa uzgodnienia projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W..

Planowane przedsięwzięcie położone jest w granicach R. Parku Krajobrazowego oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty R.J. [...]. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio w niniejszym postępowaniu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. W odniesieniu do innych niż ww. obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 z poźn. zm.), ustawodawca określił formy ochrony przyrody, a wśród nich m.in. parki krajobrazowe oraz obszary Natura 2000. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo zwrócił się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o uzgodnienie projektu decyzji.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, że stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest dla organu prowadzącego postępowanie główne wiążące. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzać o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu. Taka sytuacja, co do zasady, ma miejsce wówczas, gdy organ uzgadniający nie uzgodni przedłożonego mu projektu decyzji, albowiem organ decyzyjny jest związany stanowiskiem zajętym przez organ uzgadniający w trybie art. 106 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1021/11; z dnia 25 lutego 2010 r., II OSK 425/09; z dnia 13 stycznia 2009 r. II OSK 1792/07; uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98).

Nie ulega zatem wątpliwości, że stanowisko wyrażone przez organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. wiąże wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie informacyjnie organ odwoławczy wskazuje, że postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, gdyż wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym, przy czym organ ten nie może sprawdzać, czy weryfikować postanowień wydanych w postępowaniu uzgodnieniowym. Podnoszone przez skarżącego na tym etapie postępowania zarzuty względem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. o nieuzgodnieniu warunków zabudowy, nie mogły zostać poddane ocenie przez organ II instancji.

W skardze wniesionej na tę decyzję pełnomocnik skarżącego R.W. zarzucił:

- naruszenie przepisu art. 106 § 5 k.p.a w zw z art 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 7 ustawy środowiskowej i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu iż postanowienie organu współdziałającego - Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W., nie mogło być poddane ocenie organu II instancji, podczas gdy w razie spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie stosuje się przepisów art. 106 § 3 ,5 i 6 k.p.a.,

- zarzucając również przyjęcie przez Samorządowe Kolegium błędnej wykładni wyżej cytowanego przepisu, polegającej na przyjęciu zawężającej interpretacji, podczas gdy należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, każącą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora do zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu,

- art. 6 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię, dokonaną wbrew konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności, polegającą na przyjęciu, że norma ta ma na celu ochronę tylko interesu Gminy i swym zakresem nie obejmuje interesu właściciela nieruchomości zamierzającego inwestować, naruszenie przepisów formalnoprawnych art. 77 § 1 k.p.a., wobec dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podporządkowując kierunek rozstrzygnięcia wyłącznie interesowi Gminy,

- naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. w zakresie pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Pełnomocnik w uzasadnieniu skargi wnoszącej o uchylenie skarżonej decyzji podniósł, że stosownie do obowiązującej doktryny prawa, w toku instancji winno nastąpić wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu współdziałającego t.j. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W., jako iż Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2002 nr. 153, poz. 1270 ) uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi.

Zgodzić się należy, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję ustalającą warunku zabudowy wydaje organ po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy na gruncie niniejszej sprawy - Starostą Powiatowym w J.G., Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska we W. i Marszałkiem Województwa D. za pośrednictwem D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Poza Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we W., pozostałe instytucje, do których organ I instancji zwrócił się w ramach obowiązku uzgodnienia stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 uopizp, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dl inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków letniskowych wraz z infrastrukturą, na działce nr [...] we wsi W., zaopiniowały pozytywnie.

Zważyć w tym przypadku należy, iż organ prowadzący postępowanie główne wykonując postanowienie, o jakim mowa w art. 106 § 5 k.p.a. nie może działać dowolnie lub pochopnie, z pominięciem art. 77 ust. 1 pkt 1, ust.3 i ust. 7 ustawy środowiskowej.

Podstawowe znaczenie ma w tym kontekście zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uzupełniona o podstawowe reguły postępowania dowodowego, tj. art. 77 k.p.a., obligującego organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżący wskazuje zatem, iż stanowisko innego organu które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym, elementem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, i organ prowadzący postępowanie może korzystać z tego materiału dopiero wtedy gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści.

W takiej sytuacji kontrowersyjna wydaje się kwestia wykonalności postanowienia przewidzianego w art. 106 § 5 k.p.a. ustępując warunkowi jego trwałości, który ma podstawowe znaczenie dla realizacji zasady prawdy obiektywnej (uchwała składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/98).

W tym stanie rzeczy zarzut o uchybieniu przepisowi art. 77 ust. 1 pkt 1, ust.3 i ust. 7 ustawy środowiskowej, polega na tym, iż do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się przepisów art. 106 k.p.a.

Co oznacza jak stanowi ustawa środowiskowa, ustawodawca regulując procedurę dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach , stanowiącą współdziałanie organów , o którym mowa w art. 106 k.p.a., wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie złożone w tym trybie .

Legalność wydania przedmiotowej decyzji, winna zatem być przedmiotem postępowania dowodowego prowadzonego przez organ wydający decyzję główną. Na gruncie sprawy skarżący w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazywał na niewłaściwą interpretację Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W., zawartą w postanowieniu znak [...] w przedmiocie definicji wsi, która stanowi, iż wieś jest jednostką osadniczą o zwartej lub rozproszonej zabudowie.

Z tego zaś tytułu, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest poza obszarem istniejącej zabudowy mieszkaniowej, nie sposób wyciągać wniosku, iż rozpatrzenie wniosku przez organ współdziałający, winno odbywać się przy zachowaniu przesłanek obowiązujących poza obszarem wsi.

Wskazać w tym miejscu należy, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W. w piśmie do generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 22 listopada 2016 r. wskazuje, że zabudowa miejscowości W. ma czytelne granice. Jednakże wyłącznie nieuzasadnioną interpretacją, jest w tym przypadku dalsze stwierdzenie, iż działka [...] ze względu na swoje położenie w oderwaniu od zabudowy miejscowości, zlokalizowana jest poza jednostką osadniczą osadniczej nie zawiera parametrów odległościowych tym bardziej iż w treści pisma przyznaje iż słusznym jest zarzut odwołującego wskazujący iż definicja jednostki osadniczej nie zawiera parametrów odległości.

Nie wiadomo zatem na jakich kryteriach oparł się ten sam opiniujący, twierdząc iż odległość od najbliższej zabudowy ma charakter pomocniczy i ma na celu podkreślenie że planowana zabudowa nie stanowi uzupełnienia czy powiązania z istniejącą zabudową.

Zważyć również należy, iż ustawodawca statuując zasadę prawa do zabudowy, nie daje podstaw do przyjęcia, że regulacja art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia nadmiernie szczegółowego formalistycznego podejścia, uprawniającego w istocie do silnego ograniczenia, a nawet wyłączenia prawa do zabudowy. Szczególnie w sytuacji, gdy dotyczy właściciela nieruchomości, naruszając tym samym konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności.

Pozostając w granicach wyżej zgłoszonego zarzutu, należy zważyć bowiem na art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem decyzja przedmiotowa wydana została wbrew konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności, polegając na przyjęciu, iż norma ta ma na celu ochronę wyłącznie interesu Gminy i nie obejmuje interesu właściciela nieruchomości, zamierzającego kontynuować dalsze korzystanie z prawa własności w postaci nietrwałych budowli rekreacji indywidualnej tolerowanej prze władze gminy przez 15 lat.

Zapisana w judykaturze wykładnia w zakresie prawa do zabudowy statuuje, że zasada prawa do zabudowy powoduje, iż należy poszukiwać takich rozwiązań w zakresie rozstrzygania o ustaleniu warunków zabudowy, aby umożliwić realizację zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem inwestora.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] r. są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy. Zasadnicze kategorie warunków i wymagań urbanistyczno- architektonicznych, jakie powinna zawierać tego rodzaju decyzja planistyczna, zostały wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") określono szczegółowe zasady i sposób ustalania powyższych wymagań i warunków.

Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby uzyskać warunki zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w cytowanym powyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322.451). Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Podnieść należy, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki położonej w granicach R. Parku Krajobrazowego oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty R. J. [...]. Jest to obszar objęty ochroną stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134). W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest uzależnione od stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zawartego w uzgodnieniu. Skoro bowiem powołany przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wymaga uzgodnienia, to uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr 340121). Co więcej w wyroku z dnia 5 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 764/06, LEX nr 338629) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym i dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z obrotu tego wyeliminowane, brak jest podstaw po stronie organu pierwszej instancji, który prowadził sprawę o ustalenie warunków zabudowy, do ponownego występowania w tej samej sprawie do tych samych organów w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy powołały się na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia 28 października 2016 r., w którym odmówiono uzgodnienia planowanej inwestycji, co było dla nich wiążące i było powodem wydania decyzji negatywnej. Takie stanowisko organów, wbrew przedstawionym wyżej zarzutom skargi, było zdaniem Sądu w pełni zasadne w świetle przywołanych wyżej przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Należy w tym miejscu podkreślić jeszcze raz, że w myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej powoływana również jako "p.p.s.a."). Jak wynika z treści art. 126 k.p.a. postanowienie takie może być także wzruszone w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a.

Na tle wykładani powołanych przepisów k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia, wzruszenie takich postanowień może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06, z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2322/10, z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II OSK 882/11, z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II OSK 733/13, z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1351/13; niepublikowane).

Jak z powyższego wynika, wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie głównie wywodzony jest z możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia oraz konsekwencji tej możliwości w postaci prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., II OSK 2307/15, Lex nr 2315126). Należy tu zauważyć, że strona skarżąca w niniejszej sprawie skarżyła to postanowienie uzgodnieniowe, jednakże nieskutecznie.

Z przedstawionych powodów nietrafne są zarzuty skargi naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieporozumieniem jest zarzut skargi naruszenia przez organy w niniejszej sprawie art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz ust. 7 ustawy (jak należy się domyślać, albowiem skarga nie określa bliżej tego aktu prawnego) z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), albowiem przepisy te odnoszą się do decyzji środowiskowej, a postępowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej dotyczyło wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o co wnosiła strona skarżąca w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z powyższym skargę jako nietrafną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.