Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów na terenie miasta [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej określenia dyżurów apteki ogólnodostępnej ,,D." przy ul. [...] w [...], II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej H. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu [...] marca 2024 r. Prezydent Miasta [...] wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów na terenie miasta [...]. Zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 2a ust. 5 pkt 1 i 2, art. 94 ust. 9 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301 ze zm., dalej jako P.f.) oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1938, dalej jako ustawa zmieniająca). W zarządzeniu tym Prezydent Miasta [...] wyznaczył apteki ogólnodostępne do pełnienia dyżurów na ternie Miasta [...] w dni wolne od pracy zgodnie z załącznikiem do zarządzenia, z którego wynikało, że w dniu [...] maja 2024 r. w godzinach od [...] do [...] dyżur będzie pełnić apteka D. przy ul. [...] w [...].

Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], w części dotyczącej określenia dyżurów apteki ogólnodostępnej "D." przy ul, [...] w [...], wniósł jej właściciel apteki – H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca lub spółka). Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie:

1) art. 94 ust. 10 P.f. poprzez nie zastosowanie tego przepisu i wydanie zarządzenia bez uprzedniego wezwania Skarżącego do złożenia oświadczenia o nie wystąpieniu okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 8 P.f., oraz że w oznaczanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w art. 94 ust. 7 pkt 3.,

2) art. 94 ust. 7 pkt 3 P.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu apteki D. w [...] przy ul. [...] do pełnienia dyżurów, podczas gdy podmiot, który ją prowadzi tj. H. Sp. z o.o. nie jest w stanie zapewnić liczby personelu dostosowanej do zapewniania potrzeb mieszkańców powiatu w ramach dyżuru.

Mając na uwadze powyżej wymienione zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej spornej apteki i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca podała w uzasadnieniu, iż przed podjęciem uchwały (lub zarządzenie w przypadku miast na prawach powiatu) o wyznaczeniu dyżurów koniecznym jest: wezwanie apteki do złożenia oświadczenia o niezachodzeniu okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 8 P.f., jak również oświadczenie, że spełnione są wymagania, o których mowa w art. 94 ust. 7 pkt 3 P.f. Zdaniem skarżącej brak przedłożenia powyższego oświadczenia uniemożliwia ocenę, czy wyznaczona apteka do pełnienia dyżurów spełnia wymagania określone w art. 94 ust. 7 P.f. oraz czy nic zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 8 P.f.W ocenie skarżącej zaniechanie poczynione przez organ w istotny sposób narusza procedurę wyznaczania aptek zobowiązanych do pełnienia dyżurów w dni wolne od pracy, a w konsekwencji jest całkowicie wadliwe.

Według spółki naruszenie przepisu art. 94 ust. 10 P.f. prowadzi w konsekwencji do naruszenia art. 94 ust. 7, ponieważ wyznaczono aptekę do pełnienia dyżuru, która nie spełnia wymagań określonych w art. 94 ust 7 pkt 3. Gdyby wezwano skarżącą do złożenia oświadczenia, to wskazano by wystąpienie wymienionej w art. 94 ust. 7 pkt 3 P.f. negatywnej przesłanki w postaci niemożności zapewnienia liczby personelu dostosowanej do potrzeb mieszkańców powiatu w ramach pełnienia dyżuru. Ponadto apteka nie jest w stanie zapewnić obsady kadrowej, która mogłaby pełnić dyżur w dzień wolny od pracy ponieważ nie ma farmaceutów, którzy zgodziliby się wykonywać pracę w dni wolne od pracy. W konsekwencji, wobec wydania zaskarżonego zarządzenia istnieje realne ryzyko, że apteka nie będzie w stanie zrealizować nałożonego obowiązku. Zasady dyżurowania aptek od dnia 1 stycznia 2024 r. uległy zmianie, w szczególności ustawodawca zadecydował o odpłatności oraz dobrowolności dyżurów. W związku z wprowadzonymi zmianami, w pierwszej kolejności do dyżurów wyznaczone powinny zostać apteki, które zgłoszą chęć pełnienia dyżurów, a dopiero w sytuacji braku zgłoszeń inne apteki, które spełniają kryteria przewidziane w art 94 ust. 7 i 8 P.f. Skarżąca dodała, iż w zarządzeniu wskazane zostały również apteki, które dobrowolnie zdecydowały się pełnić dyżury, więc nie ma konieczności wskazywania apteki należącej do Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podał, iż zaskarżone zarządzenie wydano zgodnie z przepisem art. 94 ust. 9 pkt 3 lit. a P.f., po przeprowadzeniu analizy potrzeb ludności Miasta [...] w zakresie dostępności do produktów leczniczych, leków aptecznych, leków recepturowych, wyrobów medycznych oraz zapewnienia świadczenia usług i opieki farmaceutycznej. Z analizy wynikało, iż na terenie miasta [...] nie są zabezpieczone dni w wolne od pracy tj. 01.01.2024 r., 03.01.2024 r., 31.03.2024 r., 01.04.2024 r., 01.05.2024 r., 03.05.2024 r., 19.05.2024 r., 30.05.2024 r., 15.08.2024 r., 01.11.2024 r., 11.11.2024 r., 25.12.2024 r., 26.12.2024 r. Na tej podstawie Prezydent Miasta [...] przeprowadził procedurę wyznaczenia aptek ogólnodostępnych. W dniu [...] lutego 2024 r. wysłano do aptek ogólnodostępnych pismo o złożenie propozycji chęci pełnienia dyżuru w dni wolne od pracy oraz w porze nocnej przez podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną. W dniu [...] lutego 2024 r. organ otrzymał korespondencję zwrotną odnośnie chęci pełnienia dyżuru w dniach: 31.03.2024 r., 01.04.2024 r., 30.05.2024 r., 15.08.2024 r., 01.11.2024 r., 25.12.2024 r. od godz. 14:00- 18:00. W zakresie nie objętym dobrowolnie przez żadną z aptek Prezydent Miasta [...] wyznaczył apteki do pełnienia dyżurów w dni wolne od pracy oraz w porze nocnej zgodnie z załącznikiem do zarządzenia. W dniu [...] marca 2024 r. przekazano informację do Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie finansowania ww. dyżurów w poszczególne dni. W dniu [...] marca 2024 r. przekazano pismo do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o wydanym zarządzeniu. Dnia [...] marca 2024 r. przekazano podmiotom prowadzącym apteki ogólnodostępne informację o wyznaczeniu ich do pełnienia dyżurów.

Następnie organ wskazał, iż [...] maja 2024 r. zarządzeniem nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił zarządzenie w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów na terenie miasta [...]. Zgodnie z załącznikiem do zarządzenia apteka prowadzona przez skarżącą nie została wskazana jako apteka pełniąca dyżur w 2024 r. w dni wolne od pracy oraz w porze nocnej.

W ocenie Prezydenta Miasta [...] skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, iż opierając się treści art. 94 ust. 9 pkt 3 lit. a P.f., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia, oraz art. 2a ust. 5 pkt 1 P.f. Prezydent Miasta [...], po przeprowadzonej przez siebie analizie poziomu zaspokajania potrzeb, o których mowa w art. 94 ust. 1 P.f. i stwierdzeniu, że terenie Miasta [...] nie działa żadna apteka ogólnodostępna w trybie całodobowym, uznał, że uzasadnione było wyznaczenie aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów. Po przeprowadzonej analizie poziomu zaspokojenia potrzeb i dobrowolnym zgłoszeniu się jednej apteki do pełnienia dyżurów (w wybranym przez siebie przedziale czasowym) ustalono deficyt dyżurów w dni wolne od pracy w przedziale 4 godzin w dniach 1.05.2024 r., 3.05.2024 r., 19.05.2024 r., 11.11.2024 r., 26.12.2024 r. W związku z powyższym zasadne było zabezpieczenie przez Prezydenta Miasta pozostałych dni, a przede wszystkim zabezpieczenie pory nocnej, która ma realny wpływ na potrzeby społeczności lokalnej. Na jeden z tych dni -[...].05.2024 r. Prezydent wyznaczył aptekę skarżącej.

W ocenie organu art. 94 ust. 10 P.f. nie ma zastosowania do wyznaczania przez zarząd powiatu dyżurów aptek na podstawie art. 94 ust. 9 pkt 3 lit. a) P.f., gdyż jego zdaniem nie wydawał zarządzenia, o którym mowa w art. 94 ust. 3 P.f. (wskazanym w art. 94 ust. 10 P.f.), a więc nie był zobowiązany do stosowania się do zapisów art. 94 ust. 10, a tym samym do odbierania od osoby uprawnionej do reprezentowania podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną oświadczenia, o którym mowa w tym przepisie. Skoro przepis art. 94 ust. 10 odwołuje się do ust. 3, który dotyczy powiatu, którego siedzibą jest miasto liczące nie więcej niż 40 tys. mieszkańców, to bez wyraźnego przepisu odsyłającego, obowiązku wynikającego z ust. 10 nie można przekładać na miasto będące siedzibą powiatu, liczącego więcej niż 40 tys. mieszkańców.

Ponadto organ uznał za nieuzasadniony zarzut skargi, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w sprzeczności z przepisem art. 94 ust. 7 pkt 3 P.f. Zdaniem organu przepis ten nie oznacza, że do dyżurowania można wyznaczyć wyłącznie apteka spełniająca kumulatywnie i bezwzględnie wszystkie wymienione elementy. Wyznaczając aptekę ogólnodostępną zarząd powiatu jedynie winien brać pod uwagę wszystkie elementy wymienione w art. 94 ust. 7 pkt 3, ale brak spełnienia któregoś z nich nie dyskwalifikuje apteki ogólnodostępnej z możliwości wyznaczenia jej do pełnienia dyżurów. Według organu zarządzenie zostało wydane przez legitymowany organ, działający prawidłowo na podstawie przepisów wskazanych w jego podstawie prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył pełnomocnik organu, a pełnomocnik skarżącej nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiło zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów na terenie miasta [...]. Nie budziło wątpliwości, iż zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i który nie stanowi aktu prawa miejscowego (art. 94 ust. 18 w zw. z art. 2a ust. 5 pkt 1 i 2 P.f.). Zatem akt ten z pewnością podlega kognicji tutejszego Sądu.

Skarga na taki akt, zgodnie z brzemieniem art. 53 § 2a p.p.s.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej (a ustawa o samorządzie gminnym i ustawa o samorządzie powiatowym nie przewidują od 1 czerwca 2017 r. takich środków), może być wniesiona w każdym czasie.

Zaznaczyć należy, iż objęty skargą akt wydany został przez Prezydenta Miasta [...], będącego miastem na prawach powiatu. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż miasta na prawach powiatów swoje uregulowanie znajdują w art. 91 i kolejne ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 107 ze zm., dalej jako u.s.p.). Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.p. funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta; 2) prezydent miasta. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (ust. 2). Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (ust. 3). Z powyższych względów w odniesieniu do aktów podejmowanych przez organy w miastach na prawach powiatu, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawy, zastosowanie znajdować będą przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej jako u.s.g.), nie zaś u.s.p.

Podstawę prawną do zaskarżenia zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2024 r. stanowił zatem w przedmiotowej sprawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (z opisanych powyżej względów nie miał tu zastosowania art. 87 u.s.p.), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W świetle orzecznictwa przyjmuje się, że strona skarżąc akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że zaskarżony akt wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając stronę pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację, lub nakładając obowiązki (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Naruszenie interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 205/09, publ. w CBOSA).

W przedmiotowej sprawie należało zatem wykazać, że w wyniku wydania zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącej (realnego przyszłego lub obecnego), polegającego na istnieniu związku między zawartymi w kwestionowanym zarządzeniu unormowaniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.

Sąd stwierdził, iż skarżąca spółka posiada na gruncie rozpoznawanej sprawy interes prawny, który został naruszony zaskarżonym zarządzeniem, gdyż jest skarżąca jest właścicielem apteki – D. ul. [...] w [...], ujętej w załączniku do zaskarżonego zarządzenia jako apteka ogólnodostępna wyznaczona do pełnienia w dniu [...] maja 2024 r. dyżuru w godzinach [...]. Zatem w drodze zaskarżonego zarządzenia nałożono na skarżącą obowiązek w postaci pełnienia dyżuru przez należącą do niej aptekę.

Wobec stwierdzenia dopuszczalności skargi Sąd uprawniony był zatem do poddania jej ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem. Nie ulega wątpliwości, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu interesu prawnego strony skarżącej, nie uzasadnia uwzględnienia skargi i przyjęcia, że kwestionowane skargą postanowienia zarządzenia są prawnie wadliwe. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych postanowień zaskarżonego aktu tj. do oceny, czy określone naruszenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego interesu prawnego danego podmiotu zostało dokonane z poszanowaniem zasad porządku prawnego.

Obowiązek uwzględnienia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego powstaje zatem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. odnośnie pobodnie art. 101 ust. 1 u.s.g. - wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Odnośnie badania zgodności z prawem aktów organów gmin, w tym też zarządzenia Prezydenta Miasta, wskazać należy, iż przywołany wcześniej art. 147 § 1 p.p.s.a pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym według art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Powołana regulacja nie typizuje istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia, czy też naruszenie procedury jego wydania (wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11, wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt 412/11).

Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zarządzenie dotyczy wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów na terenie miasta [...] w określone dni (dni wolne od pracy i w porze nocnej – wymienione w zarządzeniu dni świąteczne). Podstawę prawną jego wydania stanowiły przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne. Zasadnicze znaczenie w tym zakresie posiada art. 94 P.f. Zgodnie z art. 94 ust. 1 P. f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych znajdujących się na terenie powiatu jest dostosowany do potrzeb ludności tego powiatu i pozwala na realizację przez te apteki zadań określonych w art. 87 ust. 2 (zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły oraz zapewnienie świadczenia ludności ustawowo określonych usług farmaceutycznych), w szczególności przez pełnienie dyżurów w dzień wolny od pracy oraz dyżurów w porze nocnej, z wyłączeniem powiatu mającego swoją siedzibę w sąsiadującym mieście na prawach powiatu. Podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną przekazuje zarządowi powiatu, w którym znajduje się ta apteka, rozkład godzin pracy tej apteki na dany rok najpóźniej do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma być podjęta uchwała, o której mowa w ust. 3, oraz informuje zarząd powiatu o zmianach tego rozkładu z co najmniej 30-dniowym wyprzedzeniem (ust. 2). W przypadku gdy praca aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, którego siedzibą jest miasto liczące nie więcej niż 40 tys. mieszkańców, zgodna z przekazanymi na podstawie ust. 2 rozkładami godzin ich pracy, nie gwarantuje zaspokojenia potrzeb ludności, o których mowa w ust. 1, w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy w zakresie zadań określonych w art. 87 ust. 2, zarząd powiatu wyznacza, w drodze uchwały, aptekę ogólnodostępną do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy. Uchwała jest wydawana na okres jednego roku kalendarzowego i określa dni oraz godziny pełnienia dyżurów przez aptekę ogólnodostępną prowadzoną przez określonego przedsiębiorcę (ust. 3).

Zarząd powiatu informuje podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne na terenie tego powiatu, indywidualnie albo zbiorowo, w sposób określony w ust. 6, co najmniej na 21 dni przed dniem wydania uchwały, o której mowa w ust. 3, o potrzebie wyznaczenia apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy, wskazując dni i godziny, w jakich mają być pełnione te dyżury (ust. 4). Podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną może zgłosić gotowość do pełnienia dyżurów przez prowadzoną przez siebie aptekę, we wskazanych przez siebie dniach i godzinach zgodnych z dniami i godzinami określonymi na podstawie ust. 4, w terminie 7 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w ust. 4. Wraz ze zgłoszeniem osoba uprawniona do reprezentowania podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną składa w jego imieniu oświadczenie, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 8, oraz że w zgłaszanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w ust. 7 pkt 3. Oświadczenie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń przewidzianej w art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (ust. 5).Komunikację między zarządem powiatu a podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne w sprawach, o których mowa w ust. 2, 4, 5 lub 12, prowadzi się za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (ust. 6).

Zarząd powiatu dokonuje wyboru apteki ogólnodostępnej, która zostanie wyznaczona do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy, biorąc pod uwagę:

1) potrzeby mieszkańców powiatu w zakresie zaopatrzenia w produkty lecznicze, w tym leki recepturowe, wyroby medyczne oraz pozostałe produkty aptek ogólnodostępnych oraz w zakresie świadczenia usług farmaceutycznych i sprawowania opieki farmaceutycznej;

2) lokalne uwarunkowania geograficzne i demograficzne oraz położenie lokalu apteki ogólnodostępnej;

3) możliwość zapewnienia przez podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną asortymentu określonego w pkt 1 oraz liczby personelu dostosowanej do zapewniania potrzeb określonych w pkt 1 (ust. 7).

Do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub dyżurów w dni wolne od pracy nie wyznacza się apteki ogólnodostępnej, jeżeli wobec podmiotu, który ją prowadzi:

1) toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki;

2) w okresie 3 lat poprzedzających rok, w którym ma być pełniony dyżur, wydano: a) ostateczną decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, b) ostateczną decyzję w przedmiocie nakazania usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień w prowadzeniu działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, c) prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (ust. 8).

Zarząd powiatu:

1) wyznaczając aptekę ogólnodostępną do pełnienia dyżurów, dokonuje wyboru spośród aptek ogólnodostępnych, które zostały zgłoszone w sposób, o którym mowa w ust. 5;

2) w przypadku braku zgłoszenia apteki ogólnodostępnej w sposób, o którym mowa w ust. 5, lub w przypadku zgłoszenia apteki ogólnodostępnej niespełniającej kryteriów, o których mowa w ust. 7, wyznacza do pełnienia dyżurów inną aptekę ogólnodostępną, biorąc pod uwagę kryteria określone w ust. 7 i 8;

3) w przypadku gdy po przeprowadzonej przez siebie analizie poziomu zaspokajania potrzeb, o których mowa w ust. 1, zwłaszcza weryfikacji funkcjonowania na terenie powiatu przynajmniej jednej apteki ogólnodostępnej w trybie całodobowym, dokonanej w oparciu o informacje, o których mowa w ust. 2, uzna, że uzasadnione jest wyznaczenie:

a) apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżurów w mieście będącym siedzibą powiatu, liczącym więcej niż 40 tys. mieszkańców lub

b) szerszego niż określono w art. 2 pkt 73 lub 74 zakresu godzinowego dyżurów pełnionych przez wyznaczoną aptekę ogólnodostępną

- może dokonać takiego wyznaczenia (ust. 9).

Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 3, osoba uprawniona do reprezentowania podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną, o której mowa w ust. 9 pkt 2, w terminie 7 dni od dnia wezwania przez zarząd powiatu, składa oświadczenie o niezachodzeniu okoliczności, o których mowa w ust. 8, oraz że w wyznaczanej aptece ogólnodostępnej spełnione są wymagania, o których mowa w ust. 7 pkt 3. Oświadczenie składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń przewidzianej w art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (ust. 10).

W przypadku uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawdziwości okoliczności wskazanych w oświadczeniach, o których mowa w ust. 5 lub 10, zarząd powiatu może wystąpić do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego z wnioskiem o potwierdzenie tych okoliczności. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny udziela zarządowi powiatu odpowiedzi niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 11).Zarząd powiatu niezwłocznie przekazuje kopię uchwały, o której mowa w ust. 3, lub jej zmian, w przypadku, o którym mowa w ust. 21, właściwemu miejscowo wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu, dyrektorowi oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz aptece ogólnodostępnej wyznaczonej do pełnienia dyżurów (ust. 12).Pełnienie dyżurów na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 3, przez aptekę ogólnodostępną podlega finansowaniu ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia, z wyjątkiem pełnienia ich w zakresie godzinowym rozszerzonym zgodnie z ust. 9 pkt 3 lit. b - w takim przypadku powiat finansuje, z własnych środków, pełnienie tych dyżurów w zakresie wykraczającym ponad zakres godzinowy wynikający z art. 2 pkt 73 lub 74 (ust. 13).

Takie brzmienie cyt. artykułu nadane zostało ustawą z 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1938), która weszła w życie z dniem 1 listopada 2023 r. W ustawie tej powrócono do zasady kształtowania opisanego rozkładu przez zarząd powiatu (uprzednio była to rada powiatu), jednocześnie zmieniając zasady wyznaczania dyżurów aptek ogólnodostępnych dając pierwszeństwo zasadzie dobrowolności, a przy braku takich zgłoszeń, określając reguły wyznaczania przymusowego aptek i jednocześnie określając zasadę odpłatności tak wyznaczanych dyżurów ze środków NFZ.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z miastem na prawach powiatu wskazać należy, iż ustawa P.f. nie wskazuje wprost, że przez powiat należy rozumieć także miasto na prawach powiat (choć w art. 2a ust. 5 pkt 1 i 2 p.f. odpowiednie wskazania poczyniono w odniesieniu do prezydenta miasta na prawach powiatu i zarządzeń prezydenta miasta na prawach powiatu), jednak wykładnia systemowa nie pozostawia wątpliwości, że również w mieście na prawach powiatu rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych musi być dostosowany do potrzeb ludności tego miasta i pozwalać na realizację przez te apteki zadania zaopatrywania ludności, zapewnienia świadczenia ludności usług farmaceutycznych oraz sprawowania opieki farmaceutycznej. Artykuł 2a ust. 5 pkt 1 P.f. wprost wskazuje, że ilekroć w P.f. jest mowa o zarządzie powiatu, rozumie się przez to również prezydenta miasta na prawach powiatu, a z kolei ilekroć jest mowa o uchwale zarządu powiatu, rozumie się przez to również zarządzenie prezydenta miasta na prawach powiatu (pkt 2).W istocie zatem wprowadzony w ustawie podział nie różnicuje powiatów i miast na prawach powiatu na te, w których dyżury są wyznaczanie i te, w których do wyznaczenia dyżurujących aptek ogólnodostępnych nie dochodzi, lecz dotyczy jedynie ograniczeń w położeniu wyznaczanej apteki tj. odpowiednio w powiecie lub mieście będącym siedzibą powiatu (zob. J. Wilk, Godziny pracy i dyżury aptek ogólnodostępnych, LEX/el. 2023).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ wydając zaskarżone zarządzenie jako podstawę prawną wskazał art. 94 ust. 9 pkt 3 lit. a P.f., odnoszący się do fakultatywnego wyznaczenia apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżuru w sytuacji, gdy organ w mieście będącym siedzibą powiatu liczącym ponad 40 tys. mieszkańców, po przeprowadzonej analizie poziomu zaspokajania potrzeb, o których mowa w art. 94 ust. 1 P.f., a zwłaszcza weryfikacji funkcjonowania na terenie powiatu przynajmniej jednak apteki ogólnodostępnej w trybie całodobowym uzna, iż takie wyznaczenie jest uzasadnione. Powyższe odnosi się zatem do wyznaczenia niejako dodatkowej apteki ogólnodostępnej do pełnienia dyżuru w mieście.

Jednak jak wynika z akt sprawy, w istocie zaskarżone zarządzenie wydane zostało w okolicznościach, gdy po analizie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych przekazanych przez apteki w trybie art. 94 ust. 2 P.f., stwierdzono, iż w wymienione w zarządzeniu święta (łącznie 11 dni) nie będzie funkcjonować żadna z aptek ogólnodostępnych w [...]. To oznaczało brak zabezpieczenia potrzeb mieszkańców, o których mowa w art. 87 ust. 2 P.f., czyli dostępu do leków i usług farmaceutycznych. Powyższe było też o tyle istotne, że w przypadkach powiatów tzw. obwarzankowych (czyli tych, które mają siedzibę w sąsiadującym mieście na prawach powiatu), jak w przedmiotowej sprawie, nie dotyczy tych powiatów art. 94 ust. 1 P.f., a to z uwagi na z reguły na dostępność do placówek w miastach na prawach i jednocześnie dobre skomunikowanie takich powiatów z miastami na prawach powiatów. Z kolei wydanie przez zarząd powiatu uchwały na podstawie art. 94 ust. 3 P.f. dotyczy tylko przypadku, gdy siedzibą powiatu jest miasto liczące nie więcej niż 40 tys. mieszkańców.

W sytuacji zatem ustalenia przez Prezydenta Miasta [...], na podstawie informacji nadesłanych przez apteki w trybie art. 94 ust. 2 P.f., że w 11 dni świątecznych nie będzie funkcjonowała w [...] żadna apteka ogólnodostępna, organ rozpoczął procedurę mającą na celu wyznaczenie aptek dyżurujących w te święta, dążąc do zagwarantowania zaspokojenia potrzeb ludności w tym zakresie, tak jak w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 3 P.f. Przy czym zasadność wyznaczenia przez organ aptek w opisanych warunkach nie była kwestionowana. Oznacza to jednak, że powyższe wyznaczenie nie stanowiło skorzystania przez organ z fakultatywnie określonej możliwości wyznaczenia dodatkowej apteki do pełnienia dyżuru.

Na powyższe wskazuje treść pisma z dnia [...] lutego 2024 r. skierowanego przez organ do aptek ogólnodostępnych, gdzie poinformowano o braku zabezpieczenia dni świątecznych w zakresie dostępności do aptek i możliwości dobrowolnego zgłoszenia się aptek do pełnienia dyżuru, wskazując w tym zakresie na konieczność złożenia wraz ze zgłoszeniem oświadczenia w trybie art. 94 ust. 5 P.f., a które dotyczy spełnienia wymagań z art. 94 ust. 7 pkt 3 i braku występowania przesłanek negatywnych określonych w ust. 8. Dodatkowo potwierdza powyższe okoliczność poinformowania przez organ wszystkich aptek ogólnodostępnych o finansowaniu dyżurów, o których mowa ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia (w art. 94 ust. 13 mowa o finansowaniu pełnienia dyżurów na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 3), a następnie poinformowanie NFZ i Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o wydaniu zaskarżonego zarządzenia (obowiązek taki zgodnie z art. 94 ust. 12 wiąże się z uchwałą, o której mowa w ust. 3).

Jak wynika z akt sprawy i objaśnienia do zarządzenia, dobrowolnie do pełnienia dyżurów w opisanej procedurze zgłosiła się tylko jedna apteka, wskazując dni, w których może pełnić takie dyżury. Zatem na pozostałe dni apteki zostały wyznaczone przez organ do pełnienia dyżurów w zaskarżonym zarządzeniu, w tym apteka skarżącej wyznaczona została do pełnienia dyżuru w dniu [...] maja 2024 r. w godzinach [...]. Przy czym apteka skarżącej została wyznaczona pomimo dwukrotnego poinformowania o braku zamiaru/możliwości pełnienia dyżurów w żadnym terminie i zakresie (pisma z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2024 r.), a przed jej wyznaczeniem organ nie dokonywał u skarżącej ustaleń co do wystąpienia negatywnych przesłanek wymienionych w art. 94 ust. 8, ani też co do spełnienia wymogów, o których mowa w art. 94 ust. 7 pkt 3 P.f.

Sąd zwraca uwagę, iż w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej z 17 sierpnia 2023 r. wskazano, iż projektowany art. 94 ust. 7 P.f. stanowi faktyczną podstawę formalną wyznaczania danej apteki ogólnodostępnej do dyżurowania. Określa też enumeratywnie względy i okoliczności jakie ma brać pod uwagę podmiot wyznaczający. Podkreślono, iż z oczywistych względów wyznaczający musi brać pod uwagę możliwości takiego podmiotu znajdujące przekucie na realność wywiązywania się przezeń z powierzonego mu zadania. Możliwości te są determinowane potencjałem zapewniania odpowiedniego rodzaju i dostatecznej ilości asortymentu, a także odpowiedniej liczby personelu gwarantującego niezakłócone funkcjonowanie apteki zarówno w normalnych dniach i godzinach jej funkcjonowania, jak i w trakcie dyżurów, rozpatrywanego czy to w kontekście przepisu art. 92 u.p.f. wymuszającego stałą obecność farmaceuty w lokalu apteki w godzinach jej faktycznego działania, czy choćby zgodności z normami czasu pracy przewidywanymi przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510, z późn. zm.).

Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe, treść art. 94 P.f. należy interpretować w ten sposób, iż za każdym razem organ wyznaczając apteki do pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy, przy dokonywaniu wyboru apteki ogólnodostępnej, która miałaby taki dyżur pełnić, ma obowiązek wziąć pod uwagę: 1) potrzeby mieszkańców powiatu w zakresie zaopatrzenia w produkty lecznicze, w tym leki recepturowe, wyroby medyczne oraz pozostałe produkty aptek ogólnodostępnych oraz w zakresie świadczenia usług farmaceutycznych i sprawowania opieki farmaceutycznej; 2) lokalne uwarunkowania geograficzne i demograficzne oraz położenie lokalu apteki ogólnodostępnej; 3) możliwość zapewnienia przez podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną asortymentu określonego w pkt 1 oraz liczby personelu dostosowanej do zapewniania potrzeb określonych w pkt 1 i jednocześnie musi też ustalić czy wobec takiej apteki : toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki; w okresie 3 lat poprzedzających rok, w którym ma być pełniony dyżur, wydano: a) ostateczną decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, b) ostateczną decyzję w przedmiocie nakazania usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień w prowadzeniu działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, c) prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Ustalenie powyższych elementów przez organ jest konieczne w opisanej procedurze, gdyż od tego uzależniona jest prawidłowość dokonanego przez organ wyboru określonej apteki do pełnienia dyżuru. Odnosi się to zarówno do przesłanek negatywnych, z uwagi na które apteka powinna być wykluczona z wyznaczenia do dyżuru, jak i pozytywnych, związanych z asortymentem jakim dysponuje apteka, jak i zasobami personelu. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, konieczne jest wzięcie przy tej ocenie przez organ pod uwagę wszystkich elementów wymienionych w art. 94 ust. 7 pkt 3. Zatem nie ulega wątpliwości, iż w/w elementy organ przez wyznaczeniem apteki do dyżuru w trybie określonym w art. 94 P.f. jest zobowiązany ustalić, aby poddać jej właściwej analizie. W tym znaczeniu wyznaczona do pełnienia dyżuru przez organ może być każda apteka ogólnodostępna (w pierwszej kolejności tak, która zgłosiła się dobrowolnie), ale przy uwzględnieniu przez organ określonych w ustawie wymogów. Na prawidłowość takiej interpretacji zdaniem Sądu wskazuje wykładnia literalna, którą potwierdza wykładnia systemowa i funkcjonalna.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie apteka, która zgłosiła się dobrowolnie do pełnienia dyżurów, nie zapewniła ich obsługi w wystarczającym zakresie, to w przypadku przymusowego wyznaczenia pozostałych aptek, organ zobligowany jest zachować wymogi, o których mowa w ust. 7 i 8 P.f. Natomiast analiza akt sprawy oraz treść odpowiedzi na skargę wskazują, iż skarżony organ wydając zaskarżone zarządzenie nie dochował powyższych wymogów wyznaczając do pełnienia dyżuru aptekę skarżącej, bez uprzedniego ustalenia niezbędnych informacji celem zbadania przesłanek określonych w art. 94 ust. 7 i 8 P.f., a zatem bez dochowania wymogów dokonywania wyboru apteki wskazanych w art. 94 ust. 7 i 8 P.f, a nawet pomimo informacji otrzymanym od apteki skarżącej wskazujących na brak możliwości pełnienia dyżuru.

W świetle powyższego uznać należy, iż wyznaczenie przez organ apteki skarżącej w zaskarżonym zarządzeniu do pełnienia dyżuru miało charakter arbitralny, nosząc cechy dowolności. Nawet jeżeli dokonane wyznaczenie związane było z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa dostępu do farmaceutyków i usług farmaceutycznych mieszkańców to takie wyznaczenie nie może zdaniem Sądu nosić znamion dowolności i musi być dokonane obligatoryjnie z zachowaniem wymogów określonych w art. 94 ust. 7 i 8 P.f.

Na dowolność w zakresie wyznaczenia apteki skarżącej jako zobowiązanej do pełnienia dyżuru w dniu [...] maja 2024 r., wskazuje ponadto wynikający z akt sprawy fakt, iż 17 aptek wymienionych w załączniku do zaskarżonego zarządzenia wskazanych do pełnienia dyżurów w dni świąteczne, wybranych zostało spośród 48 aptek, do których skierowane zostało pismo organu z dnia [...] lutego 2024 r. W tej sytuacji wyznaczenie do dyżuru apteki należącej do skarżącej, bez uwzględnienia przesłanek z art. 94 ust. 7 P.f. i wbrew informacji przesłanych przez tę aptekę o braku możliwości pełnienia dyżurów i potem jednoznaczniej informacji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2024 r., wskazuje na wyznaczenie tejże apteki przez organ z naruszeniem przepisów prawa.

Z kolei brak wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie ma okoliczność wydania przez Prezydenta Miasta [...] zarządzenia z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] zmieniającego zarządzenie w sprawie wyznaczenia aptek ogólnodostępnych do pełnienia dyżurów na terenie miasta [...]. Zgodnie z treścią § 3 tego zarządzenia weszło ono w życie w dniu podpisania, czyli [...] maja 2024 r. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i z akt sprawy, wydane zostało ono w związku z pismem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2024 r., w którym skarżąca wskazała na brak wystarczającej obsługi personalnej do pełnienia dyżuru. Mając na uwadze, że zarządzenie zmieniające weszło w życie [...] maja 2024 r., a zatem po dacie w jakiej apteka skarżącej miała pełnić dyżur, zarządzenie zmieniające w żaden sposób nie oddziaływuje na ocenę wyrażoną powyżej przez tutejszy Sąd.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy zatem, iż skarżony organ dopuścił się istotnego naruszenia w/w przepisów prawa i ich niewłaściwego zastosowania, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zarządzenia w części odnoszącej się do apteki skarżącej. Z uwagi na powyższe Sąd działając na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

W zakresie zasądzenia kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis – 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł (łącznie 797 zł) Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie

art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.