Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Skarżąca I. T. w dniu 18 września 2007 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 5,34 ha, położonych w R., określonej jako "budowa budynku wolnostojącego, ujeżdżalnia połączona ze stajnią oraz budowa budynku mieszkalnego wolnostojącego z wyłączeniem terenu pod zabudowę, działka nr 90 – 0,70 ha, działka nr 91 – 0,40 ha."

Rozpoznając ten wniosek Wójt Gminy decyzją z dnia 5 października 2007 r., powołując się na art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Uzasadniając swoją decyzję Wójt wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, gdyż zamierzona inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniając to bliżej stwierdził, że sąsiednie działki w granicach obszaru analizowanego nie są zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz gospodarczymi, w szczególności ujeżdżalnią ze stajnią. W związku z tym stwierdził też, że nie analizowano zamierzonej inwestycji pod kątem spełnienia pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wszystkie tam wymienione przesłanki winny być spełnione łącznie.

Skarżąca od decyzji Wójta wniosła odwołanie, w którym twierdziła, że spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w sąsiedztwie zamierzonej przez nią inwestycji znajdują się zabudowane działki. Działki te, jak wskazała, znajdują się wprawdzie w sąsiedniej gminie, mianowicie gminie K., jednakże są dostępne z tej samej drogi.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 listopada 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wniosek skarżącej dotyczył zamierzenia inwestycyjnego polegającego na lokalizacji na gruncie rolnym klasy IVa i IVb o łącznej powierzchni 1,1 ha zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą, służącą celom rekreacyjnego utrzymania koni pod wierzch dla własnych potrzeb. Z tego wynika, jak wskazał, że nie chodziło o lokalizację nowego gospodarstwa rolnego ukierunkowanego na produkcję żywności lub specjalizację w zakresie hodowli koni. Dalej wyjaśnił, że zmiana funkcji z rolnej na nierolną gruntu IV klasy o powierzchni 1 ha wymaga zgody Ministra Rolnictwa i tym samym nie został spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od którego zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał też, że w decyzji organu pierwszej instancji nie zawarto żadnego stwierdzenia jakoby odmową ustalenia warunków zabudowy był brak dostępu do drogi publicznej. Jednakże nie jest sporne, jak wskazał, że sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz że zabudowa występuje dopiero w miejscowości R., ale jest to zabudowa zagrodowa.

W skardze skarżąca twierdziła, że jej zamiarem jest realizacja zabudowy zagrodowej – stajni z ujeżdżalnią. W związku z tym wskazała, że z działki nr [...] wydzielono 0,70 ha na zabudowę gospodarczą a z działki nr [...] wydzielono 0,40 ha na zabudowę mieszkalną. Wywodziła, że podczas składania wniosku obie działki były traktowane odrębnie, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za całość i stwierdziło, że powierzchnia zabudowy przekroczyła 1 ha. Tymczasem, według skarżącej, powierzchnia zabudowy to 0,5 ha, na co składa się 2300 m2 budynku gospodarczego, 200 m2 budynku mieszkalnego oraz infrastruktura towarzysząca. Powierzchnia gruntów rolnych będzie wynosiła powyżej 5 ha i zostaną tam urządzone padoki. Opisywała też hodowlę, którą ma zamiar prowadzić i twierdziła w związku z tym, że zamierza hodować i trenować wyspecjalizowane konie sportowe oraz że stado podstawowe ma liczyć pięć klaczy hodowlanych. Dla tej wielkości hodowli, jak wskazywała, wielkość gospodarstwa, przynajmniej przez pierwsze dwa lata, jest wystarczająca.

Skarżąca wskazała też, że najbliższe zabudowania mieszkalne i gospodarcze znajdują się w miejscowości Z., odległej o około 500 m, oraz że te zabudowania nie zostały wzięte pod uwagę, gdyż znajdują się na terenie innej gminy, mianowicie gminy K. Pod uwagę wzięto natomiast zabudowania wsi R., położonej w gminie S., ale odległej od miejsca zamierzonej inwestycji o kilka kilometrów. W ocenie skarżącej nie jest to postępowanie prawidłowe.

Skarżąca twierdziła też, że jej celem od początku było założenie gospodarstwa rolnego i dlatego też kupiła grunt rolny, a nie budowlany. Wyjaśniła przy tym, że w związku z takim zamiarem przed kupnem gruntu informowała się w Urzędzie Gminy, co do możliwości planowanej zabudowy i uzyskała odpowiedź, że nie będzie przeszkód.

Na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. skarżąca wyjaśniła ponadto, że nie ubiegała się o uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, gdyż wyjaśniono jej, że w gminie S. średnia wielkość gospodarstwa rolnego wynosi 12,98 ha. Wskazała, że zabudowania wsi R. są oddalone od jej nieruchomości o około 10 km, zaś zabudowania wsi Z. znajdują się około 300 m od granic jej nieruchomości, przy czym przyznała, że jest to wyłącznie zabudowa zagrodowa.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skarżąca ubiegła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą sama określiła w taki sposób, że organy administracji nie brały pod uwagę przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4). Było to przy tym efektem jej świadomego wyboru, gdyż z uwagi na otrzymaną informację dotyczącą średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie S., nie liczyła zapewne, że otrzyma pozytywną decyzję dotyczącą zabudowy zagrodowej. Nie sposób w tej sytuacji zarzucić organom administracji publicznej, orzekającym w sprawie skarżącej, że niewłaściwie oceniły zakres jej żądania i przyjęły, iż nie chodzi o warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Tym samym nie można podjętych decyzji oceniać pod kątem zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej skarżąca winna złożyć wniosek wyraźnie taki rodzaj zabudowy określający. Nie jest przy tym istotne, że, jak twierdzi, uzyskała informację, iż średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie S. jest wyższa, niż powierzchnia jej gospodarstwa rolnego, co zgodnie z treścią art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiałoby uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero wówczas, gdy ta okoliczność stała by się powodem negatywnej dla niej decyzji administracyjnej, sąd administracyjny mógłby ją skontrolować. Sąd administracyjny mógłby też wówczas rozważyć podnoszone w doktrynie prawa zastrzeżenia, co do konstytucyjności tego przepisu. (Takie wątpliwości są podnoszone w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004, str. 504.) Skoro jednak skarżąca dopiero w skardze do sądu administracyjnego twierdzi, że zamierzała tak naprawdę realizować zabudowę zagrodową, to tym samym uniemożliwiła organom administracji i następnie sądowi administracyjnemu odniesienie się do tej kwestii.

Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w kontekście zamierzenia określonego przez skarżącą we wniosku, Sąd uznał, że decyzje te są zgodne z prawem, gdyż istotnie, jak wynika ze znajdującej się w aktach analizy terenu, w sąsiedztwie nieruchomości, na której skarżąca zamierza zrealizować swoją inwestycję, brak nieruchomości zabudowanych budownictwem mieszkaniowym. Nie jest przy tym istotne, że zabudowa ta znajduje się na terenie innej gminy (we wsi Z. w gminie K.). Ważne jest, że znajduje się ona w takiej odległości (300 m od granicy działki i około 500 m od planowanej zabudowy), że nie sposób uznać, aby znajdowała się ona na działce sąsiedniej. Przy czym interpretując pojęcie działki sąsiedniej Sąd ma na uwadze nie sąsiedztwo bezpośrednie, ale – jak to określono w części opisowej tej analizy – sąsiedztwo urbanistyczne, czyli okolicę tworzącą pewną urbanistyczną całość. Z graficznej części analizy terenu wynika, że dom skarżącej leżałby pod lasem, poza wsią, a więc poza istniejącym we wsi Z. układem urbanistycznym. Nie jest zatem, jak przyjął organ pierwszej instancji, spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stanowi się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nie sposób też odmówić racji organowi drugiej instancji, który uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Ten przepis stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.). W tej sytuacji skoro nie jest kwestionowane, że inwestycja ma być realizowana na gruntach IV klasy oraz skoro skarżąca sama we wniosku podała, że inwestycja ma być realizowana na terenie o powierzchni łącznie 1,10 ha, to w świetle art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 121 z 2004 r., poz. 1266 ze zm.) teren inwestycji wymagał zgody (co prawda nie Ministra, lecz Marszałka Województwa) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Należy też wyjaśnić, odnosząc się do zarzutu skargi, według którego na skutek uzyskanych informacji o możliwości zabudowy gruntu, skarżąca podjęła decyzję o jego kupnie, że jedną z funkcji decyzji o warunkach zabudowy jest informacja o terenie i dlatego ustawodawca przewidział możliwość ubiegania się o taką decyzję bez względu na to kto jest właścicielem nieruchomości. Tym sposobem każdy kto ma zamiar nabyć nieruchomość i nie jest pewny, czy będzie ona zdatna do zabudowy, którą planuje, może jeszcze przed kupnem nieruchomości wystąpić o ustalenie warunków zabudowy.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga skarżącej nie jest zasadna i z tego powodu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.