II SA/Ke 559/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-08-04	
Data wpływu	2021-06-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Jacek Kuza
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 41 ust. 1 i 2, art. 50, art. 51, art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2,; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 105 par. 1, art. 136 par. 1,; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z 19 kwietnia 2021 r., [...], Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w K. po rozpatrzeniu odwołania M. H. sp. z o.o. w S. Z. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w B. z 16 lutego 2021 r. umarzającą postępowanie w sprawie budowy ciepłowni gazowej "S. - Z." na działce o Nr ewid. [...] w m. Solec – Zdrój.

W uzasadnieniu ŚWINB wyjaśnił, że w odwołaniu od ww. decyzji organu

I instancji spółka wskazała, iż organ nadzoru budowlanego nie rozpoznał istoty sprawy, wnoszący podanie żądał bowiem zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego ze względu na prowadzenie tych robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym

i w przepisach.

Zdaniem strony odwołującej się, organ I instancji przedwcześnie umorzył sprawę. Wskazano, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ oceniał sprawę pod kątem treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy tymczasem przedmiotem postępowania winny być przepisy art. 50 Prawa budowlanego.

W treści odwołania wskazano również, że strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie budowy ciepłowni gazowej "S. - Z." pismem z dnia 22 stycznia 2021 r., natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji powołuje się na ustalenia zawarte w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 16 października 2020 r. Zdaniem spółki, organ winien po wszczęciu postępowania ponownie przeprowadzić czynności kontrolne, ponieważ czynności przeprowadzone w dniu 16 października 2020 r. nie były prowadzone w sprawie.

Zarzucono również, że organ I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych

w wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Ke [...]. Organ nie ocenił, czy w sprawie mamy do czynienia z budową zakładu przemysłowego, którego budowa jest niedozwolona w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym ŚWINB ustalił, że spółka M. H. wniosła o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Starosty [...] z 24 października 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ciepłowni gazowej S. - Z. o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych inwestora wraz z obiektami towarzyszącymi, z powodu prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowlę. W dalszej części wniosku wnoszący podanie stwierdził, że realizowana budowa nie jest ciepłownią gazową lecz elektrociepłownią, w której będzie produkowane ciepło oraz energia elektryczna. Zdaniem wnoszącego podanie inwestor realizuje zakład przemysłowy, którego budowa jest niedozwolona w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej.

Postanowieniem z 21 lutego 2020 r. PINB w Busku Zdroju odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek spółki M. H. sp. z o.o.

w sprawie budowy ciepłowni gazowej na działce o Nr ewid. [...] w m. S. - Z..

Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 13 maja 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wskazując, że spółce M. H. sp. z o.o. nie przysługuje status strony w postępowaniu, a tym samym uprawnienie do żądania podjęcia czynności na jej wniosek.

WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Ke [...], uchylił postanowienie z 13 maja 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie można w sposób oczywisty stwierdzić, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie budowy ciepłowni gazowej na działce nr [...]. Skarżąca wywodziła swój interes prawny z umowy koncesji na roboty budowlane zawartej z Gminą Solec z dnia 28 października 2010 r., na mocy której skarżąca stała się do 2037 r. jedynym posiadaczem i użytkownikiem działki nr [...] (sąsiadującej z działką nr [...], na której realizowana jest budowa ciepłowni gazowej). Sąd uznał, że skoro koncesjonariusza obciążają obowiązki określone w Prawie budowlanym, w tym wymienione w art. 52, to powinien mieć on też prawa strony, jako sąsiad nieruchomości, na której prowadzone są roboty budowlane, które oddziałują lub mogą oddziaływać na nieruchomość, która znajduje się w jego wyłącznym posiadaniu.

Sąd stwierdził, że skoro z umowy koncesji na roboty budowlane zawartej pomiędzy Gminą Solec, a spółką, wynikają uprawnienia spółki do zarządzania, użytkowania i pobierania pożytków z wybudowanego kompleksu basenów mineralnych, to można wywieść prawo spółki do żądania zaniechania działań powodujących szkodę, a to już może świadczyć o istnieniu po jej stronie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. W omawianym orzeczeniu sądowym wskazano, że w przedmiotowej "sprawie weryfikacja legitymacji procesowej wnioskodawcy nie mogła być dokonana w ramach wstępnego, formalnego badania wniosku. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się

w sąsiedztwie nieruchomości. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie budowy ciepłowni gazowej determinowany jest zakresem oddziaływania tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Brak było więc podstaw do zastosowania w tym przypadku art. 61a § 1 k.p.a."

Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ winien wszcząć postępowanie administracyjne, o które wnioskowała strona skarżąca, by w jego ramach ocenić, czy "skarżąca spółka ma interes prawny do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W przypadku stwierdzenia braku takiego interesu, organ wszczęte postępowanie umorzy, zaś w przypadku przeciwnym - będzie je kontynuował celem zbadania zarzucanych nieprawidłowości ".

W dniu 16 października 2020 r. PINB w B. - Z. przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych na ww. działce. Stwierdzono zamontowanie tablicy informacyjnej, sporządzono dokumentację fotograficzną.

Uczestniczący w czynnościach kontrolnych z ramienia inwestora D. Ś. poinformował, że inwestycja realizowana jest od dnia 23 października 2017 r., w dniu 12 marca 2020 r. miało miejsce wytyczenie geodety. Przedstawiciel inwestora przedstawił dziennik budowy Nr [...] wydany dnia 26 lutego 2016 r. przez Starostę Buskiego, w którym dokonane wpisy potwierdziły oświadczenie przedstawiciela inwestora. Na sporządzonej dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli widać umieszczoną tablicę informacyjną na drzewie, przedstawiony teren jest zarośnięty krzakami.

W dniu 22 stycznia 2021 r. PINB w B. - Z. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie budowy ciepłowni gazowej "S. - Z.", uznając jako stronę postępowania spółkę M. H. sp. z o.o.

W aktach sprawy organu I instancji znajduje się pismo pełnomocnika spółki z 2 lutego 2021 r., w którym podtrzymano wniosek z dnia 30 stycznia 2020 r. dotyczący wstrzymania robót budowlanych, wskazano że podstawą prawną wniosku jest art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, zaś podstawą faktyczną jest okoliczność, że roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach. W podaniu wskazano, że w rzeczywistości nie mamy do czynienia z budową ciepłowni gazowej ale z elektrociepłownią, zakładem przemysłowym budowanym w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej.

Następnie organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 16 lutego 2021 r.

W dniu 1 kwietnia 2021 r. do organu odwoławczego wpłynął protokół kontroli przeprowadzonej 31 marca 2021 r. przez inspektorów PINB w Busku – Zdroju oraz dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do przedmiotowego protokołu, na której przedstawiony jest rozjeżdżony teren budowy, na dokumentacji tej znajduje się kontener stanowiący zapewne zaplecze budowy oraz sprzęt budowlany (koparka).

Wskazując na art. 105 § 1 k.p.a. ŚWINB podniósł, że zebrany materiał dowodowy w sprawie, w szczególności dokumentacja fotograficzna sporządzona na okoliczność przeprowadzenia w dniu 16 października 2020 r. i w dniu 31 marca

2021 r. kontroli w sprawie budowy ciepłowni gazowej na działce nr [...], nie potwierdziły, aby budowa była na takim etapie, który umożliwiłby stwierdzenie, że roboty budowlane prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Na chwilę obecną nie powstał żaden obiekt budowlany. Z przedstawionej dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że na terenie inwestycji prowadzone są jedynie prace przygotowawcze, polegające na uporządkowaniu terenu i wytyczeniu geodezyjnym. Zakres aktualnie wykonanych prac przygotowawczych, zdaniem organu, jest niewystarczający do merytorycznego wypowiadania się co do ewentualnej kwestii nieprawidłowości wykonywanych robót budowlanych. Nie ma bowiem możliwości porównania zaplanowanych robót z wykonanymi w rzeczywistości w kontekście uznania, iż są one prowadzone w sposób określony w przepisach art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Inwestor budowy tj. Uzdrowisko S. M.Cz. S. sp.j. legitymuje się ostateczną decyzją Starosty [...] z 24 października 2014 r. Organ nie posiada informacji, aby decyzja ta została wyeliminowana z obiegu prawnego przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. W związku z tym inwestor ma prawo zrealizować inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W niniejszej sprawie, na chwilę obecną, nie mamy do czynienia z robotami stricte budowlanymi, których prawidłowość w zakresie zgodności z projektem można by ocenić, w związku z tym jest przedwczesne analizowanie sprawy pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania ŚWINB wskazał, iż zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy ciepłowni gazowej "S. - Z.", uznając, że spółce M. H. sp. z o.o. przysługuje przymiot strony postępowania. Przeprowadzone przez organ I instancji czynności wyjaśniające w sprawie nie wykazały, aby zachodziły okoliczności uzasadniające wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Na chwilę obecną nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej orzekającej co do istoty sprawy i w związku z tym należało orzec o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji informacyjnie powołał treść przepisu art. 37 Prawa budowlanego. Przepis ten

w żadnym razie nie stanowi podstawy wydania zaskarżonej decyzji. To organ administracji architektoniczno - budowlanej, a nie nadzoru budowlanego jest władny do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli zajdą przesłanki wskazane

w powołanym przepisie.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. H. sp. z o.o. w S. Z. wniosła o uchylenie decyzji z 19 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

1. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji

o umorzeniu postępowania z powodu jego rzekomej bezprzedmiotowości, podczas gdy nie zaszła sytuacja, by sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania albo aby utraciła ten status w trakcie postępowania, dlatego też nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania w oparciu o wskazany przepis,

2. naruszenie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wskazanie, że

w sytuacji, gdy aktualnie są wykonywane na nieruchomości dopiero wstępne prace przygotowawcze, nie ma możliwości ich oceny pod kątem spełnienia przesłanek ze wskazanego przepisu, podczas gdy podstawą rozstrzygnięcia organu winny być nie tylko ustalenia czynności terenowych, ale także całość dokumentacji budowlanej i na tej podstawie łącznie organ powinien wypowiedzieć się, czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza, iż pomimo początkowego stanu robót wiadomym jest, jakie prace budowlane inwestor ma zamiar wykonać, zaś skarżący konsekwentnie twierdzi, że są to roboty zmierzające do wybudowania zakładu przemysłowego w postaci elektrociepłowni, którego budowa jest absolutnie niedozwolona w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej. W tej sytuacji już samo przygotowywanie do wykonania prac wypełniających hipotezę z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego powinno spotkać się z reakcją organu w postaci wstrzymania robót,

3. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], w którym wskazano, iż celem postępowania winno być "zbadanie zarzucanych nieprawidłowości", podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że roboty budowlane są w początkowej fazie i nie odniósł się do konkretnych zarzutów i twierdzeń podnoszonych

w pismach skarżącego, a dotyczących budowy niedozwolonego obiektu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana przez organ I instancji, zaś organ odwoławczy w toku rozpoznawania odwołania podejmował własne czynności dowodowe, m.in. w dniu 31 marca 2021 r. nastąpiła zlecona przez ten organ kontrola budowy przez inspektorów PINB, wykonano dokumentację fotograficzną, itd. Jeśli zatem postępowanie rzekomo było bezprzedmiotowe już na etapie I instancji, to dlaczego organ II instancji przeprowadzał postępowanie dowodowe, by odnieść się do meritum sprawy?

W ocenie skarżącego postępowanie w niniejszej sprawie nie powinno zostać umorzone, lecz organy winny merytorycznie udzielić odpowiedzi na pytanie, czy na budowie zaistniały przesłanki określone w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skarżąca spółka zauważyła, że podstawą wszczęcia postępowania było twierdzenie, że roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący powodować zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Takie twierdzenie wyznaczyło granice niniejszej sprawy, którą organy winny były rozstrzygnąć. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją w rzeczywistości jednak tak określanej sprawy administracyjnej nie załatwiło. Organy winny bowiem zbadać budowę pod kątem dwóch kwestii:

- czy inwestor buduje dokładnie ten obiekt, który jest wskazany w pozwoleniu na budowę, tzn. ciepłownię, czy też elektrociepłownię,

- czy roboty nie są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska.

Skarżąca spółka zarzuciła, że organ odwoławczy sam zlecił jedną czynność

w postaci kontroli terenowej i na podstawie jej ustaleń stwierdził, że budowa jest na początkowym etapie, wobec czego rzekomo nie można jeszcze stwierdzić, czy jest prowadzona zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz czy zagraża środowisku. Organy w ogóle nie rozpoznały istoty sprawy i nie odpowiedziały na pytanie, czy prowadzona budowa jest w ogóle dopuszczalna w strefie ochrony uzdrowiskowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Poczynione przez organ ustalenia w zakresie stanu faktycznego, które legły

u podstaw wydania rozstrzygnięcia objętego skargą, nie są sporne i wynikają

z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że na etapie orzekania przez organ II instancji (a na tę właśnie datę sąd przeprowadza kontrolę legalności poddanych mu pod osąd aktów) na terenie inwestycji prowadzone były jedynie prace przygotowawcze, polegające na uporządkowaniu terenu i wytyczeniu geodezyjnym. Znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli przeprowadzonej 31 marca 2021 r. przez inspektorów PINB w Busku-Zdroju, przedstawia znajdującą się na działce inwestycyjnej koparkę, kontener stanowiący zaplecze budowy oraz stację zapewniającą dostarczanie energii elektrycznej na czas realizacji inwestycji. Wszystkie te prace przygotowawcze stanowią rozpoczęcie budowy w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wedle stanu prawnego opublikowanego w Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 - t.j., przy uwzględnieniu treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 471 z późn. zm., jako że wniosek w sprawie złożony został przed wejściem w życie ustawy nowelizującej tj. przed 19 września 2020 r.), zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym. Co do samej zasady, rozpoczęcie budowy może być podstawą do ingerencji organów nadzoru budowlanego w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy (bo o zastosowanie tego właśnie przepisu wnioskowała w toku postępowania administracyjnego skarżąca spółka), jednak pod takim tylko warunkiem, że zajdą okoliczności wskazane w tym przepisie.

Wyjaśnienia wymaga, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego reguluje etapy procedury naprawczej, którą wdraża organ nadzoru budowlanego w razie zaistnienia jednego z przypadków określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja,

o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4).

Przepis art. 51 ust. 1 stanowi natomiast, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W art. 51 ust. 2 – 6 uregulowane zostały kolejne etapy postępowania naprawczego, w zależności od zastosowanych przez organ nadzoru budowlanego środków, o jakich mowa w ust. 1.

We wniosku z 30 stycznia 2020 r. inicjującego kontrolowane postępowanie administracyjne, M. H. sp. z o.o. w S. domagała się interwencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy i wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę ciepłowni gazowej "S. Z. " o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych inwestora z obiektami towarzyszącymi (decyzja Starosty [...] z 24 października 2014 r. nr [...]). We wniosku podniesiono, że inwestor w rzeczywistości buduje inny obiekt, niż określony w pozwoleniu na budowę, na co wskazuje porównanie treści tego pozwolenia z tytułami uwzględnionych wniosków o dofinansowanie, jakie w związku z realizacją inwestycji złożył C. S.. Faktycznie inwestor nie buduje bowiem ciepłowni, ale elektrociepłownię, której realizacja w trefie ochronnej "A" uzdrowiska jest niedopuszczalna z uwagi na przekroczenie emisji hałasu, generowanego przez cztery silniki gazowe i cztery generatory. Ponadto druga z udzielonych inwestorowi dotacji dotyczy budowy sieci ciepłowniczej na terenie uzdrowiska Solec – Zdrój, co ewidentnie wskazuje, że już w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę inwestor wiedział, że planowana moc cieplna instalacji (3,4 MW) przekracza kilkukrotnie jego własne potrzeby i planował przeznaczenie nadwyżki tej mocy dla sprzedaży energii cieplnej podmiotom trzecim. Poza tym, w omawianym wniosku spółka M. H. powoływała się także na to, że przed Wojewodą Świętokrzyskim toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 24 października 2014 r. udzielającej pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wniosek z 30 stycznia 2020 r. złożony został jeszcze przed rozpoczęciem jakichkolwiek robót budowlanych na terenie inwestycji. Potwierdza tę okoliczność protokół kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji z 16 października 2020 r., podczas której stwierdzono, że teren został wytyczony geodezyjnie, a na działce umieszczona została tablica informacyjna.

Z argumentacji zawartej we wniosku wynika więc, że w istocie skarżąca spółka upatruje zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego w tym, że realizacja przez inwestora robót budowlanych wynikających

z projektu budowlanego zatwierdzonego w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje automatycznie wystąpienie sytuacji, o jakich mowa w tych przepisach. Stanowisko to było konsekwentnie podtrzymywane w toku całego postępowania administracyjnego (pismo z 2 lutego 2021 r. – "zajęcie stanowiska

w sprawie", a także odwołanie od decyzji organu I instancji z 16 lutego 2021 r.),

a następnie w skardze do Sądu. W rezultacie skarżąca spółka oczekuje, aby organy nadzoru budowlanego wstrzymały prowadzenie robót budowlanych i nie dopuściły do realizacji przez inwestora udzielonego mu pozwolenia na budowę, które – co należy podkreślić – jest kwestionowane w innych postępowaniach nadzwyczajnych: nieważnościowym i wznowieniowym.

Tak określonemu celowi nie służy jednak postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, że właściwe rozumienie wzajemnej relacji pomiędzy przepisami regulującymi postępowanie naprawcze a prowadzeniem przez inwestora robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, determinuje uznanie, że nie jest możliwe w postępowaniu naprawczym podważenie zgodności inwestycji z przepisami prawa w sytuacji, gdy inwestycja ta została zrealizowana bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jednocześnie nie doszło do uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr 30733324). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że aktualny etap prac przygotowawczych, ustalony przez organ II instancji, nie wypełnia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 . Nie są nawet wykonywane roboty budowlane w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc przy wykorzystaniu określonych wyrobów i materiałów budowlanych. Skarżąca spółka nie wykazała, aby prace przygotowawcze stwierdzone w zaskarżonej decyzji były realizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub

w przepisach. Dopóki nie są prowadzone roboty budowlane, to nie ma możliwości oceny, że zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy,

a w szczególności, czy powstaje obiekt taki sam, jak opisany w pozwoleniu na budowę (ciepłownia) czy też inny (elektrociepłownia, jak twierdzi skarżąca). Podkreślić należy, że w ramach prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 50 ustawy, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania kontroli samej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowana jest inwestycja będąca przedmiotem czynności kontrolnych. Tak długo bowiem, jak inwestor legitymuje się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę jest on uprawniony do prowadzenia robót budowlanych na warunkach określonych w posiadanej decyzji. Za niedopuszczalne uznać zatem należy ingerowanie przez organy nadzoru budowlanego w prawidłowość samego projektu budowlanego, a w szczególności rozważanie na etapie prowadzonego postępowania kontrolnego kwestii związanych z oceną tego, czy mimo, że pozwolenie formalnie dotyczy ciepłowni, obejmuje faktycznie budowę elektrociepłowni. W postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie są również uprawnione do badania, czy inwestor wprowadził organy administracji architektoniczno-budowlanej w błąd, składając wniosek o pozwolenie na budowę innej inwestycji (co sugeruje argumentacja wniosku), aniżeli tej, którą faktycznie zamierza wykonać. Okoliczności powyższe mogą stanowić jedynie podstawę do ewentualnego wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzwyczajnym, nie mogą zaś być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania, o jakim mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że to nie organy nadzoru budowlanego są właściwe do prowadzenia tego rodzaju postępowań (w trybie nadzwyczajnym). W art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazano, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, jak też kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy wynika zaś, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego badają z kolei prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień (art. 84a ust. 2 pkt 1). Zaznaczyć jednak należy, że wspomniane kontrole odbywać się mogą tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy te w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę – nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy. Dopiero w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w postępowaniach przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz w wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, dalsze działania w tym względzie prowadzone są przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika wprost z art. 84b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, działające w ramach kompetencji kontrolnych, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Jak już wyżej wskazano, postępowania nadzwyczajne, mające na celu wzruszenie ostatecznej decyzji Starosty [...] o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę, toczą się przed właściwymi organami. Na datę orzekania przez organ II instancji w niniejszej sprawie, żadne z tych postępowań nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie wydano w ich toku postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania. Inwestor mógł więc wykonywać swoje uprawnienia wynikające z tej decyzji, co też uczynił realizując prace przygotowawcze.

Wyjaśnienia także wymaga, że w stanie sprawy nie zachodziła przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego polegająca na prowadzeniu robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, nawet jeśli skarżąca spółka zgłasza wątpliwości co do zgodności z prawem uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę. Norma zawarta w tym przepisie nie służy bowiem podważeniu przez organy nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestor realizuje roboty budowlane w oparciu o taką decyzję, przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie, ale w innych przypadkach niż wynikające ze stanu faktycznego sprawy. Na tej podstawie prawnej organy nadzoru budowlanego mogłyby zainterweniować np. w sytuacji, gdyby roboty budowlane wykonywane były przy użyciu materiałów lub wyrobów budowlanych niedopuszczonych do obrotu w Rzeczypospolitej [...] (por. przykładowo ustawę z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1680). Jak powiedziano już wyżej, przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 nie służy natomiast kontrolowaniu przez organ nadzoru budowlanego ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych przyczyn za słuszne uznać należy stanowisko zaprezentowane

w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że w stanie faktycznym, w jakim orzekał organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie, nie zachodziły przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, uzasadniające prowadzenie postępowania, co słusznie skutkowało podjęciem decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wniosek skarżącej spółki o zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego ocenić więc trzeba jako co najmniej przedwczesny. Umorzenie postępowania w sprawie nie oznacza jednak, że w razie zmiany stanu faktycznego spółka nie będzie mogła wystąpić z nowym żądaniem dotyczącym wstrzymania wykonania prowadzonych przez inwestora robót budowlanych. Należy jednak zastrzec, że skuteczność takiego wniosku zależy od wykazania, że faktycznie zaistniała choćby jedna przesłanka określona w powyższym przepisie, nie polegająca jednak na kwestionowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

W nawiązaniu do argumentacji przedstawionej przez skarżącą na poparcie tego zarzutu podkreślić należy, że w przypadku gdy wcześniej prowadzone postępowanie zakończyło się decyzją o jego umorzeniu, to nie zawsze zachodzić będzie stan rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej), o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem jej indywidualnego charakteru i okoliczności umorzenia postępowania (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9.06.2017 r., II OSK [...], LEX nr 2355764 i przywołane tam stanowisko prezentowane w piśmiennictwie).

W tym konkretnym przypadku umorzenie postępowania oznacza, że

w okolicznościach faktycznych ustalonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a więc w stosunku do prowadzonych przez inwestora prac przygotowawczych, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak powiedziano już wyżej, w razie zmiany stanu faktycznego, kontrolowana decyzja o umorzeniu postępowania nie będzie stanowić przeszkody prawnej do złożenia nowego wniosku w trybie powyższego przepisu. Nie można bowiem wykluczyć, że w przyszłości inwestor będzie wykonywał roboty budowlane w sposób, o jakim mowa w art 50 ust. 1.

O naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a. nie świadczy także fakt, że organ II instancji przeprowadził własne czynności dowodowe, jak podnosi skarżąca. Takie postępowanie organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 136 § 1 k.p.a. i choć z akt administracyjnych nie wynika, aby kontrola w dniu 31 marca 2021 r. przeprowadzona została na zlecenie organu II instancji, to nie ulega wątpliwości, że uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie było nie tylko uprawnione, ale także konieczne w celu ustalenia aktualnego stanu zaawansowania robót budowlanych. Wynikało ono również z realizacji przez ŚWINB w K. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., polegającej na tym, że organ II instancji rozpatruje sprawę merytorycznie, a nie ogranicza się do kontroli orzeczenia wydanego w I instancji.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Po pierwsze, w sprawie II SA/Ke [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny

w K. wyrokował co do innego przedmiotu postępowania, którym objęte było badanie interesu prawnego skarżącej spółki. Wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku organy wykonały, uznając skarżącą za stronę postępowania i wyjaśniając okoliczności związane z zarzucanymi nieprawidłowościami. Wyrazem realizacji tych wytycznych były dwukrotne kontrole na terenie inwestycji i poczynione przez organy ustalenia faktyczne co do zaawansowania prowadzonych robót budowlanych. Z oceny prawnej zaprezentowanej w tym wyroku oraz ze wskazań co do dalszego postępowania w żadnym razie nie można wysnuć wniosku, że żądanie spółki organy miały uwzględnić, bądź, że nie mogły postępowania umorzyć z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu wyroku. Znajdujące się w tym orzeczeniu zalecenie co do umorzenia postępowania dotyczyło wyłącznie sytuacji, w której organ uznałby, że spółka nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem. Zalecenie to nie oznaczało jednak, że po przyznaniu wnioskującej statusu strony, umorzenie nie może nastąpić z innych przyczyn, a mianowicie z powodu braku podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a