Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 w sprawie ze skargi F. S.A. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz F. S.A. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi F. S.A. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń orzekł: o zobowiązaniu Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 29 lipca 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 26 Ministra Przemysłu i Handlu z 14 lutego 1948 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku); oddalił skargę w części dotyczącej zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 29 lipca 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z 15 czerwca 1950 r. (pkt 3 sentencji wyroku); zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz F. S.A. w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister), zaskarżając wyrok w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku F. S.A. w W. (dalej: Skarżąca Spółka) z 29 lipca 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 26 Ministra Przemysłu i Handlu z 14 lutego 1948 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku), stwierdził przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku) oraz w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku).

Minister zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: "ustawa nowelizująca k.p.a."), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy zaistnienia skutku w postaci umorzenia postępowania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek w nim określonych i bezpodstawne uznanie, że wyrażenie zawarte w tym przepisie - "umarza się z mocy prawa" - dla zaistnienia skutku w postaci umorzenia postępowania wymaga rozstrzygnięcia organu albo sądu administracyjnego;

2. art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.") w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i rozpatrzenie w drodze decyzji wniosku Skarżącej Spółki z 29 lipca 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 26 Ministra Przemysłu i Handlu z 14 lutego 1948 r., pomimo że postępowanie w ww. sprawie zostało umorzone z mocy prawa;

3. art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., organ jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. wprost wynika, że w przypadku zaistnienia tych przesłanek, postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa i w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla wydania takiej decyzji, co było zamierzonym celem ustawodawcy;

4. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ może umorzyć postępowanie w formie decyzji deklaratoryjnej, które wcześniej zostało umorzone z mocy prawa, w związku z wystąpieniem przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę i ocenę działania Ministra bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz faktu, że postępowanie nadzorcze zainicjowane przez Skarżącą Spółkę, zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., o czym strona została poinformowana pismem z 17 września 2021 r. i nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji przez organ w przedmiotowym postępowaniu;

2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 35 § 3 i 5 k.p.a. poprzez błędną ocenę przebiegu postępowa administracyjnego zainicjowanego przez Skarżącą, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji stwierdzenie, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły z naruszeniem terminów wskazanych w k.p.a., podczas gdy prawidłowa ocena Sądu I instancji w powyższym zakresie powinna prowadzić do nieuwzględnienia skargi Skarżącej na przewlekłość postępowania;

3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku Skarżącej Spółki z 29 lipca 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizującego przedsiębiorstwo, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie zostało umorzone z mocy prawa, w związku z bezspornym zaistnieniem przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. i braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ w sprawie, zarówno merytorycznej jak i formalnej o umorzeniu postępowania;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez lakoniczne, niejasne uzasadnienie wyroku, nieprzedstawienie argumentacji uzasadniającej stanowisko Sądu I instancji, w szczególności w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w kontekście art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. i brak wskazania podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia organu, co znacząco utrudnia kontrolę kasacyjną wyroku, jak i jego wykonanie, które wiązałoby się z wydaniem przez organ decyzji bez podstawy prawnej.

W konsekwencji Minister wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi Skarżącej, względnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i przeprowadzenie rozprawy.

Pismem z 30 sierpnia 2023 r. pełnomocnik Ministra podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną oraz wskazał, że pozostaje aktualne, że brak jest podstaw w aktualnym stanie prawnym do wydania decyzji formalnej – umarzającej postępowanie nadzorcze, z uwagi na zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji przesądził bowiem o przewlekłości prowadzonego postępowania przez Ministra, upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 k.p.a.

Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w ww. przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.

Dodać w tym miejscu należy, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zdecydowanie przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się ww. art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA").

Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną". (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do Skarżącej Spółki informacji zawartej w piśmie z 17 września 2021 r. W konsekwencji zasadnie stwierdził przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra przy rozpoznawaniu wniosku Skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr 26 Ministra Przemysłu i Handlu z 14 lutego 1948 r. W dniu orzekania przez Sąd I instancji (10 listopada 2021 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącej Spółki w terminie w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy

Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej należało uznać za niezasadne.

Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji - nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli. Na zasadzie art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.