Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji S. w S. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku z dnia 5 stycznia 2024 r. nr WIW.Z.912.14.15.2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 5 stycznia 2024 r., nr WIW.Z.912.14.15.2023, Podlaski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: "PWLW") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. (dalej także: "PLW") z 20 listopada 2023 r. nakładające na Fundację S. w S. (dalej: "Fundacja", "Skarżąca") grzywnę w celu przymuszenia w sprawie PIW-Z.5120.6.3.1.2023.

Stan sprawy jest następujący:

Decyzją z 13 marca 2023 r., nr PIW-Z.5120.6.3.1.2023, Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. nakazał Fundacji zapewnić utwardzone drogi komunikacyjne na terenie, na którym zlokalizowane jest schronisko w miejscowości K., gm. Sejny, nr działki [...] - w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższą decyzję wydano wskutek kontroli schroniska przeprowadzonej w dniach 16-17 lutego 2023 r. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że tylko niewielka ilość dróg komunikacyjnych została utwardzona betonowymi płytami. Drogi komunikacyjne w większości mają nawierzchnię gruntową, nieutwardzoną. Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421 z późn. zm.) prowadzenie schroniska dla zwierząt jest działalnością nadzorowaną. Szczegółowe wymagania weterynaryjne dla prowadzenia tej działalności zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. poz. 175 z późn. zm.). W § 2 pkt 1 tego rozporządzenia określono, że teren, na którym jest zlokalizowane schronisko, powinien mieć utwardzone drogi komunikacyjne. Tymczasem, jak stwierdził organ, schronisko prowadzone przez Fundację nie spełnia tego wymagania, a w związku z tym zastosowanie znajdzie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Nałożony ww. decyzją obowiązek stał się wykonalny 29 września 2023 r.

W dniu 23 października 2023 r. PLW wystosował do Fundacji upomnienie na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), wzywając do wykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia otrzymania upomnienia, pod rygorem wszczęcia przeciwko Fundacji postępowania egzekucyjnego.

Tytuł wykonawczy nr 2/2023 został wystawiony 20 listopada 2023 r.

Postanowieniem z 20 listopada 2023 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. (działający jako organ egzekucyjny) nałożył na Fundację grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji PLW z 13 marca 2023 r. w kwocie 2.000 zł. Organ wezwał Fundację do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą w wysokości 68 zł w terminie 7. dni, a także do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do 15 grudnia 2023 r. W ocenie organu, grzywna w wysokości 2.000 zł stanowi środek, który zapewni efektywność egzekucji, a z drugiej strony - nie będzie nadmiernie uciążliwy dla zobowiązanego.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Fundacja zaskarżyła go za pomocą dwóch środków zaskarżenia z jednej daty, tj. zażaleniem oraz wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydanego postanowienia.

Opisanym na wstępie postanowieniem z 5 stycznia 2024 r. PWLW utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że wniesione przez dłużnika dwa środki zaskarżenia (zwyczajny - zażalenie i nadzwyczajny - wniosek o stwierdzenie nieważności) rozpoznał jako jeden, w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a." ), stosowanymi na podstawie art. 18 u.p.e.a. Wskazał, że tryb odwoławczy ma w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji, a jeżeli od decyzji zostało wniesione odwołanie, powinno być ono załatwione w trybie przepisów o odwołaniach.

PWLW odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i stwierdził, że przy zawężonym polu do oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie sposób uznać, aby było ono wadliwe. Organ nie doszukał się naruszenia, ujmowanego w stopniu zwykłym czy też kwalifikowanym, jako rażące naruszenie prawa. Powiatowy Lekarz Weterynarii wypełnił wszystkie wymogi formalne, jakie stawia ustawodawca w przepisach art. 119 - 126 u.p.e.a. Został w sprawie wydany tytuł wykonawczy oraz postanowienie, które zostały Fundacji doręczone. Oba dokumenty posiadają odpowiednie, wymagane przepisami prawa pouczenia oraz elementy merytoryczne. Z kolei wysokość zastosowanej grzywny nie przekracza ustawowych progów. Wskazał, że zarzut o dowolnym ustaleniu wysokości grzywny jest chybiony. Po pierwsze zgodnie z orzecznictwem sądowym z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II OSK 2505/19 – wszystkie przywołane wyroki sądów admin. znajdują się w bazie orzeczeń CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ II instancji wskazał także, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r., II OSK 2970/19). Organ odwoławczy podkreślił także, że z racji ograniczonej kognicji przy badaniu prawidłowości wydanego postanowienia nie mógł być uznany za słuszny zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Na powyższe rozstrzygnięcie Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. przez:

a) niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, w tym brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w zakresie, czy w dacie uprawomocnienia się decyzji PLW w S. było już w obiegu postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wstrzymujące prace budowlane w schronisku, w której to sytuacji wykonanie decyzji PLW sprowadzające się do wykonania pracy budowlanej na terenie schroniska, stanowiąc naruszenie zakazu Nadzoru Budowlanego, stanowiło czyn zagrożony karą;

b) nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi możliwość i celowość zastosowania instytucji przymuszenia skarżącego do wykonania decyzji PLW w S. w sytuacji, gdy wykonanie wymienionej decyzji stanowiłoby czyn zagrożony karą,

c) brak faktycznego uzasadnienia wysokości grzywny;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanej z przekroczeniem granic swobodnego uznania administracyjnego, a to przez nałożenie na Skarżącego grzywny w sytuacji, gdy mijało się to z celem stosowania mechanizmu przymuszenia, gdyż nałożenie grzywny nie mogło doprowadzić do wykonania decyzji PLW w S. nakazującej czyn zagrożony karą;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § k.p.a. w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które jest obarczone poważną wadą procesową, polegającą na braku odpowiedniego uzasadnienia przez organ I instancji wydanego postanowienia w zakresie wysokości nałożonej grzywny, co powinno skutkować co najmniej uchyleniem przedmiotowego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w konsekwencji którego to naruszenia w sprawie występuje również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

4) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia postanowienia przez organ odwoławczy, a to przez brak wskazania, jakim celom ma służyć nałożenie na skarżącego grzywny postanowieniem PLW podtrzymanym postanowieniem organu odwoławczego, jeśli wykonanie decyzji PLW skutkowałoby popełnieniem czynu zagrożonego karą oraz brak wykazania, że zastosowanie grzywny jest konieczne i celowe, gdyż nie da się udowodnić celowości nałożenia grzywny dla przymuszenia skarżącego do wykonania decyzji, której wykonanie stanowi czyn zagrożony karą, a przenoszenie obowiązków związanych z ustalaniem stanu faktycznego na stronę postępowania administracyjnego ma charakter wyjątku od reguły wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a.;

5) art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że zachodzi brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S., z powodu, iż w dacie wydania decyzji PLW w S. nie było jeszcze w obrocie prawnym postanowienia NB.5040.1.2023 z dnia 16 marca 2023 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) wstrzymującego roboty budowlane na działce nr [...] w miejscowości K., gm. Sejny - podczas gdy :

a) przepis art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. bynajmniej nie ogranicza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji do sytuacji, w której już w dacie wydania decyzji działania w niej nakazane stanowiłyby czyn zagrożony karą, ale dotyczy sytuacji wykonywania decyzji, nie ograniczając zakresu czasowego w którym to wykonanie decyzji miałoby nastąpić,

b) organ odwoławczy błędnie odniósł swe rozważania do daty wydania decyzji PLW w S., tj. 13 marca 2023 r., twierdząc, że w dacie wydania nie było w obrocie prawnym Postanowienia PINB, nr NB.5040.1.2023 z 16 marca 2023 r. wstrzymującego roboty budowlane na działce nr [...] w miejscowości K., g. Sejny - podczas gdy właściwym byłoby odniesienie oceny do daty uprawomocnienia się decyzji PLW, liczonej od daty jej doręczenia skarżącemu, w której to dacie postanowienie PINB z dnia 16 marca 2023 r było już w obiegu prawnym.

c) organ odwoławczy pominął całkowicie okoliczność, że PLW w S. wydając 20 listopada 2023 r. postanowienie o nałożeniu grzywny, w sytuacji gdy już w obiegu prawnym było postanowienie z dnia 16 marca 2023 r. PINB wstrzymujące prace budowlane w schronisku - podjął działanie dla przymuszenia Skarżącej do dokonania czynu zagrożonego karą, do której to okoliczności organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, pomimo, że to właśnie na postanowienie PLW z dnia 20 listopada 2023 wniesione zostało do organu odwoławczego zażalenie.

Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji, której wykonanie spowodowałoby czyn zagrożony karą, a także o wypowiedzenie się przez sąd co do meritum poprzez orzeczenie o nieważności postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie PWLW z 5 stycznia 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie PLW z 20 listopada 2023 r., nakładające na Fundację grzywnę w kwocie 2.000 zł w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku zapewnienia utwardzonych dróg komunikacyjnych na terenie, na którym zlokalizowane jest prowadzone przez nią schronisko. Obowiązek ten został określony w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z 13 marca 2023 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwłaszcza art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122.

Jak stanowi art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

W myśl art. 120 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wysokość grzywny została określona w art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

Z kolei obowiązek zapewnienia utwardzonych dróg komunikacyjnych na terenie, na którym jest zlokalizowane schronisko, wynika z § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. 2022, poz. 175 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie w sprawie wymagań weterynaryjnych"). Jak stwierdza ostateczna decyzja PLW z 13 marca 2023 r., schronisko prowadzone przez Fundację nie spełnia tego wymagania. Nałożony zaś obowiązek dostosowania infrastruktury do wymagań określonych w przepisach weterynaryjnych nie został zrealizowany, co doprowadziło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia na Fundację grzywny w celu przymuszenia.

W ocenie Sądu, poddane kontroli postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło z chwilą podpisania 20 listopada 2023 r. tytułu wykonawczego przez powiatowego lekarza weterynarii (art. 26 § 3a pkt 2 u.p.e.a.). Jednocześnie Skarżąca została wcześniej upomniana o konieczności wykonania obowiązku, co oznacza, że środek egzekucyjny został zastosowany względem Fundacji wobec wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego utwardzenia dróg komunikacyjnych na terenie schroniska. W ocenie Sądu, w postanowieniu nakładającym grzywnę znajdują się wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie jednocześnie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego na Fundację obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wprawdzie w zażaleniu Skarżąca podnosiła, że drogi w schronisku "były i są" utwardzone żwirem, co jej zdaniem spełnia wymóg z § 2 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie wymagań weterynaryjnych, niemniej jednak Powiatowy Lekarz Weterynarii wydając decyzję z 13 marca 2023 r. stwierdził, że dróg tych nie sposób uznać za utwardzone w rozumieniu ww. przepisu. Skarżąca powyższej decyzji nie kwestionowała w drodze odwołania, przez co stała się ona ostateczna, a Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny podważać ustaleń w niej zawartych.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten oznacza, że organ egzekucyjny nie może weryfikować ostatecznej decyzji, badać jej merytorycznej treści i zmieniać zakresu nałożonych obowiązków, chociażby były one niekorzystne dla skarżącego (wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 174/19). Zarzuty w tym zakresie Skarżąca mogła podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, którą nakazano jej utwardzenie dróg na terenie schroniska oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym jej skargą na tę decyzję – czego jednak nie uczyniono. Wprawdzie – o czym informuje organ w odpowiedzi na skargę - Fundacja zmierza do stwierdzenia nieważności decyzji z 13 marca 2023 r., a postępowanie w tej sprawie jest w toku. Dotychczas PWLW jako organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, zaś Fundacja wniosła odwołanie do Głównego Lekarza Weterynarii. Niemniej jednak toczące się nadzwyczajne postępowanie nieważnościowe nie zmienia faktu, że decyzja będąca podstawą do wydania tytułu wykonawczego jest ostateczna i prawomocna, co uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie przepisów o egzekucji w administracji.

Zdaniem Sądu, ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny pozostaje zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że kwota 2.000 zł została wyznaczona przez organ egzekucyjny arbitralnie. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel, w ocenie Sądu, zasadniczo może spełnić nałożona grzywna. Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (vide J. Radwanowicz-Wanczewska, komentarz do art. 121 [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, LEX/el. i cyt. tam orzeczenia oraz podnoszone przez organ wyroki: WSA w Białymstoku z 19 listopada 2020 r., II SA/Bk 606/20 oraz WSA w Opolu z 18 maja 2020 r., II SA/Op 112/20). Na ten wymóg wskazuje Skarżąca. Jednakże, wbrew jej ocenie, decyzja organów w zakresie wysokości grzywny została uzasadniona w wystarczającym stopniu. Organ wskazał, że ustalając wysokość grzywny uwzględnił efektywność zastosowanej grzywny, która ma być na tyle wysoka, aby nieopłacalnym było skarżącemu jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Po drugie wziął pod uwagę stopień dolegliwości dbając, aby wysokość grzywny nie była nadmiernym obciążeniem wobec Fundacji. Zwrócić należy uwagę, że 2.000 zł to zaledwie 4% limitu przewidzianego przez ustawodawcę dla jednorazowej grzywny dla osoby prawnej (strona skarżąca działa w formie prawnej fundacji, a więc osoby prawnej). Sąd wziął również pod uwagę, że autor skargi poprzestaje w tym aspekcie na ogólnych tezach, nie uszczegółowiając, jakie okoliczności faktyczne konieczne do uwzględnienia jego zdaniem organ pominął.

Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach sprawy nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym ujawnia Skarżącej jako zobowiązanej podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia (art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

Skarżąca znaczną część zarzutów opiera na okoliczności funkcjonowania w obiegu prawnym postanowienia PINB z 16 marca 2023 r., wstrzymującego roboty budowlane na działce nr [...] w miejscowości K., wydanego w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego względem budowli, na terenie której działa schronisko (zob. k. 109 akt admin.).

Analiza uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że jej autor w tym zakresie posiłkuje się argumentacją ze wspomnianej sprawy o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji PLW z 13 marca 2023 r., będącej podstawą do wydania tytułu wykonawczego. W tym aspekcie należy przytoczyć fragment uzasadnienia, w którym Fundacja podnosi, że "organ II instancji błędnie uznał, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S., z powodu, iż w dacie wydania decyzji PLW w S. nakazującej utwardzenie dróg wewnątrz schroniska, tj. w dniu 13 marca 2023 r., nie było jeszcze w obrocie prawnym Postanowienia NB.5040.1.2023 z dnia 16 marca 2023 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wstrzymującego roboty budowlane na działce nr [...] w miejscowości K. gm. Sejny - podczas gdy przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a bynajmniej nie ogranicza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie do sytuacji, w której już w dacie wydania decyzji działania w niej nakazane stanowiłyby czyn zagrożony karą, ale dotyczy sytuacji wykonywania decyzji, nie ograniczając zakresu czasowego w którym to wykonanie decyzji, miałoby nastąpić". Tymczasem w kontrolowanym w niniejszym postępowaniu postanowieniu PWLW z 5 stycznia 2024 r. brak jest przytaczanych przez Fundację rozważań odnoszących się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Jednocześnie odnieść można wrażenie, że Fundacja zmierza w ten sposób do dokonania przez Sąd kontroli wydanej w trybie nadzwyczajnym decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PLW z 13 marca 2023 r. Taka kontrola jest niedopuszczalna, gdyż Sąd nie jest uprawniony tego uczynić w niniejszym postępowaniu, w którym oceniane jest z punktu widzenia zgodności z prawem jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd nie mógł się zatem odnieść do zarzutów ogniskujących się wokół powyższego zagadnienia.

Skarżąca w kontekście orzeczonego przez PINB postanowienia wstrzymującego roboty budowlane usiłuje wykazać, że zasady celowości i skuteczności nie zostaną w sprawie zrealizowane, gdyż nie ma ona możliwości wykonania decyzji PLW z 13 marca 2023 r., albowiem skutkowałoby to popełnieniem czynu zagrożonego karą. Zdaniem Sądu takie zestawienie przesłanki nieważnościowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., z obowiązkiem kierowania się przez organ przy nakładaniu grzywny ww. zasadami, jest nieuprawnione i nie zasługuje na aprobatę. Jak już wyjaśniono, kwestia stwierdzenia nieważności decyzji PLW z 13 marca 2023 r. jest przedmiotem odrębnego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, wszczętego zresztą na wniosek Fundacji, a Sąd kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny nie jest władny odnosić się do nieważności decyzji będącej podstawą do wydania tytułu wykonawczego.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały zasady celowości i skuteczności. Po pierwsze nałożenie grzywny w celu przymuszenia stanowiło środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (vide art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz wyrok NSA z 11 października 2016 r., II OSK 3318/14). Obowiązek objęty postępowaniem egzekucyjnym sprowadza się bowiem do wykonania stosunkowo mało zaawansowanych technicznie robót budowalnych, a zatem niecelowe byłoby w rozumieniu art. 119 § 2 u.p.e.a. zastosowanie wykonania zastępczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 lutego 2022 r., II SA/Po 485/21 i poczynione tam porównanie ww. środków egzekucyjnych). Po drugie Sąd podziela ocenę organów, że grzywna w kwocie 2.000 zł jest dla Fundacji na tyle dolegliwa, że powinna zniechęcić do dalszego trwania w sprzeczności z prawem i tym samym zmusić do wykonania obowiązku (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 sierpnia 2021 r., III SA/Kr 194/21).

Przy czym Sąd dostrzega podnoszone przez Fundację ryzyko, że wykonanie obowiązku poprzez utwardzenie dróg na terenie schroniska może potencjalnie spowodować dla Skarżącej niekorzystne skutki na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), a to z uwagi na trwające postępowanie legalizacyjne i funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowienia PINB z 16 marca 2023 r. wstrzymującego roboty budowlane na działce, na której jest zlokalizowana budowla schroniska. Może się to również wiązać np. z wymierzeniem grzywny (art. 93 pkt 13 p.b.), na co zdaje się wskazywać Fundacja podnosząc kwestię zagrożenia karą. Jak już zaznaczono, Sąd do przesądzenia tych ewentualnych konsekwencji prawnych nie jest w żadnej mierze uprawniony. Niemniej jednak, z punktu widzenia wymogów weterynaryjnych służących ochronie zdrowia zwierząt nie jest dopuszczalna sytuacja, w której przez bliżej nieokreślony czas funkcjonuje schronisko niespełniające wymogów przewidzianych dla tego typu działalności nadzorowanej (art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. j ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt). Przepisy Rozporządzenia w sprawie wymagań weterynaryjnych (w tym w zakresie infrastruktury § 2 pkt 1, mający zastosowanie w sprawie), służą nadzorowi nad warunkami zdrowotnymi utrzymywania zwierząt. Wymogi te muszą być przestrzegane przez podmiot prowadzący, niezależnie od innych toczących się postępowań, w tym postępowania legalizacyjnego. Sąd miał na uwadze, że trwające postępowanie legalizacyjne, w sytuacji, gdy schronisko cały czas funkcjonuje i przebywają tam zwierzęta, nie może stanowić przeszkody do zapewnienia warunków wymaganych przepisami sanitarnymi, mającymi zapewnić zdrowie zwierzętom i ludziom..

Biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.