II SAB/Łd 115/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-18	
Data wpływu	2023-11-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agata Sobieszek-Krzywicka
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 1001/24	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do załatwienia wniosku	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; Art. 1 ust. 1 i 2, art. 4, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 14 ust. 2, art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1270; Art. 33 ust. 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; Art. 6, art. 8 par. 1, art. 12; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; Art. 3 par. 2 pkt 8, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a, par. 2, art. 154 par. 6, art. 200, art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 18 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Burmistrza Błaszek w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Błaszek do załatwienia wniosku K. R. z dnia 16 grudnia 2021 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Błaszek miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Błaszek na rzecz skarżącego K.R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. wymierza Burmistrzowi Błaszek grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2021 roku K.R. (dalej także: skarżący), na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.), zwrócił się do Burmistrza Błaszek (dalej także: organ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji, czy w okresie ostatnich 6 miesięcy w Urzędzie Miejskim w Błaszkach osoby pełniące kierownicze stanowiska otrzymały podwyżkę wynagrodzenia. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, wnioskodawca zwrócił się o podanie imienia i nazwiska pracownika - stanowiska oraz kwoty wynagrodzenia brutto przed podwyżką i po podwyżce (w przypadku osób pełniących funkcje publiczne), zaś w przypadku pozostałych pracowników o podanie kwoty wynagrodzenia brutto przed podwyżką i po jego podwyższeniu z przyporządkowaniem stanowiska. Jednocześnie K.R. zwrócił się do organu o przesłanie odpowiedzi na jego skrzynkę ePUAP.

Pismem z dnia 30 grudnia 2021 roku Burmistrz Błaszek wezwał K.R. do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poinformowano jednocześnie skarżącego, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania, bez obowiązku dodatkowego o tym informowania w przyszłości. Jednocześnie, stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., wskazano nowy termin rozpatrzenia sprawy na dzień 15 lutego 2022 roku.

W uzasadnieniu powyższego wezwania organ wskazał, iż wnioskowana informacja w zakresie udostępnienia przedmiotowych informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z doktryną i linią orzeczniczą prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania szeroko pojętej władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, nie może być ona wykorzystywana jako instrument do załatwiania spraw indywidualnych, a celem informacji publicznej jest działanie dla interesu publicznego. Organ podkreślił, powołując się na stanowisko orzecznictwa, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach.

Burmistrz Błaszek podkreślił również, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, a w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Wnioskodawca żądając informacji przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać, iż jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, lecz także stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Charakter, pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego.

Ponadto, zdaniem organu, w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Burmistrz Błaszek podkreślił, że przygotowanie wnioskowanych przez skarżącego informacji spowoduje brak możliwości realizacji przez pracowników nałożonych na nich ustawowych zadań, co w praktyce oznacza zaprzestanie wykonywania przez urzędnika jego podstawowych, a jednocześnie istotnych zadań na rzecz urzędu, wiążących się z terminowością zgodnie z procedurami. W związku z powyższym, przy uwzględnieniu doktryny, orzecznictwa, organ dokonał analizy przedmiotowego wniosku i ustalił, że informacja, o którą K.R. wnioskuje, jest informacją publiczną, przetworzoną, niemniej jednak we wniosku, nie znalazł wystarczającego uzasadnienia, dlaczego uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyższego, zgodnie z argumentacją, wezwano wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W odpowiedzi udzielonej organowi 1 stycznia 2022 roku K.R. wskazał, iż wnioskowana informacja ma charakter prosty, tym samym wezwania organu nie mają podstawy. W ocenie skarżącego organ nie musi dokonywać żadnej kreatywnej pracy, która uzasadniałaby wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Uzyskanie takich danych nie wymaga żadnej analizy, która prowadziłaby do twórczych wniosków i kreowała nową informację publiczną. Organ nie musi ani uogólnić, ani uszczegółowić żadnej posiadanej informacji. W związku z powyższym skarżący oświadczył, iż nie będzie wykazywał szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie wniósł o wydanie decyzji odmownej i doręczenie jej na adres skrzynki ePUAP.

Powyższe pismo pozostało bez odpowiedzi ze strony organu, więc w dniu 26 października 2023 roku K.R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Błaszek w zakresie udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie której skarżący zwrócił się we wniosku z dnia 16 grudnia 2021 r., zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez wnioskodawcę terminie. W konsekwencji K.R. wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego bezczynność organu jest w niniejszej sprawie oczywista. Skarżący już po dwóch dniach od otrzymania wezwania poinformował organ, że wnioskowana informacja ma w jego ocenie charakter prosty. Tym samym odpadły wszelkie przyczyny wydłużenia terminu, które było uzasadnione potrzebą uzyskania informacji od skarżącego. Od dnia 1 stycznia 2022 roku organ wiedział, że zasadne jest wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Nie było więc podstaw do dalszego wydłużania terminu aż do 15 lutego 2022 roku. Nawet gdyby jednak uznać, że wydłużenie terminu było zasadne, to i tak termin ten nie został dotrzymany, upłynął bowiem 15 lutego 2022 roku.

Skarżący wskazał, iż orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Na gruncie niniejszej sprawy nie tylko doszło do przekroczenia przedłużonego, maksymalnego terminu rozpatrywania wniosku z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (który sam ma charakter wyjątkowy oraz szczególny), ale także organ nie zrezygnował z wydłużenia terminu nawet wtedy, gdy stało się ono w oczywisty i bezsprzeczny sposób niepotrzebne. Wszystko to świadczy o niezaprzeczalnym, rażącym naruszeniu prawa w bezczynności organu.

Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżący wniósł jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Błaszek, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, iż skarżący, mimo ciążącego na nim zobowiązania, nie wypełnił obowiązku, wynikającego z art. 53 ust. 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wniósł ponaglenia do właściwego organu. Natomiast skarga na bezczynność niepoprzedzona ponagleniem jest niedopuszczalna.

Burmistrz Błaszek podkreślił również, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 grudnia 2021 r. był jednym z trzech wniosków złożonych w ciągu 9 dni (od 16 do 25 grudnia 2021 r.), obejmujących:

– podanie osób pełniących kierownicze stanowiska - otrzymane podwyżki wynagrodzenia (za okres 6 miesięcy) wskazanie imion i nazwisk oraz kwoty wynagrodzenia brutto przed podwyżką i po podwyżce;

– podanie listy imion i nazwisk pracowników pełniących funkcje publiczne, którzy w okresie 01-02-2020 r. do dnia 18-12-2021 r. otrzymali nagrody - wysokość brutto oraz podanie pozostałych pracowników niepełniących funkcji publicznych z przyporządkowaniem stanowisk do kwoty nagrody bez podania nazwisk;

– podania listy pracowników, którzy otrzymali dodatkowe wynagrodzenie ze środków przeznaczonych na koordynację szczepień i obsługę dowozu na szczepienia - kwot brutto wraz z formą w jakiej to wynagrodzenie zostało przyznane;

– podanie pełnionych funkcji sekretarza i kierownika kancelarii przy obsłudze wyborów i referendów w okresie od 23-11-2018 r. do 25-12-2021 r. oraz podanie kwoty brutto dodatkowych wynagrodzeń wypłaconych z tego tytułu.

Przygotowanie i opracowanie tak szerokiego wachlarza żądanych informacji szczególnie w okresie zakończenia jednego roku kalendarzowego i rozpoczęcia kolejnego (poza faktem, iż okres ten jest okresem, w którym istnieje konieczność wytworzenia zaznaczonej ilości sprawozdań i zeznań dla różnych instytucji związanych z kadrami i ubezpieczeniami społecznymi np. takimi jak ZUS, jest również okresem, z uwagi na tradycyjne święta - Boże Narodzenie, Nowy Rok i Trzech Króli, w którym więcej niż normalnie pracowników wykorzystuje przysługujące im urlopy wypoczynkowe) uzasadniało w pełni wydłużenie terminu do udzielenia informacji publicznej.

Żądana informacja w znacznej mierze obejmowała lata, których dokumentacja została zarchiwizowana (2018-2021). Pytania mają bardzo szeroki charakter. Z uwagi na liczbę zadanych pytań, ich skomplikowaną i wielowątkową materię jakiej dotyczą, organ opierając się o znane stanowisko judykatury uznał, że informacja, która jest przedmiotem wniosku, jest informacją przetworzoną, tak więc wymagane jest wskazanie przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego, jednocześnie wskazując jakie będą konsekwencje nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie. Odnosząc się do udzielonej odpowiedzi na wezwanie organu wskazano w niej jedynie - w sposób niezwykle lapidarny - iż skarżący nie podziela stanowiska organu w zakresie określenia przedmiotowej informacji jako przetworzonej, nie wskazując jednocześnie na jakiekolwiek uzasadnienie zajętego stanowiska. W ocenie organu tak przedstawione stanowisko de facto nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie i wobec pouczenia znajdującego się w wezwaniu do wykazania szczególnego interesu organ postanowił, iż sprawa ta pozostanie nierozpoznana.

Z uwagi na powyższe okoliczności, organ wniósł jak na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym

w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.

Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia

w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała

w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa

w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony

o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie

z art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie należy podkreślić, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, CBOSA).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska Burmistrza Błaszek zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na niepoprzedzenie jej ponagleniem. Zdaniem Sądu argumentacja ta nie zasługuje na aprobatę. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W orzecznictwie ugruntowane jest jednak stanowisko, zgodnie z którym wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczone terminem, ani nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w tym ponagleniem o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., III OSK 79/22, CBOSA). Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej, z uwagi na wskazywany przez pełnomocnika organu brak uprzedniego wystąpienia przez skarżącego z ponagleniem do właściwego organu wyższego stopnia.

Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest to, że dane, o udostępnienie których wnosił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś Burmistrz Błaszek jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 u.d.i.p. Wprawdzie art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. K.R. zwrócił się zaś o udzielenie informacji, dotyczących podwyżek wynagrodzeń osób zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Błaszkach, a w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, również z podaniem ich imion i nazwisk. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p., nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Również w orzecznictwie jednoznaczne jest stanowisko, iż wysokość wynagrodzeń wypłacanych pracownikom samorządowym, w tym przyznawanych nagród (stanowiących składnik wynagrodzenia) w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Dotyczy bowiem sposobu wydatkowania środków publicznych pochodzących z budżetu państwa (lub też budżetu jednostki samorządu terytorialnego), którymi gospodarowanie, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) jest co do zasady jawne. Co więcej, żądana przez skarżącego informacja publiczna odpowiada treści art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z pkt 5 lit. h u.d.i.p., gdyż mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 185/20, LEX nr 3044291, CBOSA).

Natomiast jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną wyróżnia się posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2023 r., II SAB/Go 18/23, CBOSA).

Powyższe wskazuje, iż dane dotyczące podwyżek wynagrodzenia pracowników urzędu jednostki samorządu terytorialnego stanowią informację publiczną, a więc Burmistrz Błaszek był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku K.R. zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:

1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);

2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;

4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Burmistrz Błaszek, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku przez K.R., wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, wyznaczając jednocześnie nowy termin rozpoznania wniosku na dzień 15 lutego 2022 r. oraz wskazując, iż w razie niewykazania istotnego interesu publicznego przez wnioskodawcę, jego wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania bez obowiązku dodatkowego informowania o tym w przyszłości. Skarżący, w odpowiedzi z dnia 1 stycznia 2022 roku na powyższe wezwanie organu, wskazał, iż wnioskowana informacja ma charakter prosty, tym samym wezwania organu nie mają podstawy, w związku z czym oświadczył, iż nie będzie wykazywał szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie skarżący wniósł o wydanie decyzji odmownej i doręczenie jej na adres skrzynki ePUAP. W odpowiedzi na powyższe organ jednak w ustawowym terminie nie zakończył postępowania w sposób przewidziany przez ustawę, a opisany powyżej. Skoro bowiem organ uznał, iż wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, był zobowiązany, w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p., do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Uznać zatem należy, iż Burmistrz Błaszek dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., III OSK 3295/21, LEX nr 3518610, CBOSA). Ponadto niezależnie od tego, czy w ocenie organu, wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej lub że organ nie jest zobowiązany do jej udzielenia, albo że nie dysponuje daną informacją, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, organ ten zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o zajętym stanowisku, choćby w formie zwykłego pisma. Nie do zaakceptowania jest zaś sytuacja, gdy organ, po otrzymaniu odpowiedzi na swoje wezwanie, nie reaguje na nią w żaden sposób uzewnętrzniony skarżącemu, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2022 r., III OSK 2903/21, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 marca 2023 r., II SAB/Ol 222/22, CBOSA).

Nie zasługują przy tym na uwzględnienie argumenty organu na usprawiedliwienie bezczynności, iż analizowany wniosek był jednym z trzech wniosków, które wpłynęły do organu od skarżącego w ciągu kilku dni, a ponadto wnioski te zostały złożone w okresie Świąt Bożego Narodzenia, a więc w czasie, kiedy pracownicy organu mają dużo obowiązków, związanych z podsumowaniem roku oraz wiele osób przebywa na urlopach wypoczynkowych. Obowiązkiem organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, które umożliwi procedowanie i rozpoznawanie wniosków w ustawowych terminach.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, należy uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 października 2023 r., II SAB/Ke 95/23, CBOSA). Od upływu terminu, w którym organ był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, minął znaczny okres czasu, bowiem niemal 2 lata. Jednocześnie organ zastosował nieznany u.d.i.p. środek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na niewykazanie przez skarżącego szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej, co czyni zasadnym stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 6, art. 8 § 1, art. 12 k.p.a.

Sąd biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia uznał za uzasadnione wymierzenie Burmistrzowi Błaszek grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasadniczą przesłanką wymierzenia grzywny organowi w oparciu o powołany wyżej przepis jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący blisko 2 lata czeka na załatwienie swojego wnioski, a Burmistrz Błaszek w tym czasie nie podjął w tej sprawie działania wynikającego z przepisów prawa. Zdaniem Sądu ze względu na powyższe uzasadnione jest nałożenie na Burmistrza Błaszek grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Wymierzając grzywnę w kwocie 500 zł, Sąd wziął pod uwagę fakt, że bezczynność Burmistrza Błaszek musi spotkać się z napiętnowaniem tego zaniechania, tak aby nie miało ono miejsca w przyszłości.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę pełnomocnika organu żądania, co do zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wskazać należy, iż w postępowaniu przed sądem I instancji przepisy p.p.s.a., w określonych prawem przypadkach przewidują możliwość zasądzenia tych kosztów jedynie na rzecz strony skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Burmistrz Błaszek pozostaje w bezczynności i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2021 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Natomiast w przedmiocie wymierzonej organowi z urzędu grzywny Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.