II SAB/Kr 68/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-04-30	
Data wpływu	2021-03-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Magda Froncisz
Paweł Darmoń
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 2557/21	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono skargę w pozostałym zakresie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 35; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. A.-W. i P. W. na bezczynność Starosty D. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty D. do wydania aktu albo dokonania czynności; II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. K. A. i P. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty prowadzącego postępowanie administracyjne znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości N. G., gmina D. T.", wnosząc o: 1) zobowiązanie Starosty do wydania decyzji w ramach postępowania administracyjnego znak [...], w określonym terminie, 2) stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności prowadząc postępowanie administracyjne znak [...], 3) stwierdzenie, że bezczynność Starosty prowadzącego postępowanie administracyjne znak [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie Staroście prowadzącemu postępowanie administracyjne znak: [...] grzywny w wysokości o określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wnioskiem z dnia 13 listopada 2018 r. złożonym przez K. A. i P. W. zainicjowano postępowanie przed Starostą w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn, "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości N. G., gmina D. T.". W związku ze złożonym wnioskiem Starosta skierował w dniu 14 grudnia 2021 r. pismo do inwestorów – wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, pouczając, że w przypadku braku uzupełnienia projektu zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższe wezwanie Starosta wskazał, że z dokumentacji geodezyjnej załączonej do wniosku wynikać ma, że na działce objętej wnioskiem znajduje się użytek leśny. Ponadto nie przedstawiono organowi I instancji żadnej informacji, że przedmiotowe tereny zostały objęte decyzją o zmianą przeznaczenia na grunty nieleśne uzyskane przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 5 marca 2019 r., znak: [...], Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W ramach motywów wydanej decyzji administracyjnej organ architektoniczno-budowlany I instancji stwierdził, że wniosek nie spełnia warunków przewidzianych przez regulacje techniczno-budowlane. Podsumowując wskazany etap postępowania, skarżący podkreślili, iż od czasu złożenia wniosku przez inwestorów do dnia wydania decyzji przez organ I instancji upłynęło aż 114 dni.

Dalej skarżący wskazali, że odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało wniesione przez skarzących. W dniu 28 sierpnia 2019 r. została wydana przez Wojewodę Małopolskiego decyzja znak: WI- [...] stanowiąca o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia 5 marca 2019 r. znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji w ramach wydanego rozstrzygnięcia wskazuje, iż stwierdził, że konieczność jego wydania wynika z faktu, iż nie został zrealizowany przez inwestorów obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Decyzja wydana przez Wojewodę [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1259/19, uchylił decyzję administracyjną wydaną przez Wojewodę [...], jak również poprzedzającą decyzję wydaną przez Starostę. W ramach wyroku wydanego przez Sąd zostały zawarte wytyczne dotyczące dalszych czynności koniecznych do przeprowadzenia w sprawie, z których wynika co następuje: "Dlatego w określonej konkretnej sytuacji, nie można jedynie poprzestać na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a koniecznym jest, aby organ dokonał merytorycznej weryfikacji, czy w sprawie mamy do czynienia z gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związku z art. 3 ustawy o lasach. Weryfikacja w tym zakresie będzie obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu". Skarżący zauważyli, że bezwzględnym obowiązkiem organu I instancji jest w ramach ponownie prowadzonego postępowania podjęcie czynności administracyjnym mających na celu zweryfikowanie stanu na gruncie, czy mamy do czynienia z lasem, czy użytkiem pokrytym drzewami i krzewami. W przywołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie wskazał na czym ma polegać owa weryfikacja: "Z przepisu tego wynika dosadnie, że grunt jest lasem jeżeli łącznie spełnione są trzy kryteria: - przyrodnicze - pokrycie roślinnością leśną lub przejściowe jej pozbawienie, - przestrzenne - zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 h, - przeznaczenia - do produkcji leśnej bądź grunt stanowi rezerwat przyrody lub wchodzi w skład parku narodowego albo został wpisany do rejestru zabytków". Do dnia złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność organ I instancji pomimo wyraźnego zobowiązania wyrokiem Sądu nie podjął jakichkolwiek czynności wyjaśniających we wskazanym zakresie.

Kontynuując argumentację, skarżący wskazali, że w dniu 22 sierpnia 2020 r. zostały doręczone przez Wojewodę Małopolskiego akta organowi I instancji. Zatem od tego terminu rozpoczął bieg kodeksowy termin na załatwienie sprawy. W związku z faktem, iż w toku prowadzonego postępowania upłynął termin określony w art. 35 § 3 k.p.a., skarżący zdecydowali się na złożenia ponaglenia na bezczynność Starosty. Rezultatem tego było wydanie w dniu 29 grudnia 2020 r. postanowienia znak: [...] przez Wojewodę [...], zgodnie z którym: " 1. Stwierdzona została bezczynność Starosty; 2. Stwierdzam, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. Wyznaczam Staroście termin do załatwienia ww. sprawy do dnia 26 lutego 2021 r., 4. Zarządzam wyjaśnienie przyczyny i ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości". Realizacja obowiązku opisanego w zdaniach poprzedzających stanowi warunek konieczny do złożenia skargi na bezczynność Starosty. Skarżący w tym kontekście podkreślili, że bezczynność organu architektoniczno-budowlanego trwa od dnia zwrotu akt sprawy aż do dnia wniesienia przedmiotowej skargi przeszło 160 dni. Przedmiotowa sprawa nie jest rozpatrywana po raz pierwszy, stąd uwzględniając cały okres trwania sprawy należy stwierdzić, że sprawa jest rozpatrywana jedynie przed Starostą przeszło 274 dni. Przywołany okres bezczynności organu architektoniczno-budowlanego I instancji winien zostać oceniony jako czas rażącej bezczynności Starosty. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący wskazali na przepisy regulujące czas trwania postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o umorzenie postępowania wywołanego skargą na bezczynność. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 54 § 3 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przywołany przepis nie stanowi wprost, czy organ ma trzydzieści dni na wydanie decyzji, czy też na wydanie i na jej doręczenie. W doktrynie dominuje jednak pogląd, iż skoro mamy do czynienia z terminem materialnym, to jego skracanie czy przedłużanie nie jest możliwe, organ zaś, którego ten termin dotyczy, nie może być pozbawiony prawa do skorzystania z niego w pełnym zakresie. "Stąd należy przyjąć, że w terminie tym organ jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia autokontrolnego, a jego wejście do obrotu prawnego nie jest już limitowane tym terminem". W przypadku bezczynności uwzględnieniem skargi w całości będzie wydanie aktu lub podjęcie czynności w przedmiocie żądania strony. Realizując uprawnienie z art. 54 § 3 zd. 1 p.p.s.a. organ administracji w dniu 22 marca 2021 r. wydał decyzję rozstrzygającą w przedmiocie wniosku K. A. i P. W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości N. G.. Mając na względzie, iż skarga wpłynęła do Starostwa Powiatowego w D. T. w dniu 22 lutego 2021 r. należy uznać, że rozstrzygnięcie autokontrole zapadło w ustawowym terminie, tj. trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi. W tym stanie rzeczy postępowanie wywołane wniesieniem skargi jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nadto organ zaznaczył, że wydał decyzję w terminie zakreślonym przez Wojewodę [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wnioski w niej sformułowane zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu 22 marca 2021 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd – organ wydał rozstrzygnięcie. W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I sentencji wyroku), ale – wbrew stanowisku organu – postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Powołane uregulowania kodeksowe są w odniesieniu do spraw o pozwolenie na budowę modyfikowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Przepisy te przede wszystkim określają szczególny termin załatwienia sprawy (65 dni od dnia złożenia wniosku – art. 35 ust. 6 pkt 1), przy czym do – podobnie jak k.p.a. – terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8).

Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy, którego zachowanie było przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez organ pierwszej instancji akt sprawy tj. od dnia 22 sierpnia 2020 r. W ustawowym terminie Starosta nie wydał rozstrzygnięcia ani zawiadomił strony skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu; w istocie nie podjął też żadnych czynności w sprawie. Implikuje to konstatację, że Starosta [...] w przedmiotowej sprawie dopuścił się bezczynności.

Starosta podjął czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia (w szczególności wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentów w dniu 4 lutego 2021 r.) dopiero po wydaniu – na skutek ponaglenia – postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2020 r., którym wyznaczono termin do załatwienia sprawy do dnia 26 lutego 2020 r. Następnie termin ten został przedłużony postanowieniem Wojewody [...] z dnia 8 marca 2021 r. – do dnia 31 marca 2021 r. Przed upływem tego przedłużonego terminu sprawa została załatwiona.

Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym wydanie rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem skargi i w terminie wyznaczonym na skutek ponaglenia przez organ wyższego stopnia – Sąd uznał, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest bowiem zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Z podobnych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty do wydania aktu albo dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.