Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Rz 177/24 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 9009-2024-000034 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Rz 177/24 oddalił skargę W. F. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 9009-2024-000034 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przejawiające się tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 9009-2024-000034 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok na skutek dokonania mogącej mieć wpływ na wynik sprawy błędnej wykładni w/w przepisów polegającej na nie dokonaniu tej wykładni przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że aczkolwiek zgodnie z w/w art. 3 ust. 3 Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to jednak z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że to na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia istnienia podstaw do braku uzyskania płatności bezpośredniej, które to naruszenie w okolicznościach niniejszej sprawy skutkowało zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu, że sposób postępowania skarżącego w zakresie postępowania dowodowego spowodował uniemożliwienie organowi weryfikację spełnienia warunku zawartego w art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji nie przyznanie wsparcia, pomimo tego, że przeprowadzona przez organ administracji kontrola nie stwierdziła poważnych uchybień co do sposobu użytkowania działek rolnych i nie miały one wpływu na przyznanie płatności.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 i § 2 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, lub zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi Skarżącego na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2024r. nr 9009-2024-000034 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 rok poprzez zmianę tej decyzji i przyznanie Skarżącemu prawa do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2022 rok oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że zaskarżonym wyrokiem WSA uznał za odpowiadające prawu decyzje ARiMR o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. z uwagi na niespełnienie warunku posiadania przez wnioskodawcę działek rolnych. Zdaniem skarżącego we wskazanym okresie był on w posiadaniu działek rolnych, które były przez niego rolniczo użytkowane. Organy stanęły natomiast na stanowisku, że brak jest podstaw do przyznania płatności z uwagi uzasadnione wątpliwości organu co do posiadania przez skarżącego deklarowanych we wniosku działek i brak wykazania tej okoliczności przez skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej ujętych w petitum skargi kasacyjnej, kwestionujących w szczególności wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, naruszenie zasady obiektywizmu oraz niedostateczne wyjaśnienie przyczyn takiej, a nie innej oceny dowodów w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917).

Nie można zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, że "nawet bierna postawa skarżącego w toku postępowania administracyjnego nie powinna przesądzić o tym, że nie przysługuje mu przedmiotowe wsparcie" (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), skoro bowiem obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Rację ma Sąd I instancji wskazując, iż w realiach rozpatrywanej sprawy, organy prawidłowo przyjęły, że skarżący nie wykazał, że na dzień 31 maja 2022 r. był w posiadaniu spornych działek, co do których wnioskował o płatność.

Przypomnieć należy, iż w dniu 1 czerwca 2022 r. skarżący wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich na 2022 r., w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności za zazielenienie oraz płatności dla młodych rolników. Następnie w dniach 7 czerwca 2022 r. i 5 czerwca 2022 r. wycofał część wniosku. Finalnie we wniosku zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 21,36 ha.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Na podstawie zaś art. 43 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 na wszystkich kwalifikujących się hektarach w rozumieniu art. 32 ust. 2-5 rolnicy uprawnieni do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej muszą przestrzegać praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, o których mowa w ust. 2 tego przepisu lub praktyk równoważnych, o których mowa w ust. 3 niniejszego artykułu. Praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska są następujące: a) dywersyfikacja upraw; b) utrzymywanie istniejących trwałych użytków zielonych; oraz c) utrzymywanie na użytkach rolnych obszaru proekologicznego (ust. 2) Praktyki równoważne obejmują praktyki podobne, które skutkują równoważnym lub większym poziomem korzyści dla klimatu i środowiska w porównaniu do jednej lub kilku praktyk, o których mowa w ust. 2. (ust. 3).

W gospodarstwie wnioskodawcy w okresie od 4 kwietnia 2023 r. do 24 kwietnia 2023 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, która wykazała m.in. że: działka nr [...] (działka rolna [...]) o zadeklarowanej powierzchni 0,27 ha jest własnością S. i K. P., którzy oświadczyli, że działka ewidencyjna nr [...] jest przez nich użytkowana; działka nr [...] (działka rolna [...]) o powierzchni zadeklarowanej 0,19 ha jest własnością R. i M. P., którzy oświadczyli, że działka ewidencyjna nr [...] w całości została wyłączona z produkcji rolniczej; działka nr [...] (działka rolna [...]) o zadeklarowanej powierzchni 0,24 ha jest własnością L. K., który oświadczył, że działka ewidencyjna nr [...] jest przez niego użytkowana; działka nr [...] (działka rolna [...]) o zadeklarowanej powierzchni 0,21 jest własnością A. S., który oświadczył, że działka ewidencyjna nr [...] jest przez niego użytkowana; działka nr [...] i [...] (działka rolna [...]) o zadeklarowanej powierzchni 0,29 ha są własnością J. i S. D., którzy oświadczyli, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] są przez nich użytkowane; działka nr [...] (działka rolna [...]) o zadeklarowanej powierzchni 0,19 ha jest własnością B. W., która oświadczyła, że działka ewidencyjna nr [...] jest przez nią użytkowana; działka nr [...] (działka rolna [...]) o zadeklarowanej powierzchni 0,10 ha jest własnością P. P., który oświadczył, że działka ewidencyjna nr [...] w całości została wyłączona z produkcji rolniczej działka nr [...] (działka rolna [...]) o zadeklarowanej powierzchni 0,18 jest własnością Z. W., który oświadczył, że działka ewidencyjna nr [...] w całości została wyłączona z produkcji rolniczej; działka nr [...] (działka rolna [...]) o zadeklarowanej powierzchni 0,72 ha jest własnością R. K., która oświadczyła, że działka ewidencyjna [...] jest przez nią użytkowana; działka nr [...] (działka rolna [...]) o zadeklarowanej powierzchni jest własnością G. B., który oświadczył, że działka nr [...] jest przez niego użytkowana.

Uprawniony był zatem wniosek Sądu I instancji, iż organy zasadnie powzięły wątpliwości, czy skarżący na dzień 31 maja 2022 r. był posiadaczem działek rolnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności. Za taką oceną przemawia okoliczność, że poszczególni właściciele działek zadeklarowanych we wniosku oświadczyli, że działki te są przez nich użytkowane czy też wyłączone z produkcji rolniczej. Co za tym idzie, nie jest możliwe, by były równocześnie w spornym okresie użytkowane rolniczo przez wnioskodawcę.

Zauważyć należy, iż mimo dwukrotnego wezwania skarżącego przez organ do złożenia wyjaśnień i dowodów, oraz wezwania do stawiennictwa w celu przesłuchania w charakterze strony, skarżący ograniczył się wyłącznie do oświadczenia, że deklarowane przez niego działki rolne w 2022 r. były przez niego faktycznie użytkowane. Nie przedstawił jednak żadnych dowodów na to, że rzeczywiście posiada działki objęte jego wnioskiem, w tym nie stawił się na przesłuchanie w charakterze strony. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie podjął współpracy z organem, ale wdał się w polemikę dotyczącą zasadności kierowanych do niego wezwań. Konsekwencją biernej postawy skarżącego było uniemożliwienie organowi weryfikacji w zakresie spełnienia warunku z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach.

Zasadnie zatem Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych sprawy stwierdził, iż należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, iż skarżący w toku postępowania prowadzonego przed organami obu instancji nie wykazał, że był faktycznym użytkownikiem spornych działek w roku 2022.

W świetle powyższego postawiony zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.