Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.- S.G., J.M. sp. jawna z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 366/21 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 grudnia 2020 r. nr 949/OPON/2020 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. – S.G., J.M. sp. jawna z siedzibą w C. na rzecz S.S. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 366/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 grudnia 2020 r. nr 949/OPON/2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia 10 września 2020 r. nr 94/2020, a także zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania S.S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia 10 września 2020 r. nr 94/2020 odmawiającą uchylenia decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia 9 marca 2020 r. nr 199pR/2020, zezwalającej M. – S.G., J.M. sp.j., na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (budynek A i B) dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej w R. przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...].

W skardze kasacyjnej M. – S.G., J.M. sp.j. z siedzibą w C. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, ze względu na fakt, że należąca do niego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej orzeczenia oraz jej wyjaśnienia, a w szczególności z jakiego powodu Sąd uznał, iż przywołane w uzasadnieniu naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaprojektowanej formy szeregowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego powodować ma ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej, co przemawiałoby za koniecznością uwzględnienia wnioskodawcy jako strony;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy, które przejawiało się w przyjęciu i uznaniu przedłożonych przez skarżącego dowodów w postaci fotografii inwestycji w stanie realizacji budowy, podczas gdy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę oceniany jest etap projektowy inwestycji, bez uwzględniania dalszych etapów tj. wykonania robót budowlanych;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez nie oddalenie skargi na decyzję Wojewody, mimo braku prawnych podstaw do uchylenia decyzji;

5) § 23 uchwały Nr 430/LI/98 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 19 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu inwestycyjnego oraz potwierdzenia dowolności form projektowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a skupienie się tylko na § 22 planu.;

6) art. 3 pkt 2a p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na niewłaściwym zdefiniowaniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej, podczas gdy zastosowanie prawidłowej definicji wraz z oceną dokumentacji projektowej pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, z dwoma lokalami każdy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzucając Sądowi I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje stanowisko tego Sądu w zakresie oceny posiadania przez S.S. przymiotu strony, a nie formalne braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można natomiast kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposob wskazany w skardze kasacyjnej. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo też - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonywał kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych we wznowionym postępowaniu i uwzględniając skargę rozstrzygnięcia te uchylił. Sąd I instancji rozważania swe ograniczył do wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Powołanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na dokumentację fotograficzną przedstawioną przez skarżącego, nie może świadczyć o przekroczeniu granic sprawy. Sąd w dalszym ciągu oceniał jedynie przymiot strony przysługujący S.S., a nie prawidłowość realizacji inwestycji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. Art. 28 ust. 2 p.b. stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 p.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: – po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; – po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie tego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Art. 3 pkt 20 p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Jeżeli przepisy prawa nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Zatem jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zabudowy działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 p.b., mogą być także postanowienia konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile wynikają z niego określone ograniczenia w zabudowie terenu wokół danego obiektu budowlanego, związane z tym obiektem. Stanowisko takie było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 28 października 2016 r., II OSK 174/15; z 14 marca 2017 r., II OSK 1766/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem bezspornie aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który dany akt wydał (zob. art. 94 Konstytucji RP). Obszar oddziaływania obiektu należy zatem rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą stanowić podstawę do oceny, czy S.S. winien był być stroną w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenie na budowę.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia § 23 uchwały Nr 430/LI/98 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 19 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 3 pkt 2a p.b. Sąd I instancji w ramach niniejszej sprawy nie dokonywał prawnej kwalifikacji inwestycji objętej kwestionowaną decyzją udzielająca pozwolenia na budowę, a także nie dokonywał oceny zgodności tej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie obowiązkiem organu na kolejnym etapie postępowania wznowieniowego.

Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Nie może być zatem skuteczny i prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej samoistny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania w nim przepisów procesowych bądź materialnoprawnych naruszonych przez organy administracji. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszenia art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem przepisów procesowych bądź materialnoprawnych naruszonych przez organy administracji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

4