Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1999/20 w sprawie ze sprzeciwu J.S. i T.S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2020 r., oddalił sprzeciw J.S. i T.S. od decyzji Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo uwzględnienie sprzeciwu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec nieprzedstawienia motywów odstąpienia od utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, w tym z uwzględnieniem powołanych w skardze norm konstytucyjnych, oraz wobec nieprzedstawienia motywów pominięcia pozytywnej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez M.W. w sprawach dotyczących skarżących, analogicznych do operatu tego rzeczoznawcy z [...] stycznia 2017 r., dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych wskazaną w art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.), dalej: ugn;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa i w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 ugn przez uznanie, że operat szacunkowy z 26 maja 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D.B. nie może być uwzględniony nie z uwagi na jego wadliwość, lecz nieaktualność, w sytuacji, gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących zostały negatywnie ocenione przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku;

3) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej: specustawa drogowa, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn oraz w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu na skutek przyjęcia przez WSA w Warszawie błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu rozporządzenia, naruszającej art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 z późn. zm.), dalej: Konwencja, które to przepisy Konstytucji RP i Konwencji w uzasadnieniu wyroku Sąd jedynie wymienił, jednak nie uwzględnił w procesie wykładni normy § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz nie dokonał oceny hierarchicznej zgodności;

4) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w wyniku wadliwej wykładni powołanych wyżej przepisów prowadzącej do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi i nieadekwatności rynku regionalnego, a wobec tego błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że zaistniały przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa;

5) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa i w zw. z art. 157 ust. 1 ugn przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy brak było podstaw do podważenia wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M.W. uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie, zwłaszcza wobec pozytywnej oceny prawidłowości sporządzenia analogicznych operatów szacunkowych dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

6) art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ppsa przez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że wprawdzie w toku rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji, ale nie może pominąć przy tym treści przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Przepisy te wskazują bowiem jaki zakres stanu faktycznego jest istotny prawnie dla rozpatrywanej sprawy i w związku z tym powinien być przedmiotem postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ pierwszej instancji pozyskał operat szacunkowy sporządzony przez D.B. Jednocześnie skarżący złożyli do akt odrębny operat szacunkowy sporządzony [...] stycznia 2017 r. przez M.W., w którym wskazano wyższą wartość nieruchomości jako podstawę ustalenia należnego odszkodowania. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznawana sprawa koncentruje się zatem wokół zagadnienia, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w toku postępowania zaszły okoliczności powodujące konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pomimo zgromadzenia w aktach sprawy operatu szacunkowego umożliwiającego ustalenie wysokości odszkodowania.

W świetle powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn ustalenie tego odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jednocześnie należy wyjaśnić, że obowiązujące przepisy określają sposób sporządzenia tego operatu nie tylko w zakresie jego zawartości, ale także metodyki sporządzania. Zgodnie bowiem z § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji (ust. 1). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, przy czym przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z niekwestionowaną linią orzeczniczą oznacza to, że w przypadku sporządzania operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości wywłaszczonej na realizację inwestycji drogowej, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1307/19; z 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4117/18; z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 184/19).

Z przywołanych natomiast w skardze kasacyjnej "najnowszych orzeczeń NSA", tj. I OSK 775/17 i I OSK 986/16 wcale nie wynika, iż brak wystarczającej liczby transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, bez kierowania się danymi z rynku regionalnego.

Należy zwrócić uwagę, że operat sporządzony przez M.W. nie zawierał analizy transakcji dokonanych na rynku regionalnym, w związku z czym przystąpienie do szacowania wartości nieruchomości na podstawie wartości nieruchomości podobnych było przedwczesne. Co znamienne, z treści operatu szacunkowego tego rzeczoznawcy wynika następujące, oczywiście błędne założenie: "Brak możliwości przyjęcia jako podstawy wyceny transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, ponieważ prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzenie badania na rynek regionalny (...). Z powyższego jednoznacznie wynika, że jeżeli brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi, które są podobne do nieruchomości wycenianej na rynku lokalnym, konieczne jest dokonanie wyceny na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród działek przyległych i danych z rynku lokalnego. Dopiero w sytuacji braku danych z rynku lokalnego (...) dopuszczalne jest przyjęcie danych z rynku regionalnego" (s. 38 i 39 operatu).. Nie jest zatem tak jak stwierdza się w skardze kasacyjnej, iż rzeczoznawca M.W. wyjaśnił, że w toku analiz uznał za niecelowe rozszerzanie próby badawczej na rynek regionalny, z uwagi na cel w postaci oszacowania rynkowej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca przyjął zupełnie inną, wadliwą metodologię i kolejność ustalania obszaru analizowanego, który to porządek nie jest przecież przypadkowy.

Jednocześnie drugi z pozyskanych operatów szacunkowych utracił ważność na skutek upływu czasu i na etapie postępowania odwoławczego nie mógł stanowić pełnoprawnego środka dowodowego. Należy też odnotować, że operat szacunkowy w procesie ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi kluczowy dowód, zatem braki w zakresie operatu szacunkowego powodują, że zakres sprawy pozostający do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę, nie podważył wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M.W., a jedynie zwrócił uwagę na określone braki sporządzonego operatu i ich wpływ na wynik postępowania z uwagi na treść § 36 rozporządzenia.

W świetle powyższych wywodów za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ugn oraz w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, oraz art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 ugn. Zaznaczyć jednocześnie należy, że nieprawidłowy jest sposób redagowania skargi kasacyjnej, polegający na tworzeniu "zbitki" wielu norm prawnych, jako naruszonych, w jednym zarzucie. Utrudnia to a często uniemożliwia należyte rozpoznanie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2007 r., I FSK 815/06). W zarzucie 4 skargi kasacyjnej przywołano 10 norm prawnych, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm z osobna.

Stwierdzić należy, że nie jest tak, iż do ustalenia wysokości odszkodowania nie mogą być wykorzystane wartości wyliczone w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M.W. Ich zastosowanie wymaga bowiem wykazania, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na realizację inwestycji drogowych, które mogły być przedmiotem porównania, nie wystąpiły nie tylko na poziomie lokalnym, ale także regionalnym.

Za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 151a § 1 w zw. z art. 64e ppsa. Przepisy te znajdują bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku gdy w sprawie zostanie stwierdzone, że nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, to brak było podstaw do zastosowania tych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony albo przez pominięcie któregokolwiek z elementów wskazanych w tym przepisie bądź w takim sformułowaniu uzasadnienia, że wywody w nim zawarte nie poddają się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić tego typu uchybień, a przyczyny oddalenia sprzeciwu zostały wyczerpująco wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy wyjaśnić, że pozytywna opinia na temat operatów szacunkowych sporządzonych przez M.W. w innych sprawach nie przesądza, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby rozpoznawanej sprawy nie jest pozbawiony wad. Analogicznie fakt sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego D.B. wadliwych operatów szacunkowych w innych sprawach nie przesądza, że operat szacunkowy, który w rozpoznawanej sprawie utracił ważność na skutek upływu czasu, również jest obarczony tymi wadami.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, orzekł jak w sentencji.