Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2002/16 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) oddala skargę, 3) zasądza od H. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3825 zł (trzy tysiące osiemset dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 10 lutego 2017 r., VI SA/Wa 2002/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (określanego także jako GITD) z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (określanego także jako WITD) z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] marca 2016r. w miejscowości [...], na drodze powiatowej zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...], którym kierował A. S. Osoba ta wykonywała krajowy przewóz na potrzeby własne z ładunkiem żwiru (ładunek sypki) w imieniu przedsiębiorcy - H. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...]. Po dokonaniu pomiarów kontrolowanego pojazdu ciężarowego stwierdzono:

- nacisk na pojedynczej osi napędowej - 8,45 tony (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1% w górę); nastąpiło przekroczenie o 0,45 tony (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 5,62%),

- nacisk na podwójnej osi napędowej 27,25 ton (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1% w górę); nastąpiło przekroczenie o 8,25 tony (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 43,42%),

- masę całkowitą pojazdu 35,7 tony (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1% w górę); nastąpiło przekroczenie o 9,7 tony (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 37,3%).

W trakcie kontroli organ nie stwierdził przekroczenia innych parametrów pojazdu.

Decyzją z [...] kwietnia 2014r. WITD nałożył na H. C. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

Rozpoznając odwołanie H. C. GITD ww. decyzją z [...] sierpnia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), art. 64 ust. 1, 2, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit b), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305 – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

GITD w uzasadnieniu decyzji ocenił, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ wskazał również sposób ustalania wysokości kary pieniężnej oraz podkreślił, że pomiarów dokonano w obecności kierowcy, który pouczony został w zakresie zasad proceduralnych (pouczenie to nastąpiło podczas ważenia i mierzenia pojazdu). Kierowcy okazano świadectwa legalizacji wag oraz protokół z pomiaru równości terenu oraz poinformowano o przysługujących mu uprawnieniach, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z kontroli. GITD, po rozważeniu całości zgromadzonego materiału dowodowego, dodatkowo uzupełnionego na etapie postępowania odwoławczego o załączenie do akt sprawy administracyjnej sprawozdania z pracy pt. "Sprawdzenie błędów pomiarowych nacisku osi wielokrotnej oraz masy całkowitej pojazdu samochodowego metodą ważenia "oś po osi" przy użyciu pary wag statycznych" z dnia 17 listopada 2015r. oraz o instrukcję obsługi wag SAW 10C/II, uznał, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 2 ust. 35a p.r.d. Organ wskazał również, że nie stwierdził okoliczności, a skarżący nie przedłożył dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jego odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d. Organ wskazał, że skarżący przewoził ładunek sypki – żwir, jednakże w trakcie kontroli stwierdzono, obok przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu, również przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, co wykluczało zastosowanie w sprawie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. organ stwierdził, że kwestie związane z tym, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru w pojeździe, jak kształtował się proces załadunku i rozmieszczenia towaru nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust.4 p.r.d.

Uwzględniając skargę ww. wyrokiem z 10 lutego 2017 r. WSA w uzasadnieniu orzeczenia napisał, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie o nałożenie kary pieniężnej ustalenia wymagało, czy miał miejsce przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, oraz czy miało miejsce przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi oraz przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdu. W rozpoznawanej sprawie ustalenia te poczyniono na podstawie protokołu kontroli, przy dokonanej przez organy ocenie, że wyniki kontroli nie budzą wątpliwości. WSA wskazał, że poza sporem pomiędzy stronami pozostają ustalenia dotyczące: miejsca ważenia pojazdu; faktu że pojazd był ważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II, które w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem legalizacji. Skarżąca także nie kwestionowała, że powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia a także, że kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Nie kwestionowane również było, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze powiatowej, o dopuszczalnym nacisku osi do 8 ton (art. 41 ust. 3 u.d.p.) oraz że pojad ten był pojazdem trzyosiowym wyposażonym w jedną oś pojedynczą napędową (oś 1) oraz podwójną oś napędową (oś 2 i 3).

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku napisał, że materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w analizowanej sprawie stanowi art. 140aa ust. 1 p.r.d., z którego treści wynika, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 pkt. 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1 p.r.d., nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (art. 140aa ust. 3 p.r.d.). Powyższa regulacja prawna przewiduje zatem co do zasady odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przejazd. Ustawodawca przewidział także pewne szczególne okoliczności, które na zasadzie wyjątku od reguły, otwierają dla podmiotu administrowanego możliwość wyłączenia od odpowiedzialności pomimo zaistnienia w konkretnym stanie faktycznym deliktu administracyjnego (por. art. 140aa ust. 4-5 p.r.d.).

Zdaniem Sądu I instancji istotne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego", zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt. 35a p.r.d. Przepis ten stanowi, że "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.), natomiast przez "rzeczywistą masę całkowitą" należy rozumieć masę pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób (art. 2 pkt 55 p.r.d.). W świetle definicji pojęcia pojazdu nienormatywnego, zawartej w art. 2 pkt. 35a p.r.d., określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga odwołania do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga zastosowania norm ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przy czym przepisy określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej - nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. WSA wskazał, że niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) jest bowiem taka sytuacja, w której podmiot administrowany będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności, które nie wynikają wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt. 35a p.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych. By stwierdzić, czy w danej sprawie nacisk osi jest większy od dopuszczalnego, a zatem czy mamy do czynienia w tym zakresie z pojazdem nienormatywnym, którym wykonywanie przejazdu po drodze publicznej bez stosownego zezwolenia jest sankcjonowane na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d., konieczne staje się zastosowanie regulacji ustawy o drogach publicznych, na co prawidłowo – zdaniem Sądu I instancji - wskazano w skardze. Ustawa ta problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w art. 41. Zgodnie z ust.1 tego artykułu po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu. Z kolei zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu minister właściwy do spraw transportu, ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt. 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton (ust. 3). Na podstawie wskazanego wyżej art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), w którym ustalony został wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton (§ 3, załącznik nr 3).

WSA wskazał, że analiza przywołanych przepisów o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzania kontroli tj. w dniu [...] marca 2016r., jak i obowiązującym w dacie orzekania, ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi". Z uwagi na to, że regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej, niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, prowadząca do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla wielokrotnych osi napędowych i wobec tego względem tego rodzaju osi znajdują one również zastosowanie. WSA uznał, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisku wielokrotnej (w niniejszej sprawie podwójnej) osi napędowej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dalej WSA wskazał, że dla wyznaczenia wskazanych wyżej wartości nie jest prawnie dopuszczalne sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia - powołanego w podstawie prawnej decyzji, na gruncie kontrolowanej sprawy. Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie mogą być uznane za przepisy o drogach publicznych, o których mowa w art. 2 pkt. 35a p.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Normy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a w konswencji - czy jego przejazd bez zezwolenia wywołuje skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia do ruchu. O tym więc, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rozporządzenia), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.).

Sąd I instancji ocenił, że istniejący stan prawny, w którym regulacje nie przewidują możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem po drodze publicznej w zakresie nacisków m. in. podwójnej osi napędowej tego pojazdu na drogę, stanowi przeoczenie ustawodawcy, do którego doszło przy nowelizacji ustawy z dnia 19 października 2012 r. Ustawodawca nie dostrzegł bowiem, przenosząc definicję pojazdu nienormatywnego do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, że zmiana przepisów ustawy o drogach publicznych doprowadziła do tego, iż przepisy te nie odnoszą się już m. in. do nacisków np. wielokrotnych osi napędowych czy nienapędowych. Za przeoczenie ustawodawcy nie mogą być jednak obciążane podmioty administrowane, poprzez rozszerzenie obecnie przewidzianego zakresu ich odpowiedzialności administracyjnej.

Sąd podkreślił, że przekroczenie w zakresie podwójnej osi napędowej stwierdzone przez organy kontroli było najwyższym z parametrów, które zostały przekroczone, bowiem zdaniem organu parametr ten został przekroczony o ok. 43,42%, co spowodowało nałożenie przez organ kary pieniężnej w wysokości jak za brak zezwolenia kategorii VII tj. w wysokości 15.000 zł. Mając jednak na względzie, że brak jest podstaw by za wskazany parametr została nałożona kara pieniężna, powstaje wątpliwość co do prawidłowości jej wymierzenia, gdy weźmie się pod uwagę pozostałe stwierdzone parametry kontrolowanego pojazdu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015r., poz. 305), polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez WSA, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich przepisach określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach o drogach publicznych, ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d., a także § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne organów wskazywały, iż rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała dopuszczalną normę o 37,3%, co było wystarczającą podstawą do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d.;

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na pominięciu przez Sąd I instancji istotnej w sprawie okoliczności faktycznej tj. przekroczenia masy rzeczywistej kontrolowanego pojazdu o więcej niż 20% w odniesieniu do dopuszczalnej normy, która to okoliczność jednoznacznie wynikała z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiła wystarczającą podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w oparciu o art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik procesowy H. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Przystępując do oceny zarzutu wskazanego w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej tj. w zakresie naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd kasatora, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku pominął istotną - z perspektywy przedmiotu postępowania administracyjnego, a także wysokości nałożonej administracyjnej kary pieniężnej - okoliczność faktyczną, a także jej ocenę normatywną. Okoliczność ta dotyczyła przekroczenia masy całkowitej kontrolowanego pojazdu o więcej niż 20% w odniesieniu do dopuszczalnej normy, która to okoliczność jednoznacznie wynikała z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. WSA w uzasadnieniu orzeczenia skoncentrował się na dokonaniu analizy normatywnej przesłanki "pojazdu nienormatywnego", a także nacisków na pojedynczą i podwójną oś napędową, pozostawiając poza zakresem rozważań materię masy całkowitej pojazdu. Podkreślić należy, że organy prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych, dotyczących przekroczenia rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu powyżej 20 %. Okoliczności te stanowiły podstawę do nałożenia - w kontrolowanej judykacyjnie sprawie - administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.

Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut wskazany w pkt I ppkt 1 skargi kasacyjnej obejmuje niewłaściwą wykładnię dokonaną przez WSA przepisu art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, polegającą na przyjęciu przez WSA, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d.

Natomiast zarzut wskazany w pkt I ppkt 2 skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d., a także § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne organów wskazywały, iż rzeczywista masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała dopuszczalną normę o 37,3%, co było wystarczającą podstawą do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyżej wskazane zarzuty za zasadne. NSA wskazuje, że problematyka nacisku osi, jednakże tylko pojedynczych, była przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, stwierdził, że: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Powołany wyrok TSUE w sprawie C-127/17 został wydany na tle wskazanego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym. Należy jednak mieć na względzie, że dopuszczone przez prawodawcę unijnego przyjęcie przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium, dla pojazdów poruszających się w ruchu krajowym, innych wartości niż określone w dyrektywie Rady 96/53/WE dotyczy wyłącznie takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym. Z kolei "inne wartości", o których mowa w motywie 12, to te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji" z motywu 11. W konsekwencji należy opowiedzieć się za obowiązkiem dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów według takich samych kryteriów jak międzynarodowego (por. także wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., II GSK 1898/17; CBOSA).

Należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie naciski drugiej i trzeciej osi (tj. podwójnej osi napędowej) wynosiły łącznie 27,25 tony, zaś rzeczywista masa całkowita pojazdu wynosiła 35,70 tony. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, dopuszczalna masa całkowita pojazdu nie mogła przekraczać, w przypadku trzyosiowego pojazdu samochodowego - 25 ton albo 26 ton, jeżeli oś napędowa była wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5c, albo jeżeli każda z osi napędowych była wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony.

Organ w skardze kasacyjnej prawidłowo wskazał, że aspekt dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu został przez WSA pominięty w uzasadnieniu orzeczenia. Organ stwierdził, że poza przekroczeniem dopuszczalnych nacisków na osi w sprawie miało także miejsce przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu o więcej niż 20%, a każde z tych powyższych naruszeń stanowiło podstawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podziela poglądy kasatora, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej, niewłaściwie przyjmując, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych, nie był pojazdem nienormatywnym.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 35a p.r.d. pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

Sporna na tle literalnego brzmienia art. 2 pkt 35a ustawy - Prawo o ruchu drogowym kwestia interpretacji zwrotu "przepisy o drogach publicznych" była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. (II GSK 2337/16) zdefiniował to pojęcie, a pogląd tam wyrażony niniejszy skład sądu w pełni aprobuje.

Istotnie, ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3). Nie zawiera natomiast ograniczeń w zakresie nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych osi napędowych). Powyższe nie oznacza jednak, że brak jest w systemie prawnym podstaw normatywnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych. Podzielić należy stanowisko NSA, wyrażone w powołanym wyżej wyroku wskazujące, że przepisy o drogach publicznych - określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego, zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy - Prawo o ruchu drogowym - to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie - Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Zasadnie bowiem podkreślono, że w art. 2 pkt 35a ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie o przepisach ustawy o drogach publicznych. Zgodzić należy się zatem z tezą, że stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie wyłącznie do ustawy o drogach publicznych. W pełni zasadne jest przyjęcie, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie - Prawo o ruchu drogowym. Trafna jest argumentacja, że z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg, a materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Przemawia za tym fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a ustawa ta określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje poprzez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych.

Powyższe uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Co istotne - treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym, należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych. Nie można więc podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku WSA, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, a nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Przychylić należy się do wywodów, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym, zatem muszą być stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., II GSK 1703/17; CBOSA).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. jako kryteriów "nienormatywności" pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania administracyjnych kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym, przesądza wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Wprawdzie nie powinno ulegać wątpliwości, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Jednakże - jak już wskazano - definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do "przepisów o drogach publicznych", a ten zwrot językowy nie jest całkowicie jednoznaczny. Prawidłowość jego zrozumienia na gruncie językowym należy weryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg, a także ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodzić zatem należy się i z tym poglądem, wyrażonym w powołanym wyroku NSA (II GSK 2337/16), że przyjęcie definicji pojazdu nienormatywnego - nieuwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej - byłoby niezgodne z wynikami wykładni funkcjonalnej spornej normy i podważałoby podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na podstawie art. 140aa ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym za (a) przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub (b) niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia organ zobowiązany jest nałożyć, w formie decyzji administracyjnej, karę pieniężną. Wysokość tej kary została unormowana w art. 140 ab ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Organ zobowiązany jest do jej nałożenia w maksymalnej wysokości tj. w wysokości 15.000 zł przypadkach gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 20% (art. 140 ab ust. 1 pkt 3 c ustawy – Prawo o ruchu drogowym przewiduje karę w ww. wysokości "w pozostałych przypadkach").

Powyższe argumenty stanowią podstawę do uznania, że organy administracji publicznej, bez naruszenia przepisów zarówno proceduralnych, jak i materialnoprawnych w sposób prawidłowy nałożyły na stronę skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a to biorąc pod uwagę stwierdzone w toku kontroli (a) naciski na podwójną oś napędową (27,25 tony), jak również (b) przekroczenie normatywnej, rzeczywistej masy pojazdu (masa tego pojazdu wynosiła 35,70 tony). Tak więc w przypadku obu wyżej wskazanych parametrów normatywnych przekroczone zostały dopuszczalne normy i to powyżej 20% - w zakresie każdego z naruszeń prawa. Te okoliczności faktyczne stanowiły normatywną podstawę do zastosowania przez organy administracji publicznej ww. przepisów prawa i nałożenia na H. C. administracyjnej kary pieniężnej w powyższej wysokości 15.000 zł.

W konsekwencji powyższego stwierdzając, że kontrolowany wyrok WSA nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a., z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga H. C. jest bezzasadna; dlatego też - w trybie art. 151 p.p.s.a. - należało ją oddalić.

Z podanych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.