Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 664/19 w sprawie ze skargi S. B. i K. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 664/19, oddalił skargę S. B. i K. S. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy w decyzję Starosty J. z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej istniejącej na działce ewid. nr [...] o powierzchni 3,7500 ha położonej w miejscowości [...], wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

Jak stwierdził Sąd I instancji, podstawę prawną decyzji Starosty J. z 31 sierpnia 2018 r. stanowił art. 8a ust. 7 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703; zwanej dalej: uzwg), zgodnie z którym, w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2. Unormowanie to związane jest niewątpliwie z faktem, że ustawodawca dopuścił do udziału we wspólnocie gruntowej podmioty posiadające gospodarstwa rolne pod warunkiem, że w ciągu roku przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych faktycznie korzystały ze wspólnoty. To korzystanie dotyczy okresu od 4 lipca 1962 r. do 4 lipca 1963 r., a zatem ponad pięćdziesiąt lat wstecz. Okoliczność ta siłą rzeczy powoduje liczne trudności w poczynieniu koniecznych w tym zakresie ustaleń. Brak możliwości jednoznacznego określenia wielkości obszarów przedmiotowych gospodarstw rolnych, a w konsekwencji również udziałów we wspólnocie, stanowi przeszkodę w wydaniu decyzji z art. 8a ust. 5 uzwg. Akt ten nie powinien bowiem wskazywać domniemanego stanu faktycznego, a taki, który jest możliwy do odtworzenia w oparciu o wystarczające w tym przedmiocie dowody. Taka właśnie sytuacja zdaniem Sądu Wojewódzkiego oraz organów występuje w przedmiotowej sprawie.

2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, tj. zaniechaniem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co spowodowało, iż zaskarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego naruszała przepisy art. 89 w zw. z art. 75, art. 7 oraz art. 7a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: Kpa);

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, tj. zaniechaniem przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu z przesłuchania stron postępowania na okoliczność ustalenia osób biorących udział we wspólnocie gruntowej oraz ich udziału we wspólnocie gruntowej, wspartych przedkładanymi przez te osoby aktami własności ziemi;

c) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 8c ust. 7 uzwg, poprzez nieuprawnione uznanie, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, co implikowało wydanie decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są całkowicie nieuzasadnione. Warunkiem wydania prawidłowej decyzji ustalającej na podstawie art. 8a uzwg wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie jest Jednoznaczne określenie powierzchni posiadanych przez uprawnionych do udziału we wspólnocie gospodarstw rolnych według stanu na dzień 5 lipca 1963 r., a także konkretnych działek (parceli katastralnych). W przedmiotowej sprawie to nie uchybienia popełnione przez organ, lecz obiektywne przeszkody spowodowały, że niemożliwe okazało się ustalenie czy też niejako "odtworzenie" stanu faktycznego na 1963 r.

3.4. Postępowanie administracyjne jednoznacznie wykazało brak jednoznacznych dowodów potwierdzających obszar gospodarstw rolnych posiadanych przez uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W sprawie zostało też wyjaśnione, że powoływany wielokrotnie przez strony postępowanie "zeszyt z 1964 r." wywołuje wątpliwości co do tego, kiedy dopisano w nim powierzchnie gospodarstw rolnych, ponadto część tych danych jest rozbieżna z danymi z ewidencji gruntów. Brak możliwości odniesienia się do ewidencji gruntów i przede wszystkim jednoznacznego wzorca dla ustalenia wykazu osób uprawnionych i wysokości udziałów czynił bezcelowym dalsze prowadzenie tego postępowania, przez kolejne kilkanaście lat. Także przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w żaden sposób nie mogłoby przyczynić się do jednoznacznego ustalenia obszaru gospodarstw rolnych na ówczesny stan. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 89 w zw. z art. 75, art. 7 oraz art. 7a Kpa oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa są nieuzasadnione.

3.5. W świetle powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 8a ust. 7 uzwg (błędnie wskazany w skardze kasacyjnej jako nieistniejący art. 8c ust. 7 uzwg). Przedstawiona przez organ obiektywna niemożność ustalenia uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, oznaczała konieczność wydania decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie.

3.6. Co kluczowe w przedmiotowej sprawie, zarówno Sąd I instancji jak i organy starały się wyjaśnić skarżącym, że celem nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1276) było uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana m.in. decyzja ustalająca wykaz uprawnionych, czyli innymi słowy urealnienie zasad funkcjonowania wspólnot, które istnieją w zawieszeniu od kilkudziesięciu lat. Przyjęte w przedmiotowej sprawie rozwiązanie daje możliwość ustalenia kręgu uprawnionych na podstawie art. 6a uzwg czyli wg współczesnego a nie pierwotnego stanu posiadania. Zgodnie z tym przepisem jeżeli nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, uprawnionymi do udziału w tej wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne i nieprzerwanie przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej.

3.7. Podstawy skargi kasacyjnej są zatem nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.