Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. działając na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze. zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2012 r. Nr 164 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania Z. P. (dalej "skarżącego") od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] maja 2012r. skarżący, zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w P. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) na 2012 r. oraz o płatność cukrową. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich skarżący deklarował 21 działek ewidencyjnych. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych zadeklarował dziewiętnaście działek o łącznej powierzchni [...]ha do JPO, w tym jedenaście działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha do UPO oraz osiem działek rolnych do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych o powierzchni [...] ha.

W 2012 r. gospodarstwo skarżącego objęte zostało kontrolą w ramach płatności obszarowej. Wyniki kontroli na miejscu zawarte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]. Dodatkowo gospodarstwo objęto kontrolą, z której został sporządzony raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr [...], która wykazała nieprawidłowości. Kontrola ta została wykonana w zakresie weryfikacji realizacji działań naprawczych, gdyż w 2011 r w gospodarstwie skarżącego zostały stwierdzone nieprawidłowości w nieprzestrzeganiu norm i wymogów. W wyniku kontroli ustalono dla działek rolnych H/Hl, J stwierdzono powierzchnie większe niż deklarowane (kod. DR 13 -); dla działek A/ Al, I/Il, S, T/Tl stwierdzono powierzchnie mniejsze niż deklarowane (kod DR13 +),dla działek A/Al, B, C, D, E, F, J, K/Kl, L/Ll, Ł, P/Pl, R, S, T/Tl, i U/Ul zastosowano kod nieprawidłowości DR 50 oznaczający, iż granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej; brak przeprowadzenia działań naprawczych polegających na przeprowadzeniu koszenia łąk i pastwisk lub wypasie zwierząt w terminie do [...] lipca 2013 r. na działkach rolnych S i R. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone przy udziale skarżącego, raporty z czynności kontrolnych zostały mu przekazane przesyłką poleconą w dniu [...] stycznia 2013 r (nr przesyłki: [...]). Do wyników kontroli skarżący nie wniósł zastrzeżeń.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/ w P. przyznał skarżącemu na rok 2012 płatność w kwocie [...] zł, w tym: JPO w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grup upraw podstawowych w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na zastosowanie modulacji oraz UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł, ze względu na zastosowaną modulację oraz płatność cukrową w wysokości [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na późne stwierdzone nieprawidłowości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w przypadku JPO powierzchnia zgłoszona we wniosku wyniosła [...] ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła [...] ha. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu dla płatności JPO i UPO wyniosła odpowiednio: 1,3841% i 1,0062%, co skutkowało naliczeniem płatności do powierzchni stwierdzonej. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono mianowicie, iż skarżący nie przeprowadził działań naprawczych, których obowiązek wykonania został nałożony w roku poprzednim. Ustalono, iż procentowa wielkość zmniejszenia wynosi 9 %. W związku z czym należna kwota płatności JPO została pomniejszona o kwotę w wysokości [...] zł i płatności cukrowej o kwotę w wysokości [...] zł.

Od decyzji tej skarżący wywiódł odwołanie, po rozpoznaniu, którego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze względu na treść odwołania poddano ponownej weryfikacji zapisy raportów z kontroli. Po ponownej ich analizie organ II instancji ustalił, iż kontrola wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej oraz szkiców pomiaru działek potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych. Organ odwoławczy podkreślił, że celem kontroli gospodarstwa jest stwierdzenie stanu faktycznego na dzień jej przeprowadzenia. Kontrole przeprowadzone są przez cały rok kalendarzowy, a fakt wykonania czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności w dniu [...] listopada 2012 r. nie stanowi przeszkody dla prawidłowego ustalenia czy w danym roku na trwałych użytkach zielonych wykonane zostały odpowiednie zabiegi agrotechniczne. Jako niesłuszną organ II instancji uznał argumentację skarżącego, która zarzuca zbyt późne przeprowadzenie kontroli wykoszenia i wypasu łąk w listopadzie 2012 r, a jednocześnie wskazuje, iż wykonanie jej jeszcze bardziej odległym terminie tj. wiosną 2013 r. byłoby bardziej miarodajne. Stan (wielkość) runi łąkowej czy też pozostałości po wypasie zwierząt, a w tym przypadku ich brak, pozwala bowiem – w ocenie organu - stwierdzić, czy rolnik w danym roku kalendarzowym wykonał koszenie łąk lub przeprowadził na nich wypas. Na działce rolnej R inspektorzy stwierdzili, że skarżący nie wykonał zabiegu koszenia na całej powierzchni działki (potwierdzeniem zaistniałej sytuacji stanowił brak wpisów odnośnie wykonywanych zabiegów agrotechnicznych na działkach rolnych R i S w rejestrze działalności rolno środowiskowych oraz wykonane fotografie obrazujące działki). Dlatego też dla działek rolnych R i S w raporcie z kontroli w zakresie wzajemnej zgodności wypełniono normę N.04.1 (powierzchnia stwierdzona niezgodności 0,19 ha i 0,08 ha). Załączone fotografie wykonane dla działki rolnej R tj. fot. 12-16, dla" działki S tj. 18, 22, potwierdzają sytuację zastaną na gruncie. Fotografie dołączone przez stronę do odwołania nie mogą stanowić przeciwdowodu wobec zdjęć wykonanych podczas kontroli przez inspektorów ARiMR.

Treść protokołu oraz szkice pomiarowe kontrolowanych działek zawierają oznaczenie miejsca i kierunku wykonania zdjęć, na których to zobrazowany jest stan ww. działki. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków jest zatem bezcelowe, gdyż protokół, który został wykonany w wyniku lustracji działek ma charakter dowodu bezpośredniego, który ma niepodważalnie większą moc dowodową niż oświadczenia świadków.

W ocenie organu odwoławczego jako niezasadny należy uznać również zarzut, iż kontrola wykonana w dniu [...] listopada 2012 r. została przeprowadzona nierzetelnie przez niewykwalifikowane i niedoświadczone osoby. W tym miejscu organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo w tym zakresie podkreślił wagę dowodu z protokołu z kontroli. Odnosząc zaś rozważania na grunt sprawy organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonych w 2011 i 2012 roku. Kwestionowana przez skarżącego 9% wysokość nałożonej sankcji z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów wzajemnej zgodności wynika ze stwierdzonych przez organ nieprawidłowości, które były powtarzalne, bowiem miały miejsce w trakcie dwóch kolejnych lat kalendarzowych: w 2011 roku tj. dnia [...] listopada 2011 r. po przeprowadzeniu kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzono dodatkowo kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności. W trakcie tej kontroli ustalono bowiem, iż na działce rolnej R na powierzchni: deklarowanej 0,19 ha, a stwierdzonej 0,15 ha, skarżący w terminie nie dokonał wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej. Stwierdzona nieprawidłowość wyrażała się w naruszeniu normy N.04.1. Dokonując oceny wagi stwierdzonych nieprawidłowości, w oparciu o kryteria takie jak zasięg, dotkliwość i trwałość ustalono, iż łączna suma punktów stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 5, co odpowiada 1% zmniejszenia płatności, zgodnie z tabelą, o której mowa w zał. nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego. O nieprawidłowości tej skarżący został powiadomiony. Wynika to z raportu nr [...] oraz decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie przyznania płatności na rok 2011, w której określono zmniejszenie płatności z tytułu nieprzestrzegania norm i wymogów w wysokości 1%. Dalej organ wskazał, że w w/wym. decyzji organ I instancji nałożył na obowiązek podjęcia działań naprawczych, polegający na koszeniu łąk i pastwisk nie później niż do dnia [...] lipca 2012 roku. W następnym roku organ celem weryfikacji podjętych działań naprawczych przeprowadził w dniu [...] listopada 2012 r. kolejną kontrolę na miejscu, wyniku której również ustalono, iż gospodarstwo rolne skarżącego nie spełnia wymagań w zakresie przestrzegania minimalnych norm. Ustalono, iż zadeklarowana do płatności na 2012 r. działki rolne: R i S na powierzchni odpowiednio: 0,19 ha i 0,08 ha nie spełnia wymagań w zakresie wzajemnej zgodności. Stwierdzona przez kontrolerów nieprawidłowość również polegała na tym, iż skarżący w terminie nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej (norma N.04.1). W tym przypadku organ dokonując oceny wagi stwierdzonych nieprawidłowości w oparciu o kryteria zasięg (1 pkt), dotkliwość (3 pkt) i trwałość (3 pkt) ustalił, iż łączna suma punktów stwierdzonych niezgodności wynosi 7, co w konsekwencji skutkuje ustaleniem zmniejszenia płatności na poziomie 3%, zgodnie z powołaną wyżej tabelą wyrażoną w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie liczby punktów. Z uwagi na powtarzalność nieprawidłowości organ nałożył na skarżącego sankcję w wysokości 9% pomniejszenia płatności (kwota sankcji: [...] zł, co wynika z wyliczenia: [...] zł (płatność JPO) x 9%; kwota sankcji płatności cukrowej; [...] zł, co wynika z wyliczenia [...] zł (płatność cukrowa) x 9 %). Odnosząc się do wysokości sankcji organ odwoławczy wskazał sposób jej naliczania i podniósł, że prawidłowość powyższego działania wynika wyraźnie z regulacji unijnych tj. przepisu art. 71 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przypadków celowej niezgodności zgodnie z art. 72, w przypadku stwierdzenia powtarzającej się niezgodności, odsetek ustalony zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu w odniesieniu do powtarzającej się niezgodności zostaje pomnożony przez trzy względem pierwszego przypadku niezgodności.

W dalszej kolejności organ odwoławczy - odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego – wskazał, że zgodnie z art. 19 ustawy i art. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w P. poinformował skarżącego pismem z dnia [...] lutego 2013 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie podnosząc, iż nastąpi to nie później niż do dnia [...] maja 2013 r. Decyzja została wydana przed upływem terminu tj. [...] kwietnia 2013 r. tak aby dochowany został termin realizacji płatności określony w art. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Dlatego też zdaniem organu II instancji zarzut wydania decyzji z opóźnieniem jest chybiony. Dalej organ II instancji podniósł, że w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych terminy o jakich mowa w art. 35 kpa nie mają zastosowania. Terminy wydawania decyzji są uregulowane w przepisach szczególnych i w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ww. art. 19 ustawy stanowi lex specialis do ogólnych zasad terminów załatwienia spraw wynikających z kpa. Ponadto zdaniem organu II instancji - zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 35 kpa - nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia czy też prowadzonego postępowania administracyjnego. Obowiązek organu do szybkiego załatwienia sprawy wynikający z art. 12 § 1 i § 2 kpa, należy niewątpliwie do kardynalnych zasad prawidłowego postępowania, której ochronę zapewnia art. 37 kpa. Na niezałatwienie sprawy w terminie, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, które jest szczególnym środkiem zaskarżenia i powoduje skutki wynikające wprost z treści art. 37 § 2 kpa, tzn. wyznaczenie w drodze postanowienia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wyjaśnienie przyczyn zwłoki i osób za nią odpowiedzialnych, oraz podjęcie w miarę potrzeby działań nadzorczych. Możliwe jest także złożenie skargi na przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy w trybie art. 227 kpa. Skoro zatem zdaniem skarżącego organ pozostawał w bezczynności, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie lub też prowadził sprawę opieszale, miała ona możliwość złożenia ww. zażalenia czy skargi w odrębnym trybie.

Jako nieuzasadniony uznał również organ II instancji zarzut naruszenia art. 23 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., gdyż ten akt prawny stracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2010 r. na mocy art. 86 rozporządzenia Komisji (WEOnr 1122/2009. Nieuzasadniony jest również zarzut art. 23, 24, 25 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 gdyż stwierdzona podczas kontroli w 2012 r. nieprawidłowość nie została uznana za drobną, niepodlegającą sankcją. Jak już wyżej wskazano wysokość sankcji określana jest przy uwzględnieniu zasięgu, trwałości i dotkliwości stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu DKR. Według oceny wagi stwierdzonych niezgodności polegających na niewykoszeniu lub niewypasaniu działek rolnych S i R ustalono je na 3 %, a wobec powtarzalności tego uchybienia pomnożono wartość 3 % przez trzy. W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zastosowano pomniejszenie płatności, w wyniku zastosowania modulacji płatności bezpośrednich, o której mowa w art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia [...].07.2012 r zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012. Powołana decyzja wykonawcza przewiduje dwa rodzaje modulacji tj. modulację podstawową i dodatkową. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma modulacja podstawową, która polega na obniżeniu o 10% kwoty płatności bezpośrednich przewyższających wartość 5 000 euro. Wyjaśniając mechanizm nałożenia powyższych sankcji wskazać należy, iż łączna kwota przyznanych skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku 2012 wyniosła [...] zł. Powyższa łączna kwota przyznanych płatności, przy kursie euro ogłoszonym w dniu [...] września 2012 roku przez Europejski Bank Centralny, ustalonym na poziomie [...] zł, zgodnie z którym będą przeliczane i wypłacane płatności bezpośrednie za rok 2012 skutkuje tvm, iż Beneficjent otrzymał kwotę [...] euro. Tak więc kwota nadwyżki obliczona z uwzględnieniem treści przepisu art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia [...].07.2012 roku wynosi [...] euro, (z wyliczenia: [...] euro - [...] euro). Dokonując dalszego wyliczenia wskazać trzeba, iż kwota pomniejszenia płatności wynosi: [...] euro, (co wynika z wyliczenia: 10% x [...] euro). Z czego proporcjonalna kwota zmniejszenia przypadająca dla płatności uzupełniającej wynosi [...] zł, co stanowi kwotę [...] euro. Również analogicznie przedstawia się mechanizm nałożenia w/wym. sankcji w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Łączna kwota przyznanych skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2012 r. wyniosła [...] zł.. Powyższa łączna kwota przyznanych płatności, przy kursie euro ogłoszonym w dniu [...] września 2012 roku przez Europejski Bank Centralny, ustalonym na poziomie [...] zł, zgodnie z którym będą przeliczane i wypłacane płatności bezpośrednie za rok 2012 skutkuje tym, iż Beneficjent otrzymał kwotę [...] euro. Tak więc kwota nadwyżki obliczona z uwzględnieniem treści przepisu art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia [...].07.2012 roku wynosi [...] euro, (z wyliczenia: [...] euro - [...] euro. Dokonując dalszego wyliczenia wskazać trzeba, iż kwota pomniejszenia płatności wynosi: [...] euro, (co wynika z wyliczenia: 10% x [...] euro). Z czego proporcjonalna kwota zmniejszenia przypadająca dla płatności uzupełniającej wynosi [...] zł, co stanowi kwotę [...] euro.

Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę do WSA we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie. Decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z opóźnieniem informując o tym strony;

art. 23 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez pominięcie faktu, że kontrola winna odnosić się tylko do wniosku za dany rok kalendarzowy;

art. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działa: "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2 poprzez pominięcie faktu, że strona wykonała koszenie lub wypas zgodnie z planem rolnośrodowiskowym;

art. 23, 24 i 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. poprzez ich pominięcie, a zgodnie z którym drobne uchybienia zgodne z ochroną środowiska nie mają wpływu sankcje w płatności;

art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie ustnego żądania strony o przeprowadzenie dodatkowe, i dowodu tj. powtórnej kontroli;

art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego, a szczególności błędną ocenę wyników kontroli poprzez przyjęcie, że zostały wykonane w dacie umożliwiającej stwierdzenie braku koszenia lub wypasu w danym roku. Zdaniem skarżącego termin wykonania kontroli uniemożliwił weryfikację wypasu, który mógł być wykonany do [...] lipca.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, według powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona.

Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały decyzje zgodne z prawem. W szczególności, organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach dokonanych w czasie kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego. W ocenie składu orzekającego Sądu, wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego. Wniosek ten dotyczył przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) na 2012 r. oraz płatności cukrowej.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że w dniu decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/s w P. przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów na rok 2011 r. oraz nakazał realizację działań naprawczych mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych w kontroli na miejsce dotyczących wymogów i norm poprzez koszenie łąk i pastwisk nie później niż do dnia [...] lipca 2012 r. lub prowadzenie wypasu zwierząt w okresie wegetacyjnym traw.

Następnie – celem dokonania weryfikacji podjętych przez skarżącego zaleconych działań naprawczych – organ przeprowadził w dniu [...] listopada 2012 r. kolejną kontrolę na miejscu, w trakcie której ustalił, że gospodarstwo rolne skarżącego nie spełnia wymagań w zakresie przestrzegania minimalnych norm. Skarżący nie przeprowadził działań naprawczych, zadeklarowane do płatności na rok 2012 działki rolne: R i S na powierzchni odpowiednio: 0,19 ha i 0,08 ha nie spełniają wymagań w zakresie wzajemnej zgodności. Stwierdzona przez kontrolerów nieprawidłowość polegała również na tym, że skarżący w terminie nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej (norm N.04.1). W konsekwencji powyższego organ wydał decyzję o przyznanie skarżącemu płatności na 2012 r. w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji i nałożył sankcje (decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]).

Wskazane kontrole przeprowadzone zostały zgodnie z art. 26 ust. 1, 27 i 52 ust. 2 Rozporządzenia Komisji nr 1122/2009. Art. 26 ust. 1 rozporządzenia formułuje powinność organów administracyjnych przeprowadzania kontroli w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego kontrole, dokonane zostały zgodnie z wszelkimi, stawianymi przez przepisy prawa, wymogami. W czasie kontroli sprawdzono kwalifikowalność powierzchni oraz spełnienie przez skarżącego wymogów wzajemnej zgodności, które odnosiły się do wszystkich zawnioskowanych przez niego płatności. Ponadto w dniu [...] listopada 2012 r. dokonano - w celu weryfikacji podjętych przez skarżącego zaleconych działań naprawczych – kolejnej kontroli na miejscu. Dano skarżącemu zatem możliwość podjęcia środków niezbędnych do wyeliminowania poprzedniej niezgodności. W konsekwencji – ponownej kontroli – stwierdzono, że na działce rolnej R skarżący nie wykonał zabiegu koszenia na całej powierzchni działki (potwierdzeniem zaistniałej sytuacji stanowił brak wpisów odnośnie wykonywanych zabiegów agrotechnicznych na działkach rolnych R i S w rejestrze działalności rolno środowiskowych oraz wykonane fotografie obrazujące działki) oraz nie zostały zauważone ślady wypasu zwierząt. Dlatego też dla działek rolnych R i S w raporcie z kontroli w zakresie wzajemnej zgodności wypełniono normę N.04.1 (powierzchnia stwierdzona niezgodność 0,19 ha i 0,08 ha).

Ustalenia kontroli zostały utrwalone w materiale fotograficznym (działki rolnej R - fotografie 12-16, dla działki S – fotografie 18, 22). Sporządzone zostały również szczegółowe raporty (protokoły), które przekazano skarżącemu. Miał on zatem zapewnioną możliwość swobodnego zapoznania się z wynikami kontroli i złożenia zastrzeżeń. Z protokołów oraz załączonych fotografii i map wyraźnie wynika, że powierzchnie działek faktycznie zagospodarowanych rolniczo i uprawianych nie są zbieżne z powierzchniami deklarowanymi przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności. Sąd – wbrew zarzutom skargi – podzielił w szczególności stanowisko organów odnośnie działek rolnych S i R, na których to skarżący zaniechał przeprowadzenia działań naprawczych polegających na przeprowadzeniu koszenia pastwisk lub wypasu zwierząt.

Biorąc pod uwagę odzwierciedlony na fotografiach stan tych działek (w szczególności wielkość runi łąkowej oraz brak pozostałości po wypasie zwierząt) uprawniony był wniosek organów o zaniechaniu koszenia i usuwania okrywy roślinnej i zastosowanie normy N.04.1 W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że nie sposób zgodzić się ze skarżącym, jakoby kontrola wykoszenia i wypasu łąk w listopadzie 2012 r., została przeprowadzona "zbyt późno".

Rygory w zakresie spełnienia wymogów dotyczących minimalnych norm zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 roku w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211). Wynika z nich (§ 1 ust. 1 pkt 4 ), że w przypadku łąk i pastwisk – okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do [...] lipca lub są na niej wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Nie bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy - z wniosku skarżącego obejmującego kilka płatności, w tym płatności bezpośrednich - pozostaje art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U z 2012 r. poz. 1164.) nazywana w dalszej części ustawą. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli spełni wszystkie wymienione w przepisie w art. 7 przesłanki ustawowe, w tym w szczególności wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (2); przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa (art. 7 ust. 2 ustawy). Mając zatem na uwadze wskazane powyżej zapisy ustawy i rozporządzenia należy dojść do wniosku, że normy, zgodnie z którymi powinny być utrzymywane przez cały rok kalendarzowy grunty rolne w celu objęcia płatnością zostały określone w sposób wyczerpujący w przepisach prawa. Normy te ujęte zostały w regulacjach prawnych. Co najważniejsze w opinii Sądu konstrukcja § 1 ust. 1 pkt 4 wspomnianego rozporządzenia jest jednoznaczna i wyraźna. Z treści tego przepisu wynika w szczególności, że w odniesieniu do pastwisk i łąk grunty te są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia [...] lipca. Z treści tego przepisu wynika zatem, że prawodawca nakazuje przyjąć, iż określony grunt jest utrzymywany zgodnie z normami jeżeli spełnione są wskazane w tym przepisie wymagania. Przy czym wymagania te - co należy podkreślić - zostały określone w sposób wyczerpujący i wykładnia tego przepisu dopuszczająca odnoszenie się do bliżej niesprecyzowanych przesłanek jest niedopuszczalna. Wymóg koszenia i usuwania okrywy roślinnej, co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca oznacza, że wskazana czynność powinna być dokonana przynajmniej jeden raz w roku w nieprzekraczalnym terminie do 31 lipca lub są na niej wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Przyjąć zatem należy, że częstsze koszenie i usuwanie okrywy roślinnej również spełnia wymagania § 1 ust. 1 pkt 4 wspomnianego rozporządzenia. Nie jest to jednak – w świetle tej regulacji – obowiązek, ale prawo rolnika. Wymogi dobrej kultury rolnej powinny być zatem – co wymaga podkreślenia Sądu - stosowane przez skarżącego jako starającego się o płatności przez cały rok, za który ubiega się o płatności.

W kontekście powyższego nie sposób uznać – za skarżącym – aby wystarczającym był zatem "wypas zwierząt przeprowadzony w pierwszej połowie roku", gdyż z treści § 1 ust. 1 pkt 4 wspomnianego rozporządzenia wypas ten winien był przeprowadzany "w okresie wegetacyjnym traw", który na terenie Polski trwa średnio od połowy kwietnia do końca października. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że przeprowadzenie wypasu zwierząt w pierwszej połowie roku – tak jak podnosi skarżący – a nie w okresie "wegetacyjnym traw – tak jak stanowi rozporządzenie- bez przeprowadzenia dodatkowego zabiegu koszenia traw choć jeden raz w roku w terminie do 31 lipca, nie może być zatem uznane za utrzymanie gruntu zgodnie z normami.

Przeprowadzenie zaś kontroli na miejscu w listopadzie 2012 r. – nastąpiło po okresie wegetacyjnym (kwiecień – październik) – co umożliwiało dokonanie przez organy ocenę całokształtu działań poczynionych przez skarżącego w zakresie utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej (koszenie traw choć jeden raz w roku w terminie do 31 lipca oraz wypas zwierząt w okresie wegetacyjnym). Tym samym nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że kontrola ta została przeprowadzono "zbyt późno".

Uwzględniając stwierdzone nieprawidłowości związane z nieprzestrzeganiem norm i wymogów wzajemnej zgodności (potwierdzone kontrolami na miejscu przeprowadzonymi w gospodarstwie skarżącego w dwóch kolejnych latach kalendarzowych tj. w 2011 r. i w listopadzie 2012 r.) organ prawidłowo dokonał pomniejszeń płatności i nałożył sankcję. I w tym zakresie – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie doszło do naruszenia art. 23, 24 i 25 rozporządzenia Rady (We nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Stwierdzone podczas kontroli na miejscu w listopadzie 2012 r. nie mogą być żadną miarą zostać uznane za "drobne". Wysokość sankcji nałożonych na skarżącego określona została bowiem z uwzględnieniem zasięgu, trwałości i dotkliwości stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu DKR. Mając zaś na uwadze wagę stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do działki Rolnej R – brak jej wykoszenia, czy też brak wypasu na niej zwierząt w okresie wegetacyjnym – ustalono sankcję na 3% i wobec powtarzalności tego uchybienia (2011 r. i 2012 r. w którym to skarżący nie podjął działań naprawczych, choć został do tego zobowiązany w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie przyznania płatności na rok 2011) pomnożono je przez trzy.

Zarzuty skarżącego w zakresie w jakim podważają moc dowodową protokołów kontroli na miejscu i utrwalonych wynikach tych kontroli za zdjęciach Sąd również uznał za chybione W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie bowiem już podkreślano – co słusznie zostało zaakcentowane przez organ II instancji - znaczenie protokołu z kontroli. Na przykład w wyroku z 4 kwietnia 2008r. sygn. akt II GSK 492/07 NSA wskazał, że: " O wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty, a to przez dyrektora oddziału regionalnego (...) bądź przez inne jednostki organizacyjne – jeżeli Prezes Agencji powierzy im przeprowadzenie kontroli, i jeżeli dysponują one odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi(...). W świetle powyższego dowodom z protokołu kontroli – właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne – co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Wobec powyższego organy zasadnie dały więc wiarę dowodom przedstawionym przez inspektorów przeprowadzających kontrolę. I co najważniejsze złożone przez skarżącego dodatkowe zdjęcia, które potwierdzają w zasadzie jego stanowisko co do dokonywanych zabiegów rolniczych, czy też oświadczenia osób trzecich o których przesłuchanie wnioskował skarżący, nie mogą skutkować podważeniem wiarygodności ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu. Dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów w dniu dokonania kontroli, przedstawia obiektywną wartość dowodową.

Dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy miał zatem podstawy faktyczne do uznania, że raport z kontroli na miejscu oraz jego załączniki w postaci dokumentacji zdjęciowej mają większą wartość dowodową niż zdjęcia przedstawione przez skarżącego, bowiem stanowią one obiektywne odzwierciedlenie sytuacji istniejącej na działkach rolnych w dniach wykonania kontroli, której oceny dokonali profesjonalni inspektorzy. Również z tego powodu niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 78 k.p.a. w zakresie nieprzeprowadzenia przez organy "powtórnej kontroli na miejscu". Po pierwsze wskazać należy, iż w związku z decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono niejako "powtórną kontrolę w dniu [...] listopada 2012 r." celem dokonania weryfikacji podjętych przez skarżącego zaleconych działań naprawczych w zakresie wymogów i norm poprzez koszenie łąk i pastwisk nie później niż do dnia [...] lipca 2012 r. lub prowadzenie wypasu zwierząt w okresie wegetacyjnym traw. Po wtóre przeprowadzenie następnej kontroli – tak jak wnioskuje skarżący - "w okresie wiosennym 2013 r. po wznowieniu wegetacji" wprawdzie umożliwiłoby skarżącemu wywiązanie się z wymogu utrzymania łąki w dobrej kulturze rolnej (wykoszenie traw lub wypas zwierząt), aczkolwiek nie dotyczyłyby okresu objętego decyzją. Skarżący ubiegał się bowiem o płatność za 2012 r. Wreszcie, co również należy wskazać, żądanie skarżącego przeczy wprost treści wcześniejszego zarzutu "zbyt późnego przeprowadzenia przez organy kontroli na miejscu w listopadzie 2012 r.". wreszcie co najważniejsze "powtórna kontrola na miejscu" w żaden sposób nie odzwierciedli stanu faktycznego, który istniał w dniu kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w listopadzie 2012 r.

Niezasadnym jest w ocenie Sądu również zarzut wydania zaskarżonej decyzji z "uchybieniem terminu do jej wydania" . Wskazać należy, że art. 19 ustawy oraz art. t. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 regulują kwestie terminów, których muszą przestrzegać organy wydając decyzję w sprawie płatności. Płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wypłaca się w terminie do dnia 30 czerwca następnego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (art. 29 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009) Zgodnie z ww. przepisem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. z/z w P. pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazując, iż nastąpi to nie później niż do dnia [...] maja 2013 r. Tymczasem decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r., a zatem w terminie. Ponadto wskazać należy, że w razie niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności w terminach wskazanych w k.p.a. i ustawy Agencja nie ma obowiązku informowania wnioskodawcy o przyczynach tego stanu rzeczy, ani wskazywania nowego terminu załatwienia sprawy. Obowiązek informowania strony w tym zakresie, wynikający z art. 36 k.p.a., został bowiem zliberalizowany przez art. 19 ust. 7 ustawy. Powołany przepis nakazuje ARiMR zawiadomić rolnika o niezałatwieniu sprawy dotyczącej płatności do dnia 1 marca roku następnego po roku złożenia wniosku, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy – z czego też wywiązał się organ w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę ilość składanych wniosków, ograniczenie obowiązku informowania stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie obniży znacznie koszty postępowań w sprawach o przyznanie płatności. Tym samym zarzut naruszenia przez organy art. 104 kpa należy uznać za chybiony.

Wreszcie – co wymaga podkreślenia Sądu - terminy załatwiania spraw określone w art. 19 mają charakter procesowy, a zatem ich upływ nie powoduje wadliwości decyzji w sprawie przyznania płatności.

Jako niezasadny należy wreszcie uznać zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia przez organy art. 23 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Akt ten utracił bowiem moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2010 r. na mocy art. 86 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.