Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: ref.st. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2002 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. S. tytułem kosztów postępowania sądowego kwotę 10 zł /słownie: dziesięć/.

Po rozpatrzeniu wniosku B. S. zam. [...] Dyrektor Miejscowego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Miasta K. z dnia 14.02.1991 r. Nr [...] z późn.zm. na podstawie art.104 kpa oraz art. 27 ust. 1 i ust. 2b ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej [ tjedn. z 1998 r. Dz.Ust. Nr 64 poz. 414 z późn.zm.] i art. 6 ust. 6a pkt 1 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych [Dz.Ust. Nr 123 poz. 776 z późn.zm. ] postanowił odmówić przyznania wnioskodawczym zasiłku stałego.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ podniósł, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały jest przyznawany jeżeli łącznie spełnione zostaną poniższe przesłanki 1/ osoba ubiegająca się o zasiłek stały jest zdolna do pracy, lecz nie pozostaje w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, 2/ dochód rodziny nie przekracza ustawowego dwukrotnego kryterium dochodowego, 3/ dziecko uprawnione jest do zasiłku pielęgnacyjnego.

W przypadku gdy zachodzą wątpliwości co do wypełnienia wymogów określonych w pierwszej przesłance kierownik ośrodka pomocy społecznej w oparciu o art. 27 ust. 2b cyt. wyżej ustawy zwraca się do powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności o wydanie opinii w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy takie wątpliwości zaistniały, w związku z czym Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. postanowieniem z dnia [...].11.2001 r. Nr [... ] zaprezentował stanowisko, iż stan zdrowia dziecka wnioskodawczym M. S. nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki polegającej na stałej bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia lub pracy w prowadzonym gospodarstwie rolnym przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały. Wobec zatem nie wypełnienia wymogów określonych w pierwszej z przytoczonych wyżej przesłanek zachodziła konieczność odmownego odniesienia się do wniosku.

Decyzję tę zaskarżyła odwołaniem B. S., kierując je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wnosząc o zmianę w całości zakwestionowanej decyzji i przyznanie jej zasiłku stałego.

Uzasadniając odwołanie podnosi ona, iż decyzja ta jest wielce dla niej krzywdzącą i nie może zgodzić się ze stanowiskiem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Jej syn M. od dawna bowiem pozostaje pod stałą opieką neurologiczną ze względu na silne zaburzenia emocjonalne o charakterze napadowym. Jest dzieckiem upośledzonym umysłowo. W związku z tym wymaga stałej opieki, co uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Powyższe dokumentuje ona dołączonym do odwołania zaświadczeniem lekarskim.

Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. art. 27 ust. 1 i ust. 2b ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją z dnia [...].01.2002 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach swojej decyzji Kolegium podniosło, iż jedną z trzech przesłanek uzasadniających przyznanie zasiłku stałego jest zdolność do pracy lecz nie pozostawanie w zatrudnieniu przez osobę ubiegającą się o przyznanie tego zasiłku, ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. W razie wątpliwości co do wypełnienia tego dotyczącego opieki wymogu wymagana jest opinia powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, od której w tym przypadku zgodnie z art. 43 ust. 3d nie służy zażalenie. Z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że M. S. ze względu na zaburzenia zachowania o charakterze napadowym, padaczkę, opóźniony rozwój psychiczny, nadpobudliwość oraz związane ze stanem zdrowia problemy w realizacji programu szkoły specjalnej wymaga opieki oraz współdziałania matki w postępowaniu leczniczym oraz edukacyjnym. Okoliczności te nie dają jednak podstaw do przyjęcia, iż stan zdrowia tego piętnastoletniego dziecka powoduje konieczność sprawowania nad nim opieki w zakresie określonym przepisem art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W związku z zaistniałymi wątpliwościami dotyczącymi tej materii Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności działając w składzie dwuosobowym, pod przewodnictwem lekarza neurologa sformułował opinię w formie postanowienia z dnia [...].11.2001 r. nr [...], w której stwierdził, że stan zdrowia dziecka nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Zespół stwierdził, iż z przedłożonej dokumentacji medycznej i oceny stanu zdrowia dziecka sporządzonej przez lekarza członka Zespołu w oparciu o badanie bezpośrednie wynika, że nie występują przeciwwskazania w zakresie samodzielnego uczęszczania do szkoły, korzystania ze świetlicy i stołówki szkolnej. Dziecko nie wymaga także częstych zabiegów pielęgnacyjnych, leczniczo - rehabilitacyjnych oraz wizyt u lekarza. Postanowienie to zatem posiada walor opinii biegłego, a więc podmiotu posiadającego wiadomości specjalne i jako takie jest dowodem uzasadniającym stwierdzenie, że stan zdrowia M. S. nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki w zakresie określonym w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia ponadto treść zawarta w kwestionariuszu przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, a także treść opinii z dnia 19.11.2001 r. o współpracy B. S. ze szkołą - Gimnazjum nr 5 w K. Z dokumentów tych wynika, że sprawowana przez matkę nad dzieckiem opieka polega na systematycznym podawaniu leków i systematycznym, przynajmniej raz w miesiącu spotkaniu z wychowawcą i nauczycielami dziecka. Uprawnia to stwierdzenie, iż nie wszystkie przewidziane prawem przesłanki uzasadniające przyznanie zasiłku stałego zostały wypełnione. Oceny sytuacji nie zmieniają również dołączone do odwołania zaświadczenia lekarskie z dnia 11 i 13 grudnia 2001 r. Z zaświadczeń tych wynika jedynie, iż M. S. wymaga systematycznego przyjmowania leków i leczenia w poradni neurologicznej, jednakże jego stan zdrowia nie powoduje konieczności sprawowania nad nim opieki w stopniu uniemożliwiającym matce podjęcie zatrudnienia.

Decyzję tę zaskarżyła skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i bardzo ją krzywdzącą. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodzi, iż odmowa przyznania jej zasiłku stałego nie znajduje uzasadnienia w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Od 15 lat wychowuje bowiem syna chorego na padaczkę, wymagającego systematycznego podawania leków, upośledzonego umysłowo, z zaburzeniami zachowania o charakterze napadowym i stąd też z doświadczenia wie jakiej opieki dziecko potrzebuje. Faktem jest, że jest ona osobą zdolną do pracy, to jednak nawet w przypadku gdyby udało się jej uzyskać zatrudnienie, to wiązałoby się to z 9 godzinną jej nieobecnością w domu. W tym czasie dziecko winno mieć podane odpowiednie leki, a samodzielne zażywanie przez nie leków mogłoby być tragiczne w skutkach. Syn jest opóźniony w rozwoju i samodzielnie nie potrafi sobie przygotować posiłków. Jej codzienna pomoc w nauce jest mu niezbędna, a dodać należy że jest ona osobą samotną, wychowującą dwóch synów w wieku szkolnym. Poza świadczeniami otrzymywanymi z funduszu alimentacyjnego nie posiada ona żadnych źródeł dochodu. Środki te nie wystarczają jej nawet na pokrycie bieżących, niezbędnych wydatków potrzebnych na utrzymanie rodziny tj. na stałe opłaty, wyżywienie, odzież, środki czystości, a przede wszystkim na leki. W związku z tym znajduje się w sytuacji tragicznej. W konkluzji wnosi ona o " ludzkie " potraktowanie jej problemów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z zapisem zawartym w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.08.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ] Sąd w ramach postępowania sądowo - administracyjnego dokonuje kontroli zakwestionowanego aktu pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną { art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ], zwanej dalej w skrócie p.s.a. , który w sprawie znajduje zastosowanie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 z późn.zm. ] }. Rzecz jasna, że te dyrektywy normatywne obowiązują również przy badaniu legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie i co więcej nabierają one w jej okolicznościach szczególnego znaczenia. Zważyć bowiem należy, iż organ I instancji odmawiając skarżącej przyznania zasiłku stałego, powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia regulację zamieszczoną w art. 27 ust. 1 i ust. 2b ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej w wersji obowiązującej w chwili rozstrzygania sprawy i oparł swoje rozstrzygnięcie głównie na opinii Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wyrażonej w formie postanowienia z dnia [...].11.2001 r. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się również na art. 27 ust. 1 i ust. 2b ustawy o pomocy społecznej i jakby nie zauważyło, iż w tz. międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego. Po pierwsze bowiem z dniem 1.01.2002 r. uległa zmianie treść art. 27 ust. 1 cyt. ustawy { vide : art. 1 pkt 5 lit. a w zw. z art. 13 ustawy z dnia 17.12.2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz.Ust. Nr 154 poz. 1792 } który w nowej wersji możliwość przyznania zasiłku stałego osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji uzależniał od orzeczenia o niepełnosprawności dziecka wraz ze wskazaniami o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych [ Dz.Ust. Nr 123 poz. 776 z późn.zm. ]. Po drugie zaś w ustawie o pomocy społecznej z tą datą skreślony został art. 27 ust. 2b { vide : art. 1 pkt 5 lit. b w zw. z art. 13 cyt. wyżej ustawy } stanowiący o obowiązku zasięgnięcia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej w wypadku zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej i osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcia zatrudnienia opinii powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Wreszcie po trzecie w związku z tym z dniem 1.01.2002 r. nowelizacji uległa również ustawa z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych { vide : art. 3 w zw. z art. 12 i 13 cyt. wyżej ustawy }.

Oznacza to, że zakwestionowane rozstrzygnięcie oparte zostało bądź to na nieobowiązujących już przepisach prawa, bądź na przepisach które posiadały w owym czasie inne zapisy, a nie budzi wątpliwości okoliczność, iż rozpoznając sprawę na szczeblu odwoławczym organ II instancji winien kierować się obowiązującą w chwili orzekania regulacją prawną, albowiem spoczywają na nim nie tylko zadania kontrolne, ale winien był rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Wszak przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wniesienie bowiem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Inaczej mówiąc zadania organu odwoławczego nie ograniczają się bynajmniej do kontroli legalności zaskarżonej odwołaniem decyzji, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w chwili jej wydania, ale winien on także merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania przez ten właśnie organ decyzji na szczeblu II instancji. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia, tak jak miało to miejsce w okolicznościach badanej sprawy, jest decyzją obarczoną kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tak również Naczelny Sąd Administracyjny { vide : wyrok z dnia 3.03.1993 r. sygn.akt IV SA 1241/92 - ONSA 1993/3/79 }.

Tego rodzaju wadliwość, która wystąpiła przy wydaniu przedmiotowej decyzji, w kontekście zapisu zawartego w art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a., obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy działając na podstawie powołanego przepisu prawa należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.s.a.