Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3350/16 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3350/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił K. B. wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wywiódł, że we wniosku o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia zawartym w skardze z dnia [...] grudnia 2016 r., K. B. (dalej: skarżący) złożył wniosek "o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji w całości".

Przedmiotowy wniosek Sąd potraktował jako wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia podkreślił, że wniosek nie został w żaden sposób uzasadniony. Brak też w uzasadnieniu skargi twierdzeń odnoszących się wprost do wniosku i przemawiających za jego uwzględnieniem. Tym samym, skoro obawa wyrządzenia szkody nie została przez skarżącego wykazana, nie można stwierdzić, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowodowałoby szkodę, a co więcej "szkodę znaczną". To samo dotyczy niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione.

W zażaleniu od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie bezspornie zachodzi obawa negatywnych następstw wykonania wskazanego orzeczenia, a mianowicie nakazania skarżącemu zwrotu pobranych dopłat w zawyżonej (w mniemaniu organów) wysokości. W ocenie skarżącego, uzasadnienie wniosku wynika poniekąd z samych kwestionowanych przez skarżącego decyzji będących przedmiotem niniejszego postępowania, a traktujących o konieczności zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego dopłat w ramach wsparcia bezpośredniego. Niewstrzymanie wykonania orzeczenia będącego przedmiotem skargi, wiązać się będzie dla skarżącego i jego rodziny z nieodwracalnymi skutkami finansowymi dla prowadzonego przez niego gospodarstwa poprzez jego upadłość i likwidację.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Przede wszystkim należy jednak mieć na uwadze, że możliwość wstrzymania wykonania odnosi się wyłącznie do aktów lub czynności, które są wyposażone w przymiot wykonalności w tym znaczeniu, iż wymagają wykonania i nadają się do wykonania, czyli takie które wywołują skutki materialnoprawne.

Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). W orzecznictwie podkreśla się, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie (por. post. NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OZ 455/09, z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OZ 801/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Cechy tej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.).

Dlatego w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że np. decyzja w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - jako rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, nierozstrzygającym sprawy merytorycznie - nie nadaje się do wykonania i nie stwarza zagrożeń dających podstawę do wstrzymania jej wykonalności na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. post. WSA w Gdańsku z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1539/03 lex 203327). Z tych względów za nieuzasadniony uznaje się wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności (por. post. NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 136/09 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł. z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.

Jak wynika z sentencji oraz uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji zawarty w skardze "wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji w całości" Sąd ten potraktował jako wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego tą skargą postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Jest to rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Zaskarżone do WSA postanowienie nie nadaje się do wykonania i nie stwarza zagrożenia dających podstawę do wstrzymania jego wykonalności na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Co istotne skarżący w zażaleniu nie kwestionuje przedmiotu odmowy wstrzymania, wskazuje jedynie, iż uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wynika poniekąd z samych kwestionowanych przez skarżącego decyzji będących przedmiotem niniejszego postępowania (a traktujących jego zdaniem o konieczności zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego dopłat w ramach wsparcia bezpośredniego), a niewstrzymanie wykonania orzeczenia będącego przedmiotem skargi wiązać się będzie dla skarżącego i jego rodziny z nieodwracalnymi skutkami finansowymi dla prowadzonego przez niego gospodarstwa poprzez jego upadłość i likwidację.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotem skargi do WSA w Warszawie jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącemu pomoc finansową w określonej wysokości, a nie bezpośrednio ta decyzja. Zgodnie z art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania może też dotyczyć aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd - na wniosek skarżącego - może wstrzymać wykonanie nie tylko zaskarżonego aktu, ale również aktów w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Jednakże postępowanie o wstrzymanie takiego aktu może toczyć się na wyraźnie sprecyzowany w tym zakresie wniosek. We wniosku złożonym w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. strona musi bowiem wskazać konkretne okoliczności świadczące o jego zasadności a więc, że niewstrzymanie wykonalności wnioskowanego aktu administracyjnego stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek złożony w skardze nie był precyzyjny co do zakresu aktu którego wstrzymania wykonania domagał się skarżący, nie zawierał też jakiegokolwiek uzasadnienia. Sąd był więc władny do uznania, iż dotyczy on wyłącznie zaskarżonego postanowienia. Skoro zaś postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest niewykonalne, to przedstawione w zażaleniu okoliczności nie mogą skutkować jego uwzględnieniem, gdyż nie wiążą się z wykonaniem tego aktu administracyjnego.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, gdyż zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.