Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. J. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 34/16 w sprawie ze skargi Z. J. i B. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. oddalił skargę Z. J. i B. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej również jako PWINB) z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał B. D. i Z. J. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] przy ul. K. w M., wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę w latach 2000-2004.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. D. i Z. J. wniosły o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 prawa budowlanego, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze na tę decyzję B. D. i Z. J. wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciły naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego, przez błędne przyjęcie ustaleń faktycznych dotyczących uznania obiektu budowlanego za nielegalny oraz dotyczących terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 541/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r.

Skarga na powyższe postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 856/13, zaś skarga kasacyjna Z. J. od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 931/14.

W związku z tym, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd podał, że jak wynika z prawidłowo ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy, właścicielkami budynku, którego część objęta została nakazem rozbiórki, są obecnie skarżące B. D. i Z. J. Zdaniem Sądu, organy słusznie przyjęły, że przedmiotowy budynek został rozbudowany w latach 2000-2004. Zasadnie również nie prowadziły dalszego postępowania zmierzającego do ustalenia dokładniejszej daty budowy, ponieważ zawężenie okresu budowy do tych lat było wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym ustalenia stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie. Sąd stwierdził, że organy prawidłowo oparły się na okazanym w toku oględzin w dniu [...] września 2008 r. przez skarżące akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 2004 r., na mocy którego nabyły one własność przedmiotowej nieruchomości i na podstawie tego dokumentu oraz złożonych przez skarżące w toku oględzin oświadczeń, zgodnie z którymi po dacie sporządzenia aktu notarialnego nie wykonywały żadnych robót budowlanych związanych z rozbudową poddasza użytkowego oraz dobudową części parterowej, zaś roboty te zostały zrealizowane w czasie, gdy właścicielami budynku byli ich rodzice, uznały, iż najpóźniej w 2004 r. budynek ten został rozbudowany o poddasze użytkowe oraz część parterową, w której znajduje się łazienka. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że z projektu rozbudowy instalacji gazowej objętej decyzją z [...] września 1997 r. o pozwoleniu na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z podłączeniem kotła c.o. w budynku mieszkalnym przy ul. K. w M. wynika, że w dacie wykonania projektu, tj. we wrześniu 1997 r., budynek nie był jeszcze rozbudowany. Wskazuje na to wykonany do tego projektu rzut parteru (rysunek nr 2) przedmiotowego budynku mieszkalnego, z którego wynika, że część parterowa budynku znajdująca się od strony ogrodu obejmuje jedno pomieszczenie z dwoma oknami, obejmujące kuchnię i łazienkę, oddzielone kominem. Autor ww. projektu – C. W., przesłuchany w charakterze świadka, zeznał, że rysunki wchodzące w skład projektu przedstawiają stan faktyczny budynku w okresie realizacji projektu. Obecnie w pomieszczeniu, które według ww. projektu rozbudowy instalacji gazowej obejmowało kuchnię i łazienkę, znajduje się kuchnia z dwoma oknami i kominem usytuowanym w centralnej części pomieszczenia, o powierzchni 2,89 m x 5,24 m, zaś łazienka została urządzona w dobudowanej części parterowej wyposażonej w jedno okno od strony ogrodu, której wymiary wynoszą 2,89 m x 3,45 m. Również z nadesłanej przez Starostwo Malborskie mapy geodezyjnej, przedstawiającej stan zainwestowania działki nr [...] na rok 1996, wynika, że przedmiotowy budynek w tej dacie nie posiadał jeszcze dobudowy w postaci części parterowej, ani też poddasza użytkowego nad istniejącą wówczas częścią gospodarczą budynku od strony ogrodu, skoro istniejącą - niższą część budynku od strony ogrodu – oznaczono na nim jako część gospodarczą budynku. Dodatkowo na mapie tej pracownik organu I instancji dokonał wrysowania aktualnego stanu zarysu budynku na dzień [...] lipca 2011 r. w części budynku od strony ogrodu, co wykazało, że budynek w tej części został rozbudowany. Ponadto z treści wyjaśnień B. S., zamieszkałej przy ul. K. w M., wynika, że roboty budowlane związane zarówno z dobudową części parterowej, jak i z nadbudową poddasza rozpoczęły się w 2001 r., a w 2004 r. były już zakończone. Sąd podał, że okoliczność, iż B. S., jak sama wyjaśniła, w budynku przy ul. K. zamieszkuje od 2007 r., nie pozbawia złożonych przez nią wyjaśnień waloru wiarygodności, skoro wyjaśniła ona, że w latach 1982 - 2006, gdy w budynku tym mieszkali jej rodzice, często przyjeżdżała do rodziców i osobiście w 2001 r. widziała, jak przedmiotowe roboty budowlane były realizowane. Z powyższych powodów Sąd I instancji uznał za prawidłowe i znajdujące potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym ustalenia organów, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w latach 2000-2004. Wyjaśnienia skarżącej Z. J. z dnia [...] marca 2012 r., że rozbudowa (stanowiąca dobudowaną łazienkę i nadbudowaną część poddasza od strony ogrodu) istnieje od 30-40 lat nie są, w ocenie Sądu, wiarygodne. Przeczą im przede wszystkim dowody z dokumentów wskazujące, że w 1996 r. i we wrześniu 1997 r. powyższa rozbudowa nie była jeszcze wykonana oraz dowód z wyjaśnień B. S., że prace te były realizowane od 2001 r. Status B. S., jako strony przedmiotowego postępowania oraz strony innych postępowań prowadzonych przez organy z udziałem jej i skarżących, nie uzasadnia przy tym zakwestionowania wiarygodności złożonych przez nią wyjaśnień, skoro są one zgodne z pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami z dokumentów.

Sąd zaznaczył, że powyższe ustalenie o wykonaniu rozbudowy przedmiotowego budynku w latach 2000-2004, bez ustalania precyzyjnej daty wykonania tych robót budowlanych, było wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w latach tych ustawa – Prawo budowlane nie przewidywała możliwości wykonania rozbudowy obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowe ustalenie organów, że wykonana rozbudowa budynku została zrealizowana bez pozwolenia na budowę, obligowało organy do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 prawa budowlanego w stosunku do części budynku, stanowiących poddasze użytkowe nad istniejącą wcześniej częścią parteru przy granicy z działką nr [...], powstałe w wyniku wykonania ściany kolankowej i ściany szczytowej poddasza, oraz dobudowaną część parterową z dachem płaskim przy granicy z działką nr [...], przeznaczoną na łazienkę.

W ocenie Sądu, organy wydając decyzje w tej sprawie działały zgodnie z przepisami postępowania. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony dokładnie, na podstawie materiału dowodowego zebranego w sposób wyczerpujący (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), oceny zebranych dowodów organy dokonały zgodnie z art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W protokołach przeprowadzenia dowodów z przesłuchania stron postępowania oraz świadków brak jest zapisów wskazujących na stronniczość osoby przeprowadzającej dowód, czy też jakiekolwiek ingerencje tej osoby w treść składanych wyjaśnień i zeznań. Wbrew twierdzeniu skarżących, w zgromadzonym materiale dowodowym nie występowały wątpliwości, które miałyby zostać nieusunięte przez organy rozpatrujące sprawę. Dokumenty, na których oparły się organy, należy uznać za wiarygodne dowody, pozwalające ustalić stan faktyczny sprawy. Załączone do akt sprawy fotografie przedstawiające aktualny stan zainwestowania działki nr [...] zostały prawidłowo opisane przez organ I instancji, a mapa uzyskana ze Starostwa Malborskiego obrazująca stan zabudowy działki wskazuje, że jest to stan na rok 1996. Dla oceny tej mapy jako dowodu w sprawie niezbędne było ustalenie daty, w jakiej mapa ta została sporządzona, skoro celem dowodu z tejże mapy było ustalenie, jaki był stan zabudowy działki w określonym czasie. W opinii Sądu, analiza akt administracyjnych wskazuje przy tym, że czynności podejmowane przez skarżące w toku postępowania nie zmierzały do wykazania konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, lecz miały na celu nieuzasadnione przedłużenie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosły B. D. i Z. J., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciły naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 prawa budowlanego, tj. uznanie, że zachodzą przesłanki wynikające z tego przepisu do rozbiórki obiektu budowlanego, a nie odniesiono się do zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nałożonych obowiązków,

2. art. 145 § 1, 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. uznanie, że nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a nadto WSA niewłaściwie skontrolował orzeczenia organów, jak również nie dokonał właściwej oceny zarzutów podniesionych przez skarżące w skardze, a ograniczył się do zaakceptowania stanowiska organu i nie odniósł się do wszystkich zarzutów,

3. art. 7, 8, 9, 10, 77, 78, 80, 81, 86 k.p.a. przez uznanie, iż nie zostały naruszone zasady wysłuchania stron, pogłębienia zaufania do organu, udzielenia informacji, zbierania i oceny dowodów oraz swobodnej oceny dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 prawa budowlanego podkreślić raz jeszcze należy, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15 - LEX nr 2325013). W niniejszej sprawie wymogi te nie zostały spełnione. Art. 48 prawa budowlanego – według stanu na [...] lipca 2012 r., tj. na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji – składał się z pięciu ustępów, z których ust. 2 i 3 posiadały po dwa punkty, a pkt 1 ust. 2 dzielił się na dwa podpunkty, oznaczone literami a) i b). W omawianym zarzucie nie sprecyzowano, która konkretnie z jednostek redakcyjnych art. 48 prawa budowlanego miała zostać – zdaniem skarżących kasacyjnie – naruszona, co uniemożliwia poddanie należytej weryfikacji tego zarzutu.

Podobne uwagi można odnieść do zarzutu naruszenia "art. 145 § 1, 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch ustępów, a art. 145 § 1 p.p.s.a. posiada trzy punkty, z których pkt 1 dzieli się na trzy podpunkty, oznaczone literami a)-c).

Zarzucając zaś zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 77, 78, 80, 81, 86 k.p.a. skarżące kasacyjnie nie powiązały naruszenia tych przepisów z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem Sąd I instancji podejmując zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 7, 8, 9, 10, 77, 78, 80, 81, 86 k.p.a., gdyż przepisów tych nie stosował. Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane jest w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od faktu wadliwego postawienia zarzutów w skardze kasacyjnej – mając na uwadze treść przedstawionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – stwierdzić należy, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał fakt, że – nawet abstrahując od treści zeznań i wyjaśnień składanych w toku postępowania administracyjnego przez różne osoby – z samych tylko dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa rozbudowa została przeprowadzona samowolnie i miała miejsce pod rządami prawa budowlanego z 1994 r., a więc zastosowanie w tej sprawie miały przepisy tej właśnie ustawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika również jednoznacznie, że skarżące kasacyjnie nie wykonały obowiązków nałożonych na nie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zastosowanie zatem miał w tej sprawie art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. Skoro powyższe okoliczności nie zostały przez skarżące kasacyjnie skutecznie podważone, to wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.