Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] października 2019r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2019 r. poz. 1186), po rozpoznaniu odwołania D. W. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] maja 2019r. nr [...] nakazującą D.i R. W. rozbiórkę (poprzez usunięcie) samowolnie wybudowanego obiektu kontenerowego - chłodni do przechowywania kwiatów na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. L.j [...] w W.

Organ wskazał, że podczas kontroli 16.10.2018r. PINB ustalił, że na ww. działce, przed budynkiem jednorodzinnym ustawiono na kostce betonowej metalowy kontener chłodniczy (12m x 2,4m x 2,5m.) zasilany elektrycznie. Wg. oświadczenia D. W. współwłaściciela obiektu ustawiono go w połowie czerwca 2018r. w celu przechowywania materiałów kwiaciarskich. W kontenerze w dniu kontroli przechowywano gałązki jodły. Nie okazano zgłoszenia.

Dalej organ zaznaczył, że katalog obiektów i robót budowlanych w art. 29 Prawa budowlanego zawiera wyliczenie enumeratywne, a więc tylko wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę.

Następnie wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo, że obiekty kontenerowe są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit b i pkt 3, a ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy są przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24)". Ustawienie (budowa) kontenera wymaga zatem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w zależności od rodzaju obiektu (stały/tymczasowy), co wynika z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że ww. kontener nie jest obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 cyt. ustawy takim obiektem jest obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, dla którego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w/w ustawy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz zgłoszenie. Jednak dotyczy on wyłącznie obiektów, dla których w zgłoszeniu określono termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie dłuższy niż 180 dni od rozpoczęcia budowy. O tymczasowości obiektu decyduje zatem okres funkcjonowania. Jeżeli istnieje dłużej niż 180 dni będzie obiektem wymagającym pozwolenia na budowę. Sporny kontener stoi dłużej niż 180 dni, co potwierdził D. W. podczas kontroli, co wynika też z pisma Policji z 1.02.2019r. i oświadczenia A. R. złożonego do protokołu 7.03.2019r. wskazującego na uciążliwości hałasowe obiektu.

Organ zaznaczył, że dokumentacja przekazana z Wydziału Architektury i Budownictwa [...] dotyczy wyłącznie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny i zgłoszenia wymiany ogrodzenia.

Prawidłowo zatem zastosowano tryb z art. 48 Prawo budowlane dotyczący samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki nie jest jednak bezwzględny, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem [...]WINB, ww. budowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Radość po wschodniej stronie ulicy Patriotów, to jest uchwałą [...] nr [...] z [...]07.2008r (dalej plan). Działka leży bowiem na terenie o symbolu [...]. W myśl § 4 ust. 2 dla terenów o symbolu [...] ustanowiono przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci budynków jednorodzinnych wolnostojących lub jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej; przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu: handlu detalicznego, biur, obsługi finansowej, rzemiosła, kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia, oświaty, poczty i telekomunikacji wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych; zakazuje się lokalizowania funkcji innych niż określone w pkt 1 i 2, w szczególności zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej oraz obiektów takich jak stacje paliw, warsztaty samochodowe, stacje obsługi pojazdów, myjnie, hurtownie i składy itp. W zakresie ochrony przed hałasem zalicza się tereny MN do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Kontener nie należy do żadnej z ww. dopuszczalnych form przeznaczenia. Zgodnie z § 4 pkt 3 "skład" (obiekt służący do składowania i przechowywania materiałów związanych z kwiaciarstwem) nie może być lokalizowany na ww. działce. Ponadto, tereny MN w zakresie ochrony przed hałasem zaliczono do zabudowy mieszkaniowej. Na hałas związany z pracą agregatu chłodniczego wskazywał natomiast P.S., Policja w piśmie z 1.02.2019r. i A. R. w piśmie z 7.03.2019r.

Zdaniem organu, nie było zatem prawnej możliwości legalizacji kontenera, dlatego prawidłowo nałożono – na mocy art. 48 ust. 1 - obowiązek rozbiórki.

[...]WINB przytoczył art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wskazał - powołując się na orzecznictwo - że legalne zrealizowanie inwestycji wyklucza uprawnienie organu nadzoru budowlanego do badania jej zgodności z planem wprowadzonymi później. Jednak pojęcie "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", należy rozumieć jako plan obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ, a nie powstania obiektu. Przesłanka z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a cyt. ustawy została sformułowana bowiem w czasie teraźniejszym.

Następnie organ wyjaśnił, że tylko wykazanie, że strona nie mogła podjąć konkretnej czynności procesowej mającej wpływ na wynik sprawy pozwala przyjąć, że naruszono art. 10 k.p.a. Wskazał, iż stronie przysługiwało prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym na każdym etapie postępowania, a tekst planu jest powszechnie dostępny.

Skargę na ww. decyzję złożył D.W. zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 48 i 49 Prawo budowlane w zw. z § 4 ust. 2 planu poprzez utrzymanie w mocy decyzji o rozbiórce i błędne uznanie, że obiekt pomimo, iż nie jest związany trwale z gruntem jest obiektem, o którym mowa w pkt 3 planu tj. stanowi zabudowę;

- przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. podczas gdy pełnomocnikowi strony nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przed wydaniem decyzji;

Skarżący wniósł m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji i podkreślił, że nie wskazano podstawy przyjęcia, że każdy obiekt, w tym nietrwale związany z gruntem, a zatem nie będący zabudową, a takim jest ww. kontener mieści się w pkt 3 ust. 2 § 4 planu. W planie podano bowiem, że chodzi o lokalizowanie określonych funkcji zabudowy, bez tymczasowych obiektów nietrwale związanych z gruntem. Organy błędnie więc przyjęły, że plan zakazuje lokalizacji kontenerów na ww. terenie.

Ponadto, PINB nie poinformował pełnomocnika skarżącego, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Tymczasem na mocy art. 41 § 2 k.p.a. organ miał obowiązek kierować do pełnomocnika wszelkie pisma w sprawie, w tym te, zapewniające jego czynny udział w postępowaniu oraz możliwość ustosunkowania się do materiału dowodowego. Dokument ten dołączono do akt już po tym, jak pełnomocnik zapoznał się z aktami, a przed wydaniem decyzji przez PINB. [...]WINB wydał zatem decyzję z naruszeniem ww. przepisu i należy ją uchylić, umożliwiając stronie czynny udział w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny, rozpocząć należy od wskazania, że Sąd podziela stanowisko organu zarówno co do faktu, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, na jego posadowienie wymagane było uzyskanie pozwolenia budowlanego, jak również tego, że nie była możliwa jego legalizacja na omawianym terenie z uwagi na zapisy obowiązującego planu.

Podkreślić na wstępie trzeba, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyraża on zasadę, że rozpoczęcie robót budowlanych jest dopuszczalne tylko po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jest ono instrumentem ochrony ładu architektoniczno-przestrzennego, którego zapewnienie stanowi ważny interes publiczny. Stanowi też istotną gwarancję ochrony nie tylko praw osób trzecich, ale i interesu publicznego (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2016). Jedyne wyjątki od tej zasady ustawodawca przewidział w art. 29, 29a i 30, w których enumeratywnie wymienił rodzaje robót budowlanych objętych obowiązkiem dokonania jedynie zgłoszenia. Wyjątki te należy interpretować ściśle.

I tak w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa tego rodzaju obiektów budowlanych wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W konsekwencji, jeżeli obiekt budowlany będzie użytkowany w tym miejscu dłużej niż 180 dni, bądź będzie trwale związany z gruntem, to na jego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę.

Jak wskazał organ odwoławczy, stosownie do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego wskazuje na dwa rodzaje cech przesadzających o uznaniu obiektów budowlanych za "tymczasowe". Pierwszą stanowi obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Na drugą składają się obiekty nietrwale połączone z gruntem takie jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy i obiekty kontenerowe.

W tej sprawie organy zasadnie przyjęły, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym m.in. zeznania samego skarżącego, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem o charakterze tymczasowym, bowiem istnieje w opisanym miejscu dłużej niż 180 dni. Skoro obiekt ustawiono w tym konkretnym miejscu, co mieści się w pojęciu wykonania czy wzniesienia obiektu w określonym miejscu i czasie, to doszło do "budowy obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, nie można również przyjąć – jak tego domagał się skarżący - że sporny obiekt kontenerowy nie jest trwałe związany z gruntem. Jednoznaczne jest bowiem stanowisko sądów administracyjnych, że o trwałym połączeniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje ani sposób i ani metoda związania z gruntem, która może być różna, jak i możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce, ale to czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i wymogi bezpieczeństwa wymagają trwałego związania (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, LEX nr 2314383). Trwałość związania obiektu z gruntem, nie musi zatem oznaczać stałości przytwierdzenia. Takiemu rozumieniu tego pojęcia nie przeczy też możliwość przeniesienia w inne miejsce. Jest to tylko okoliczność mogąca przesądzać ewentualnie o tymczasowości takiego obiektu, ale nie trwałości jego związania z gruntem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1365/17, LEX nr 2443777). Na to, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem wskazuje bowiem to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom - np. przyrody - mogącym zniszczyć jego konstrukcję, a o tym decydują przede wszystkim jego parametry techniczne (por. wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10, LEX nr 992653; z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09, LEX nr 597089; z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2758/15, LEX nr 2360874). Z niekwestionowanych ustaleń organów natomiast wynika, że sporny kontener chłodniczy jest obiektem o znacznych gabarytach skoro posiada wymiary 12 m x 2,4 m x 2,5 m.

Powyższe oznacza, że w przypadku użytkowania obiektu budowlanego kontenerowego dłużej niż 180 dni – co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – na jego posadowienie (budowę) inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że organ trafnie ocenił, iż ustawienie opisanego obiektu kontenerowego, pełniącego funkcje chłodni obejmuje w istocie wzniesienie obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, na które wymagane było uzyskanie pozwolenia budowlanego, o którym mowa w art.. 28 ust. 1 k.p.a., a wobec jego wzniesienia w warunkach samowoli budowalnej zastosowanie znajdował tryb określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Racje ma bowiem organ również co do tego, że nie była możliwa legalizacja przedmiotowego kontenera z uwagi na zapisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone w uchwale Rady [...] nr [...] z [...] lipca 2008r. Na terenie oznaczonym symbolem [...] (miejsce położenia działki inwestycyjnej nr [...] obręb [...]) w § 4 ust. 2 dla terenów o symbolu MN plan przewiduje jako przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci budynków jednorodzinnych wolnostojących lub jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, natomiast jako dopuszczalne: usługi z zakresu: handlu detalicznego, biur, obsługi finansowej, rzemiosła, kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia, oświaty, poczty i telekomunikacji wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych. Plan jednoznacznie zakazuje lokalizowania na tym obszarze funkcji innych, niż określone w pkt 1 i 2, w szczególności zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej oraz obiektów takich jak stacje paliw, warsztaty samochodowe, stacje obsługi pojazdów, myjnie, hurtownie i składy itp.

Kontenerowy obiekt chłodniczy nie zalicza się do żadnego z wymienionych wyżej rodzajów zabudowy. Ponadto, prawodawca miejscowy w zakresie ochrony przed hałasem tereny MN zalicza do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Tymczasem przedmiotowy kontener w związku z pracą agregatu chłodniczego generuje hałas, na który zwracał uwagę – P. S., Policja (pismo z 1.02.2019r.) i A.R.(pismo z 7.03.2019r.).

Skarżący nie wykazał również, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało podniesione w skardze uchybienie związane z niepoinformowaniem przez organ powiatowy pełnomocnika skarżącego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. W istocie obowiązki organu wynikające z tej zasady obejmują wszystkie fazy postępowania i wszystkie rodzaje postępowań. Jednak naruszenie ww. przepisu przez niezawiadomienie strony (czy też jej pełnomocnika) o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków można skutecznie podnosić jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157), np. przedstawienie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby (postanowienie NSA z 22.03.2012 r., II GSK 431/12, LEX nr 1145527), a w następstwie realizację przysługujących jej praw, a ponadto nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8.01.2019 r., VII SA/Wa 1099/18, LEX nr 2614259). Powyższe zaś w rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane.

Wbrew zatem zarzutom skargi, organy rozpoznające sprawę wskazanemu przepisowi nie uchybiły w sposób mogący wpłynąć na przebieg i wynik postępowania.

W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - Sąd orzekł jak w sentencji.